У змісті правового регулювання, витікаючих з нього правовідносин мав місце класовий підхід у вигляді механізму захисту прав трудящих забезпечення революційної законності і ідей соціалізму. З розвитком держави і державності зростало число державних органів, що займаються роботою із зверненнями громадян. Переважно ця функція була зосереджена в руках органів виконавчої влади, а правове забезпечення їх діяльності здійснювалося на рівні підзаконних актів. Тривалий час в Російській Федерації інститут звернень громадян існував у вигляді одного з механізмів адміністративної юстиції і лише порівняно недавно набув риси державно-правового інституту, що має на меті реалізацію конституційного права громадян. Конституція СРСР 1977 р. вперше в історії нашої країни проголосила конституційне право громадян “вносити до державних органів і громадських організацій пропозиції про поліпшення їх діяльності, критикувати недоліки в роботі” [29, с.219].

Таким чином, інститут скарги, що існував раніше і направлений на захист приватного інтересу в адміністративно-правовій формі, перетворився на конституційний інститут участі громадян в управлінні справами суспільства і держави. При цьому порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян, встановлений Указом Президії Верховної Ради в новій редакції (від 4 березня 1980 р.), перетворився на механізм реалізації конституційного права громадян. Проте навіть в тому вигляді, в якому дане право отримало віддзеркалення в Конституції СРСР 1977 р., воно не повністю розкривало зміст державно-правового інституту звернень громадян, оскільки норма Основного Закону, з одного боку, невиправдано звужувала предмет звернень до пропозицій, направлених на поліпшення діяльності державних органів і громадських організацій.

Громадяни позбавлялися одного з найважливіших складових конституційного права на звернення – можливості захистити свої власні інтереси, причому згаданий Указ суперечив конституційному формулюванню, оскільки окрім пропозицій і заяв він встановлював порядок розгляду скарг, про які в Конституції не було ні слова. З іншого боку, конституційна норма розширювала склад адресатів звернень, включаючи в їх число не лише державні, але і суспільні організації. Останнє навряд чи було виправдано, оскільки само звернення до громадських організацій не може бути юридичною гарантією захисту прав громадян, а також можливістю реалізації всіх законних інтересів громадян.

Практично конституційно-правовий інститут права громадян на звернення отримав адекватне його змісту конституційно-правове закріплення лише в Конституції Російської Федерації 1993 р., в ст. 33 йдеться саме про звернення громадян, без розкриття конкретних форм, причому, що направляються у владні структури: державні органи і органи місцевого самоврядування. При цьому, як уже згадувалося, право громадян на звернення не є формою народовладдя, оскільки не може служити засобом висловлювання народних бажань і відомим способом прояву народної волі [35, с.65].

Народна воля виражена в зверненнях, навіть якщо вона мала б характер певних вимог, в правовому відношенні не є волевиявленням народу, якому зобов'язаний покорятися всякий законний уряд, тому що вирішальна роль все-таки залишається за державним органом. Тому і Конституція СРСР 1977 р., і Конституція Російської Федерації 1993 р. не закріплюють право народної (цивільної) ініціативи як форми народовладдя.

Вперше ця форма волевиявлення громадян отримала визнання в Швейцарії. Згідно ст. 121 Конституції Швейцарії, що діє, “народна ініціатива полягає у вимозі, пред’явленій 100 тис. швейцарських громадян, що мають право голосу, про включення, відміну або зміну певних статей Конституції, що діє”.

У Російській Федерації право народної (цивільною) ініціативи доки отримало визнання не на загальнодержавному, а на регіональному і місцевому рівнях. Проте ця обставина не знижує значущості даного інституту. Особливість народної (цивільної ініціативи полягає,

по-перше, в тому, що вони прямують до кола державних органів і органів місцевого самоврядування: показним органам.

По-друге, вони не лише в обов'язковому порядку підлягають не тільки розгляду, як і інші звернення громадян, але і задоволенню, якщо не містять в собі не загладжених протиріч з чинним законодавством.

Таким чином, змістом конституційно-правового інституту народної (цивільною) ініціативи є сукупність конституційно-правових норм, регулюючих порядок здійснення у вигляді обов'язкової для розгляду у встановленому законом порядку цивільної ініціативи, направленої на прийняття органом державної влади або місцевої самоврядності в межах встановленої компетенції нормативно-правового акту, що не перечить Конституції Російської Федерації і законам, або рішення ним в іншій формі суспільно значимого питання, що міститься в пропозиціях громадян.

Дотримуються даної позиції і законодавці суб’єктів Федерації. Так, Статут (Основний закон) Алтайського краю від 1995 р. визначає народну законодавчу ініціативу як пропозицію виборцями краю проекту закону (рішення) по предметах ведення органів державної влади краю для подальшого його твердження за допомогою референдуму або прийняття крайовими законодавчими зборами. При цьому встановлює правомочність референдуму: крайова народна законодавча ініціатива вважається успішно здійсненою в разі підтримки її більш ніж 35 тис. виборців краю. Суб'єкти народної ініціативи можна розділити на наступні групи: суб'єкти ініціативи, суб'єкти виконання ініціативи, суб'єкти підготовки і проведення ініціативи. Перше питання, що виникає при розгляді проблеми реалізації цивільної законодавчої ініціативи, полягає в визначенні суб'єкта права на звернення. У нашій країні склалася різна практика визначення легітимної кількості громадян, що мають право підтримати ту або іншу цивільну ініціативу [56, с.18].

Існують два підходи: встановлення абсолютного числа громадян, які повинні виступити на підтримку