Мiсцеве самоврядування в Українi пiсля прийняття нової Конституцiї України.
Конституцiя України, прийнята 28 червня 1996 року, встановила
новi правила за якими мають органiзовуватись i функцiонувати системи
мiсцевої державної влади i мiсцевого самоврядування. На жаль, роздiл
11 Конституцiї України "Мiсцеве самоврядування" не зовсiм чiтко
встановлює норми-принципи, за якими мають утворюватись i дiяти
мiсцевi ради рiзних рiвнiв, особливо в частинi, що стосується
районних i обласних рад. Через таку нечiткость можливi рiзнi пiдходи
до розробки нового закону про мiсцеве самоврядування. Пiдтвердженням
цього є два проекти, якi з`явились останнiм часом у Верховнiй Радi
України. Перший проект "Про мiсцеве самоврядування в Українi",
розроблений робочою групою комiсiї з питань державного будiвництва,
дiяльностi рад i самоврядування вiд 18 вересня 1996 року(далi: проект
комiсiї)
Другий проект з такою ж назвою, розроблений робочою групою,
сформованою iз представникiв Фонду сприяння мiсцевому самоврядуванню
України, Асоцiацiї мiст України, Мiнюсту, науковцiв рiзних навчальних
закладiв України (далi: проект фонду).
Цi два проекти сповiдують не тiльки два рiзнi пiдходи до
вирiшення проблем законодавчого закрiплення статусу органiв
самоврядування в державi, розмежування повноважень мiж органами
самоврядування та виконавчої влади, тощо, але i є документами
вiдмiнних юридичних шкiл, хоча зовнi багато норм i статей цих законiв
спiвпадають за змiстом.
Перед конкретним аналiзом переваг i недолiкiв вищеозначених
проектiв, слiд зробити певнi застереження щодо вимог до законодавства
про мiсцеве самоврядування взагалi. А також поставити кiлька
риторичних запитань, на якi слiд дати вiдповiдi, або хоча б
спробувати це зробити.
Чи вiдповiдає сучасне українське законодавство з питань
мiсцевого самоврядування та мiсцевої виконавчої влади вимогам нової
Конституцiї України i чи дає нова Конституцiя можливiсть для
функцiонування нинi дiючих органiв самоврядуванняг
Чи доцiльно зараз, при обраних два роки тому мiсцевих радах,
проводити їх чергову реорганiзацiю, без їх переобрання на нових
засадахг
Чи варто проводити чергове реформування мiсцевого
самоврядування лише прийняттям чергової редакцiї закону, чи може слiд
пiдготувати пакет законiв, якi регулюють всi питання нормальної
дiяльностi самоврядування i ввести їх в дiю пiсля нових мiсцевих
виборiвг
Чи варто в новому законодавствi передбачити можливiсть
рiзноварiантностi форм самоврядування в залежностi вiд рiвня розвитку
та iнтелектуального потенцiалу мiст, чи залишитись в умовах загальної
унiфiкацiїг
Звiсно чинне законодавство України, а саме Закон "Про мiсцевi
ради i мiсцеве самоврядування" в редакцiї 1992 року, не зовсiм
вiдповiдає роздiлу 11 нової Конституцiї України,
.a.!+(". в частинi, що стосується районних та обласних рад. Але
ж цей закон не вiдповiдав реальнiй ситуацiї з мiсцевою владою
районного та обласного рiвнiв i пiд час дiї Конституцiйного Договору.
Його норми застосовувались в частинi, що не суперечила цьому
документу. I це за вiдсутностi Конституцiйного Суду. Тепер же роздiл
15, Перехiднi положення , частини 7,8 визначають: "8. Сiльськi,
селищнi, мiськi ради та голови цих рад пiсля набуття чинностi
Конституцiєю України здiйснюють визначенi нею повноваження до обрання
нового складу цих рад у березнi 1998 року.
Районнi та обласнi ради, обранi до набуття чинностi цiєю
Конституцiєю, здiйснюють визначенi нею повноваження до сформування
нового складу цих рад вiдповiдно до Конституцiї України.
Районнi в мiстах ради та голови цих рад пiсля набуття чинностi
цiєю Конституцiєю, здiйснюють свої повноваження вiдповiдно до
закону."
Тобто Конституцiя, принаймi до 1998 року, дає вiдстрочку на
переобрання мiсцевих рад всiх рiвнiв, тому що частина друга пункту 8,
що стосується районних i обласних рад, зберiгає їх повноваження до
часу їх обрання за нормами нової Конституцiї, але в Конституцiї немає
жодної норми, яка б визначала порядок їх формування.
Враховуючи цi аргументи, можна констатувати, що насьогоднi,
хоча чинне законодавство про мiсцеве самоврядування частково не
вiдповiдає нормам Конституцiї, сама Конституцiя дає можливiсть його
органам працювати в iснуючому правовому полi до прийняття
вiдповiдного нового законодавства.
Але чи варто запроваджувати зараз в Українi принципово нову,
вiдмiнну вiд дiючої систему мiсцевого самоврядування без переобрання
радг Логiка пiдказує, що, напевне, не варто, навiть з огляду часового
iнтервалу, що залишився до нових виборiв - 1,5 роки. Адже нове
законодавство, в разi його прийняття протягом жовтня-листопада 1996
року, буде впроваджуватись в життя ще протягом 5-6 мiсяцiв, а там уже
почнеться пiдготовка до виборiв, тобто мiсцева влада на цi пiвтора
року буде знову паралiзована своїм черговим реформуванням. Аби цього
не сталося можна застосувати рiзнi прийоми: перше, впровадження
нового законодавства, яке передбачає дiйсно кардинальне реформування
мiсцевої влади, почати разом iз переобранням цих рад;
друге - прийняти нове законодавство чисто як косметичне, яке не
потребує жодної суттєвої реорганiзацiї органiв самоврядування; третє
- прийняти нове законодавство уже сьгоднi, але основнi його новацiї,
що потребують змiни системи влади чи впровадження нових правовiдносин
при формуваннi органiв самоврядування впроваджувати поступово,
вiдповiдно до перехiдних положень нового закону.
Ось тут i намiтились принциповi вiдмiнностi двох проектiв
одного закону. Проект комiсiї пропонує по великому рахунку залишити
все як є, лише дещо модернiзувавши деякi процедурнi положення нинi
чинного закону, а проект фонду передбачає досить суттєвi, можна
сказати принциповi змiни до системи мiсцевого самоврядування взагалi
i до форми його законодавчого врегулювання зокрема. Кожен iз цих
пiдходiв має свої переваги. Oерший дає можливiсть до нових виборiв не
втягувати органи самоврядування в принципову реорганiзацiю, зате
другий передбачає новi, прогресивнi пiдходи до створення в Українi
основ самоврядування європейського зразка.
Проект Закону, розробленого фондом, має декiлька дуже важливих,
концептуально нових для українського законодавства про мiсцеве
самоврядування положень. Перше: Пропонується запровадити нормативне
регулювання мiсцевого самоврядування актами двох рiвнiв: законами,
якi мають бути прийнятi українським парламентом та мiсцевими
статутами, якi схвалюються або безпосередньо громадами або їх
виборними органами. Друге: Вперше новий закон має визначити в законi
правовi основи фiнансових i бюджетних прав органiв самоврядування на
досить детальному рiвнi i з певними довготривалими гарантiями. Третє:
Законом встановлюється