Земельний кодекс України: позитиви та вади

25 жовтня 2001 року довгоочікуваний Земельний кодекс України [1] начебто був прийнятий. “Начебто” — тому, що було це зроблено з грубим порушенням передбаченої процедури його обговорення і голосування у Верховній Раді. Не було організовано і ознайомлення із його проектом тих осіб (насамперед селянства), яких він насамперед стосується. Здебільшого не мали можливості всебічно проаналізувати проект такого значущого кодексу і юридичні наукові та навчальні заклади України. Нарешті, у робочу групу з розробки проекту Земельного кодексу України було включено переважно чиновників Держкомзему і лише двох юриста; жоден з докторів юридичних наук, професорів земельно-правової і аграрно-правової спеціалізації до цієї групи не увійшов. А слід було заздалегідь організувати широкопредставницьку робочу групу спеціалістів з числа народних депутатів, науковців, практиків, які б спочатку розробили концепцію сучасного Земельного кодексу України, його систему та структуру; згодом — назви і послідовність розділів і, нарешті, їх змістове наповнення. Все це мало би базуватися на попередньому ретельному вивченні відповідної наукової та науково-практичної юридичної літератури українських та інших авторів. Лише за цієї умови Кодекс мав би солідну наукову основу. Все це — банальні вимоги і в кожній правовій державі вони аксіомно виконуються. На превеликий жаль, у нас це не так. Дивна для цивілізованої держави ситуація: в Україні є потужний науковий потенціал у сфері земельного, аграрного та екологічного права, захищається чимало докторських та кандидатських дисертацій, видаються монографічні дослідження з цих галузей права, вноситься чимало слушних конкретних пропозицій щодо вдосконалення законодавства, але усім цим Верховна Рада. знехтувала. Навіть ті пропозиції, які за власною авторською ініціативою надсилались до Ради стосовно Земельного кодексу, здебільшого не знаходили з її боку жодної реакції. Видається, було б доцільним і законодавчо плідним, якби відповідні комітети Верховної Ради мали постійні науково-творчі зв’язки з науковцями. Коли в основу законодавства кладеться не наука, а політичні прагнення певних правлячих кіл, то закони приймаються з фізичною бійкою в сесійній залі і сумнівним голосуванням за її межами. Так сталося і з Земельним кодексом України. Пригадаймо, скільки було галасу про необхідність його найскорішого прийняття! Які неймовірні панацейні надії покладалися на запровадження приватної власності на землі! Кодекс прийнято, і все притихло. Майже немає помітних публікацій про нього. А на практиці змін на краще, особливо у сільському господарстві, обмаль. В цьому вина, звичайно, не лише Земельного кодексу, а й хибності, а іноді просто незаконності окремих положень Указів Президента з земельної і аграрної реформ, адміністративної практики їх запровадження.

Щодо самого Земельного кодексу України 2001 року. Головним і дуже вагомим, на мою думку, позитивом Земельного кодексу є його глибока і послідовна скерованість на земельно-правову, а не цивільно-правову концепцію регулювання земельних відносин. Адже йдеться про унікальний суспільно цінний об’єкт правових відносин — землю, яка, на відміну від майнових об’єктів, у Конституції України названо “основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави” (стаття 14). Цим зумовлений їх специфічний правовий режим [2]. Закріплення земельних відносин, зокрема і відносин власності на землю, Земельний кодекс об’єктивно обґрунтовує.

Окрім цього, до позитивних ознак ЗК України можна віднести і такі конкретні його положення:

1) Розширення змісту кодексу за рахунок надання йому пріоритетного характеру серед природноресурсних кодексів (Водного, Лісового, Про надра) та значна екологізація його норм.

2) Внесення до Земельного, а не Цивільного кодексу більшості норм з відносин власності на землю та закріплення інституту приватної земельної власності; уточнення форм власності на землю.

3) Визнання пріоритетності правового режиму земель сільськогосподарського призначення.

4) Раціональними є норми про те, що землі сільськогосподарського призначення не можуть передаватися у власність іноземним громадянам, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам (стаття 22, п. 4).

5) Юридичне визнання ґрунтів “об’єктом особливої охорони” (стаття 168), що вимагає їх посилено пріоритетного режиму і посиленої правової охорони, а також виділення в окрему категорію “особливо цінних земель” (стаття 150).

6) Запровадження ряду нових правових інститутів: земельного сервітуту (Глава 16), обмеження прав на землю (Глава 18), гарантій прав на землю (Розділ V), консервації земель (глава 28), моніторингу земель (Глава 33), економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель (Глава 35) тощо.

7) Новелізація норм стосовно селянського (фермерського) господарства, починаючи із зміни назви господарства на “фермерське господарство”, а також стосовно суб’єктного складу господарства, земельних відносин у ньому.

8) Зміна правового статусу особистих підсобних господарств, зокрема зняття з них “підсобного” вторинного значення.

9) Значне посилення категорії охоронних норм (Розділ VI), надання їм якісно нових сучасних підходів до охорони земель.

Водночас Земельний кодекс має багато істотних недоліків, юридичних огріхів, що значною мірою пов’язане із характером його підготовки та прийняття.

Зокрема, вражає безсистемність кодексу. Вона виявляється в багатьох аспектах. Лише деякі з них.

Як загальне правило кодекс повинен мати чітко виділені дві частини: загальну та окрему. У Земельному кодексі 2001 року виділена лише “Загальна частина”, а окрема частина не зазначена. Якщо вона з яких-небудь причин не мала виділятись (гірший за перший варіант), то замість терміна “Загальна частина” слід було вжити “Загальні положення”.

Непослідовним є розміщення окремих розділів і глав. Наприклад, у кодексі спочатку (Розділ І) йдеться про детальні повноваження різних державних органів у галузі земельних відносин і лише потім (у Розділі II) називається об’єкт цих відносин, склад та цільове призначення земель.

Чітким епіцентром