ступені децентралізації влади: від централізованої системи так званої "матрьошки" (коли ради різних рівнів перебували у відносинах підпорядкування) до децентралізованої на зразок англо-американської моделі системи місцевої публічної влади. Тож закріплення на сталій основі, на належному юридичному рівні засад функціонування місцевого самоврядування в Конституції України мало велике значення для його становлення і подальшого розвитку.
На цьому етапі розвитку України як демократичної держави, що робила перші кроки у напрямі побудови децентралізованої системи публічної влади, Конституція відіграла вагому роль. По-перше, вона на найвищому законодавчому рівні закріпила право громади на місцеве самоврядування (принцип визнання і гарантування місцевого самоврядування є однією із засад конституційного ладу України – ст. 7 Конституції [1]). По-друге, Конституція чітко визначила недержавну природу місцевого самоврядування. По-третє, вона дала змогу частково децентралізувати владу.
Проте сьогодні чинні конституційні норми не тільки не сприяють подальшому розвитку місцевого самоврядування, але й певною мірою його стримують. Причини ж недостатньої ефективності місцевої публічної влади, як видається, частково закладені у самій її конституційній моделі.
Передусім наголосимо, що Конституція України виходить із базового положення про те, що місцеве самоврядування – це право територіальної громади села, селища, міста здійснювати управління місцевими справами. Громади можуть здійснювати своє право самостійно (через форми прямої демократії) або через органи місцевого самоврядування: представницькі (сільські, селищні, міські ради) та виконавчі. Ці суб’єкти діють на первинному (базовому) рівні місцевого самоврядування.
Водночас Конституція закріпила своєрідний статус районних і обласних рад: вони є представницькими органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад відповідного району чи області. Населення ж району та області громадами не визнаються, а відтак правом на самоврядування не володіють. Вказані представницькі органи, таким чином, утворюють так званий вторинний (похідний) рівень самоврядування, який умовно можна назвати регіональним.
Зауважимо, що і на базовому, і на регіональному рівнях самоврядування існують проблеми, вирішення яких є умовою подальшої децентралізації влади та розвитку місцевого самоврядування. На базовому рівні це, передусім, відсутність належного рівня ресурсного забезпечення місцевого самоврядування (його матеріальної і фінансової основ) та невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування.
Слід наголосити, що чинна Конституція закріпила визначальні положення щодо матеріальної та фінансової самостійності місцевого самоврядування. Так, вона передбачила існування комунальної власності як окремої форми публічної власності, а також місцевих бюджетів. Проте реалізація вказаних конституційних норм дещо ускладнена. Попри існування об’єктивних економічних чинників недостатнього ресурсного забезпечення місцевого самоврядування варто привернути увагу й до формально-юридичної сторони вирішення цієї проблеми.
На жаль, конституційне положення щодо права громади управляти комунальною власністю залишилось законодавчо незабезпеченим (відповідний Закон досі не прийнято). Поряд із цим не вдається децентралізувати бюджетну систему та реалізувати задекларований в Бюджетному кодексі України принцип формування бюджетів "знизу – вверх" як мінімум із двох причин. Першою із них є недостатність фінансових ресурсів територіальних громад для самостійного формування місцевих бюджетів. Крім цього, існування в Україні великого числа територіальних громад (близько 30 тисяч) значно ускладнює процес розрахунку такої великої кількості місцевих бюджетів. Можливим виходом з окресленої ситуації може стати укрупнення територіальних громад, що передбачає процес їх об’єднання. Проте Конституція України закріплює право на об’єднання лише громад сусідніх сіл; Закону, який регулював би ці питання, немає.
Поряд із цим невизначеною залишається територіальна основа місцевого самоврядування. Враховуючи передбачені Конституцією складові територіального устрою України (АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища, села) та її положення щодо визначення місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що здійснення місцевого самоврядування охоплює лише межі населених пунктів. Питання про те, під чиєю юрисдикцією повинна перебувати територія між населеними пунктами, залишається відкритим. Вирішення цієї проблеми можливе шляхом закріплення базової територіальної одиниці – громади, що буде включати як територію населеного пункту, так і визначені землі навколо нього. А відтак передбачає внесення змін у ст. 133 Конституції України [1]. Це дасть змогу, з одного боку, забезпечити повсюдність місцевого самоврядування (поширити його на всю територію Української держави), з іншого, – укрупнити громади і забезпечити їх самодостатність.
Щодо так званого регіонального рівня самоврядування (район і область), наголосимо, що недостатня ефективність його функціонування спричинена відсутністю власних виконавчих органів у представницьких органів цього рівня. Конституція України передбачила можливість створення лише виконавчого апарату районної та обласної ради (ч. 4 ст. 141) [1]. Згідно з чинним Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" [6] виконавчий апарат не здійснює управлінські функції, а обмежує свою діяльність організаційним, правовим, інформаційно-аналітичним та матеріально-технічним забезпеченням діяльності ради. Звідси – невиправдано широкі повноваження місцевих державних адміністрацій, яким районні та обласні самоврядні представницькі органи зобов’язані відповідно до закону делегувати виконавчі функції місцевого самоврядування [12].
Тож особливістю української моделі організації влади на місцях є те, що місцеві органи виконавчої влади створюються і діють не з метою здійснення контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності місцевого самоврядування, як у західноєвропейських державах, а й беруть на себе основний обсяг повноважень щодо управління відповідними територіями. Фактично чинна система публічної влади на цьому рівні реалізується через систему політичного та економічного двовладдя: діють призначені з центру державні адміністрації і обрані громадами місцеві органи влади. Це призводить до труднощів у розмежуванні повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Вирішення вказаної проблеми потребує внесення в Конституцію положення про можливість створення районними та обласними радами власних виконавчих органів.
Найефективніше вирішення окреслених та низки інших проблем розвитку місцевого самоврядування може бути здійснене, як уже було зазначено, у комплексі –