Правове регулювання передвиборної агітації

Положення не лише аналізованого в цій роботі Закону, але й інших виборчих законів (Закону „Про вибори народних депутатів України”, Закону „Про вибори Президента України”) в тій їх частині, яка регламентує порядок здійснення передвиборної агітації, завжди були і залишаються об’єктом критики з боку експертів [1].

У першу чергу це обумовлено складністю визначення таких понять, як „передвиборна агітація”, „політична реклама”, „офіційні повідомлення про дії учасників виборчого процесу, пов’язані зі здійсненням ними службових повноважень” тощо.

Загалом можна виділити два основних підходи до врегулювання агітаційної діяльності. Один з них – умовно його можна охарактеризувати як „ліберальний” – полягає у тому, що передвиборна агітація розглядається лише у вузькому розумінні відповідного поняття – як агітація за або проти кандидатів. За такого підходу більшість форм інформаційного впливу на виборців взагалі не вважаються передвиборною агітацією з усіма наслідками, що звідси випливають. Проте існує багато прихильників іншого погляду на передвиборну агітацію – як на інформаційну діяльність, спрямовану на підвищення поінформованості виборців про суб’єктів виборчого процесу, створення позитивного або негативного ставлення до суб’єктів виборчого процесу. Такий підхід має ряд позитивів, зокрема – забезпечення рівних можливостей суб’єктів виборчого процесу у здійсненні агітації, однак і породжує низку проблем. Серед яких, наприклад, складність проведення межі між передвиборною агітацією та звичайним інформуванням про поточні політичні події (з’їзди партій, заяви лідерів партій і блоків тощо). Розширене тлумачення поняття передвиборної агітації може призвести до обмеження конституційного права на вільне вираження поглядів та переконань.

Варто відзначити, що нерівність можливостей різних суб’єктів виборчого процесу у проведенні передвиборної агітації є проблемою, характерною не лише для України, але і для багатьох демократичних країн, де т.зв. „провладні” кандидати та партії також мають значно ширші можливості доступу до ЗМІ, порівняно з кандидатами, які таких можливостей не мають. Зазначене, однак, аж ніяк не виключає доцільність здійснення певних кроків у напрямі забезпечення рівних можливостей суб’єктів виборчого процесу у здійсненні агітаційної діяльності.

Поряд з традиційною проблемою визначення базових понять, пов’язаних з передвиборною агітацією, існує і низка інших проблем, які мають бути вирішені законодавчо. Наприклад, чи варто визначати напрями використання коштів, які виділяються на передвиборну агітацію з державного (місцевих) бюджетів, чи ж доцільно передбачити участь суб’єкта виборчого процесу у визначенні напрямів використання таких коштів? Чи мають право брати участь у передвиборній агітації іноземні громадяни та іноземні ЗМІ, і якщо так – то в яких саме формах? Чи відповідає демократичним стандартам закріплення у виборчому законодавстві вимог щодо обов’язкового спростування (розміщення „відповіді”) відомостей, поширених ЗМІ і які суб’єкт виборчого процесу вважає недостовірними? Саме дослідженню цих та деяких інших проблем і присвячено основну увагу у даному розділі дослідження.

Передвиборна агітація та політична реклама

Попередні редакції Законів „Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим”, „Про вибори Президента України”, „Про вибори народних депутатів” традиційно виходили з того, що передвиборною агітацією є лише діяльність, яка спонукає виборців голосувати за або проти кандидатів на відповідних виборах. Іншими словами, вважалося, що коли інформація не містить прямих закликів про підтримку або не підтримку на виборах певних кандидатів, відповідна інформація не може вважатись передвиборною агітацією і відповідно на неї не мають поширюватись вимоги виборчого законодавства в частині, зокрема, оплати розміщення такої інформації за рахунок коштів виборчих фондів, забезпечення рівності прав суб’єктів виборчого процесу щодо розміщення відповідної інформації у друкованих та аудіовізуальних ЗМІ тощо. Такий підхід до визначення передвиборної агітації, з нашої точки зору, видається спрощеним – адже спонукати виборців проголосувати за або проти певних кандидатів можна не лише шляхом прямих закликів голосувати за або проти певних суб’єктів виборчого процесу, але і шляхом звичайного привернення уваги до окремих кандидатів, підвищенням рівня обізнаності виборців щодо певних суб’єктів виборчого процесу. Іншими словами, по своїй суті передвиборна агітація є нічим іншим, як діяльністю, яка сприяє підвищенню обізнаності виборців щодо суб’єктів виборчого процесу, формує позитивне або негативне ставлення до них. Саме такий підхід до визначення реклами (у тому числі і політичної) було покладено в основу Закону „Про рекламу” в редакції 2003 року.

Ряд експертів неодноразово наголошували на необхідності удосконалення визначення поняття передвиборної агітації, однак до 2005 року відповідні пропозиції залишались поза увагою законодавця. Вперше „розширене” визначення передвиборної агітації було дано в Законі „Про вибори народних депутатів України” в редакції Закону від 6 липня 2005 року, який визначив два основних поняття – „передвиборної агітації” та „політичної реклами” та співвідношення між ними. При цьому наведене у Законі визначення політичної реклами повністю відтворювало визначення, наведене у Законі „Про рекламу”, а сама політична реклама розглядалась як різновид передвиборної агітації. Саме цей підхід, на нашу думку, і став основною причиною перегляду відповідних положень Закону 17 листопада 2005 року – якщо політичну рекламу вважати різновидом передвиборної агітації, а не навпаки, то за такого підходу унеможливлюється висвітлення діяльності суб’єктів виборчого процесу у випусках новин (розміщення політичної реклами у випусках новин Законом було заборонено), а будь-яка згадка про політичну партію (блок), кандидатів у народні депутати за Законом вважалась би політичною рекламою і не могла здійснюватись без попередньої оплати за рахунок коштів виборчих фондів. Як результат – парламент зробив крок назад і фактично