В.М. Манохін вважає спірним питання, що лише частина державних службовців своїми діями створює юридичні наслідки. На його думку, в основу відмежування посадових осіб від інших державних службовців слід покласти наявність повноважень розпорядчого (оскільки спрямовані на організацію праці підлеглих) характеру [23, с. 123].

У Г.І.Петрова посадові особи – державні чи громадські службовці, які здійснюють від імені державних чи громадських організацій, установ і підприємств управління людьми, а також особи, діяльність яких пов’язана з рухом матеріальних і грошових цінностей.

Таким чином, переважна більшість вчених-представників науки адміністративного права вважає суттєвими для поняття посадової особи такі ознаки:

1) це особи, які при перебуванні, на державній чи громадській службі, тобто є службовцями, займають відповідні посади;

2) мають специфічні повноваження державновладного або розпорядчого характеру або такі, що вимагають виконання юридично-значимих дій, управління людьми чи майном.

Переважна більшість, вчених-представників науки адміністративною права вважають суттєвим для поняття посадової особи такі ознаки:

1) це особи, які перебувають на державній чи громадській службі, тобто є службовцями, займають відповідні посади;

2) мають специфічні повноваження державно-владного або розпорядчою характеру, або такі, що вимагають виконання юридично-значимих дій, управляння людьми чи майном.

Очевидно, проблема посадових осіб, окрім протиборства двох тенденцій – розширеного і вузького тлумачення, ускладнюється галузевим підходом. Зважаючи на це, ряд вчених, зокрема І.Л. Бачило та інші, справедливо висловлюються щодо необхідності напрацювання єдиної для всієї системи права поняття посадової особи, яке б мало методологічне значення для кожної його галун Намагання розв’язати цю проблему притаманне сьогодні працям А.Т.Усольцева, Г.Є.Пєтухова, В.Г.Чмутова, І П Плієва. Проте підходи до вирішення назрілої проблеми неоднозначні [2, с. 15].

Звичайно, при обґрунтуванні загальнотеоретичного поняття посадової особи використовується вказівка на володіння нею державно-владними повноваженнями. Адже фіксація цієї особливості має принципове значення, оскільки відображає суть правового статусу посадової особи. І, зокрема, зумовлює особливий характер їх юридичної відповідальності. Але якщо обмежитися тільки її виділенням, то таке визначення буде надмірно формальним. Тому виділяються, зокрема, і такі ознаки:

1) службова особа – суб’єкт державного управління суспільними явищами і процесами;

2) це суб’єкт, наділений спеціальним правовим статусом і офіційними атрибутами посади;

3) це професійний керівник держапарату.

Г.Є.Пєтухов, як Д.М.Бахрах і Г.І.Петров підкреслюють зв’язок між функціями та юридичною значимістю дій, які вчиняються з метою здійснення цих функцій. Вихід – у вирішенні проблеми розробки єдиного поняття посадової особи – вони вбачають на шляху поєднання юридичного критерію та матеріальних ознак посадових осіб. Відповідно пропонується наступне визначення, посадові особи – працівники, які перебувають на державній чи громадській службі, виконують організаційні, адміністративно-управлінські функції, в результаті яких можуть наступати певні правові наслідки [12, с. 16].

А.Т.Усольцев, критично підійшовши до висловлених точок зору з приводу проблеми, розвиває думку про неможливість використання юридичного критерію у відриві від матеріальних ознак посадових осіб. Проте, на відміну від попередників, він вважає, що спільною рисою, яка об’єднує різноманітні за змістом функції посадових осіб, є їх характер – організаційно-розпорядчий. Обраний напрямок дослідження дає можливість дійти висновку, що у визначення необхідно включити такі особливості:

1) перебування на службі в держоргані, на підприємстві, в установі;

2) здійснення по займаній посаді організаційно-розпорядчих функцій з реалізації компетенції держоргану (неоднакова участь службовців у реалізації таких функцій і є підставою виділення посадових осіб);

3) наявність юридично-владних повноважень з управління людьми;

4) підвищена соціальна відповідальність, встановлена політичними, правовими, моральними нормами.

Наведене дослідження дає можливість виявити новизну (порівняно з адміністративно-правовим баченням) постановки проблеми – єдиного для всіх галузей права поняття посадової особи. В чому ж вона проявляється?

1. Є прагнення чіткіше окреслити зміст державної служби: а) це служба лише у держорганах; б) або й на державних підприємствах, у державних установах.

2. Управлінські відносини неможливі без владного суб’єкта. Тому вчені єдині у визнанні владної природи повноважень посадової особи як суттєвої ознаки створюваного визначення. За ознакою зв’язку з державою, державно-владні повноваження відрізняються від повноважень, які ґрунтуються на громадській владі.

Таким чином, це другий визначальний момент дефініцій, що пропонуються.

Разом з тим, окрім наданих двох ознак, підкреслюється необхідність використання у .зазначеному визначенні й такої ознаки, як юридична значимість дій посадових осіб. На нашу думку, справедливо з цього приводу зауважено, що:

1) будь-який суб’єкт права може здійснювати юридичне значущі дії, або дії, пов’язані із настанням юридичних наслідків;

2) юридичні наслідки можуть бути спричинені як правомірними, так і неправомірними діями;

3) за такої інтерпретації специфіки службової діяльності змішуються службові, трудові та інші повноваження службових осіб;

4) визначати правову поведінку тільки через її наслідки буде неправомірним, оскільки наслідки – це вторинна ознака, що випливає і факту здійснення вчинку, передбаченого правовою нормою, а іноді юридичні наслідки настають внаслідок явища й подій, які не можна відносити до правової поведінки як такої [11, с. 45].

З урахуванням викладеного, підсумуємо бачення єдиного поняття посадова особа: це – службовець, діяльність якого з метою реалізації управлінських функцій, має владно-розпорядчий характер та спрямована на організацію й забезпечення якості праці службовців ти Інших учасників службових відносин.

3. КОНЦЕПЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ ЩОДО ВДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства є створення сучасної, ефективної системи державного управління. Необхідність формування нової системи державного управління як інструменту подолання кризи в Україні до останнього часу недооцінювалась.

Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через державну службу, яка є особливим інститутом сучасної держави. Державна