Проте поки що зазначені кроки потягли в основному лише формально-структурні зрушення, глибоко не зачепивши зміст діяльності органів виконавчої влади і не спричинивши інтегрального ефекту від здійснюваних заходів. Усе більш відчутним стає розрив між очікуваними результатами адміністративної реформи і реальними наслідками не досить комплексних і послідовних реформаційних зусиль.

Напевно, нині настав час провести своєрідний доктринальний моніторинг здобутків адміністративної реформи, зокрема, з метою виявлення і аналізу об’єктивних чинників, що здатні вплинути на поступове розходження, між, з одного боку, ідеями, цілями і конструкціями, наміченими Концепцією адміністративної реформи в Україні, і з іншого, – реальною практикою їх втілення [12, с.149].

Серед цих чинників основоположною виступає діюча конституційно-правова модель виконавчої влади, оскільки вона є фундаментом створюваного правового поля, що необхідне для забезпечення легітимності будь-яких заходів адміністративної реформи. Ядро даної конституційно-правової моделі становлять положення, що закріплюють загальні контури і найважливіші конкретні параметри системи органів виконавчої влади, яка є невід’ємним елементом державного ладу України.

Суттєвою особливістю є те, що Конституція не передбачає цілковито вичерпної регламентації згаданої системи. Це підтверджується тим, що: по-перше, і у самій назві, і у змісті розділу VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» Конституції відсутні прямі вказівки на повний перелік складових елементів (ланок) системи органів виконавчої влади (на відміну, наприклад, від визначення у розділі VIII «Правосуддя» Конституції «системи судів загальної юрисдикції» (ст. 125); по-друге, сама Конституція відносить вирішення питань «організації і діяльності» органів виконавчої влади, які (питання) можуть безпосередньо впливати на різні сторони побудови і функціонування системи даних органів, до предмета регулювання «виключно законами України» (п. 12 частини першої ст. 92) [35, с.510].

За умов, таким чином, поєднання конституційного і законодавчого регулювання системи органів виконавчої влади принципово важливо визнати, що з відповідних конституційних приписів випливають певні вимоги, що можуть визначати зміст тих чи інших реформаційних заходів. Уявляється, що саме ця обставина заслуговує на особливу увагу, оскільки не може не впливати на характер, повноту і темпи запровадження основних положень Концепції адміністративної реформи (далі – Концепція).

Аналіз норм чинної Конституції України дозволяє більш обґрунтовано оцінити наслідки впливу окремих конституційних вимог на власне можливість і рівень виконання найбільш важливих цілей і завдань адміністративної реформи, не виключаючи у цьому впливі і наявності деяких обмежень щодо зазначеного виконання.

1. Почати доцільно з визначеної Концепцією стратегічної мети реформування, згідно з якою Кабінет Міністрів повинен стати «центром» державного управління [32, с.29]. Такий намір цілком зрозумілий, оскільки добре відомо, що найкращі результати діяльності ієрархічно організованої соціальної системи можуть бути забезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцентричної побудови. Тобто за умови, коли усі структурні ланки системи підлягають владно-розпорядчому впливу з одного, а не з кількох керуючих центрів.

Але розв’язання проблеми перетворення Кабінету Міністрів на єдиний центр управління об’єктивно ускладнене тим, що встановлена Конституцією України форма державного правління змішаного типу зумовлює наявність так званого «дуалізму» виконавчої влади. Він означає, що повноваження керівного центру цієї гілки влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів. Оскільки це повністю не ідентифікує пост Президента з виконавчою гілкою влади, специфіка його статусу полягає в тому, що він не уособлюється жодною гілкою влади, а є статусом «глави держави» із значними компетенційними преференціями (перевагами) – насамперед установчими і кадровими – саме у сфері виконавчої влади.

Відтак побудова системи органів виконавчої влади – відповідно до конституційних вимог – наближена до моделі не з одним центром, а зі своєрідним «подвійним центром», котрий складається з двох функціонально поєднаних суб’єктів – Президента і Кабінету Міністрів. Особливість даної моделі полягає в тому, що належність згаданих суб’єктів до гілки виконавчої влади не є однаковою, а саме: якщо уряд входить до неї структурно – як органічний складовий елемент системи органів виконавчої влади, то Президент – не входячи структурно – поєднаний з нею компетенційно, тобто завдяки наданню йому певного обсягу повноважень (компетенції) у сфері виконавчої влади.

Таким чином, намагання досягти поставленої Концепцією стратегічної мети може бути реалізовано в чинному конституційно-правовому полі лише з урахуванням наведеного застереження.

2. В ході законодавчого забезпечення адміністративної реформи має бути зроблено особливий акцент на максимально суворій і чіткій визначеності компетенційних прерогатив Кабінету Міністрів з метою запобігти невиправданому розширенню дискреційних (тобто здійснюваних за власним вільним розсудом) повноважень глави держави. Адже така тенденція може фактично загрожувати поступовою втратою належної самостійності і дієвості уряду, що повинен мати якість «вищого органу в системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113 Конституції України). В той же час саме втіленню в життя цього конституційне визначеного статусу Кабінету Міністрів Концепція надає першочергового значення.

Звичайно, вплив Президента України на роль і ефективність уряду здійснюється багатьма формалізованими і неформалізованими шляхами – і аж ніяк не тільки за рахунок дискреційних повноважень. Але ж саме через останні може здійснюватися цілком легітимний вплив на орієнтацію і зміст діяльності уряду – без належного врахування дійсних потреб забезпечення його адекватного місця у сфері виконавчої влади. Тому йдеться про необхідність приділення значно більшої уваги законодавчому врегулюванню тих аспектів взаємовідносин Президента України з урядом, через які відбувається здійснення дискреційних повноважень Президента.

Слід, далі, сказати про декілька важливих завдань адміністративної реформи, сама постановка котрих породжена, як здається, певною гіперболізацією