Компетенція урядів. Урядова правотворчість

Реальну вагу уряду в державному механізмі, його справжні владні функції можна визначити тільки на основі аналізу компетенції. Компе-тенція уряду в конституціях визначається по-різному.

У парламентарних монархіях, де діють так звані старі конституції, регламентацію компетенції урядів зведено до формули «виконавча влада на-лежить королю». Ця формула аж ніяк не відповідає реаліям державно-політичного життя. До того ж вона нічого не дає для визначення предмет-ного змісту повноважень урядів. Її можна вважати конституційною фікцією, хоч іноді говорять про «сплячу прерогативу» монарха. У парламентарних монархіях, конституції яких віднесені до новітніх, встановлено, що вико-навчу владу здійснює уряд (Японія), або що уряд здійснює внутрішню політику і керує цивільною та військовою адміністрацією (Іспанія). В дея-ких парламентарних республіках, основні закони яких були прийняті після другої світової війни, немає навіть натяку не тільки на предмет компетенції урядів, а й на їхню роль у здійсненні державної влади. Зокрема, в консти-туціях Греції, Італії і ФРН йдеться тільки про порядок формування урядів, їхню відповідальність та деякі засади урядової організації.

Мало чим відрізняється і визначення компетенції урядів у консти-туціях, прийнятих у країнах із змішаною республіканською формою правління. Так, у ст. 20 Конституції Франції записано, що «уряд визна-чає і здійснює політику нації». Але якщо тут обсяг відповідної регламен-тації цим практично і вичерпується, то в Конституції Португалії є спеціальна глава, де досить докладно висвітлено урядові повноваження. Відносно детально про компетенцію урядів йдеться в конституціях дер-жав Центральної і Східної Європи, а також у конституціях деяких з тих держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Наприклад, у ст. 119 Конституції Словаччини зафіксовані основні повноваження уряду, пе-релік яких поданий у дванадцяти пунктах.

У президентських республіках, зокрема в США, відповідне регулю-вання стосується самого президента. Проте за своїм характером воно мало чим відрізняється від регламентації урядових повноважень в інших країнах. Так, ст. 2 Конституції починається словами: «Виконавча влада здійснюється президентом Сполучених Штатів Америки», далі в загальному вигляді ви-значаються деякі повноваження президента у відповідній сфері.

У цілому слід підкреслити, що основні закони багатьох держав не визначають предметну компетенцію урядів. У конституційних текстах не знайти і положень, на основі яких можна було б визначити фактичний обсяг урядових повноважень. Вони здебільшого містять загальні положення, які іноді мають фіктивний характер. Усе це не є випадковим і аж ніяк не свідчить про недосконалість конституційно-правового регулюван-ня суспільних відносин. Узагальненість і абстрактність конституційної регламентації дає змогу концентрувати саме у органів виконавчої влади основні повноваження при збереженні формальних засад, пропонованих конституційною теорією.

Тому для визначення реальної компетенції урядів потрібно було б розглянути їхню практичну діяльність. Не ставлячи це собі за завдання, слід зазначити, що головним напрямом такої діяльності є реалізація функцій державного управління. Для цього утворюється розгалужений адміністративний апарат, який контролюється урядом і є, по суті, його компонентом. Цей апарат настільки широко охоплює різні сторони суспільного життя, що для багатьох він асоціюється з державним ме-ханізмом, а його діяльність — з державною діяльністю в цілому.

Однією з традиційних функцій уряду вважається виконання за-конів, прийнятих парламентом. Однак уряди активно втручаються в діяльність органів законодавчої влади. Як було показано, уряди мають достатні можливості спрямовувати і контролювати законодавчий процес. Водночас вони самі займаються правотворчістю.

В англосаксонських і континентальних системах права прийняті різні підходи до урядової правотворчості. Зокрема, по-різному сприймається по-няття так званого делегованого законодавства.

У континентальній Європі до актів делегованого законодавства відне-сені лише ті, що мають силу закону. Саме ж парламентське делегування нерідко здійснюється на основі конституційних положень, хоча досить по-ширеною є фактична передача законодавчих повноважень уряду.

Вперше теоретичну конструкцію подібного парламентського деле-гування повноважень було запропоновано ще в XIX ст. Однак характеру постійного явища воно набуло після другої світової війни, коли його мож-ливості були визнані й закріплені в основних законах ряду держав. На сьогодні делегування законодавчих повноважень стало не тільки постійним, а й майже загальним явищем у конституційній практиці більшості країн. При цьому конституції звичайно чітко не розмежовують сфери тих законодавчих повноважень, які за будь-яких умов залишають-ся за парламентом, і тих, які можуть бути делеговані уряду.

Підставою для передают парламентських повноважень є закон. Це може бути спеціальний закон, хоча звичайним є встановлення відповідних застережень у поточному законодавстві. Іноді спеціальні закони про делегу-вання приймаються за тією самою процедурою, що й поправки до консти-туції (Угорщина, Фінляндія). Закони визначають принципи та умови деле-гування, його строки, суб'єктів тощо.

Загальний зміст принципів та умов делегування іноді міститься в самих конституціях. Там, де конституції не передбачають цих принципів і умов, останні формулюються в конституційній теорії. Прикладом можуть бути Данія і Швейцарія, де делегування законодавчих повноважень уряду вважається можливим за умов <. настійливої необхідності». Це, по суті, оз-начає, що делегування може здійснюватися практично довільно. Водночас конституції далеко не завжди встановлюють засоби ефективного контролю з боку представницького органу за відповідною правотворчістю уряду. В теорії нерідко розглядається можливість зловживання урядом наданими йому повноваженнями, а саме делеговане законодавство асоціюється з пев-ною загрозою здійснення парламентом своєї головної функції.

Конституції, що визнали інститут делегованого законодавства, по-різному регламентують порядок передання парламентом своїх повнова-жень. У Франції уряд може звернутися до парламенту з проханням дати йому дозвіл шляхом прийняття спеціальних актів — ордонансів — здійсни-ти заходи, віднесені до сфери законодавчої влади. На практиці їх підписує президент, що підтверджує його сполученість