Співвідношення понять адміністративний процес” і “адміністративне провадження”

Адміністративний процес належить до однієї з малодосліджених проблем науки адміністративного права, оскільки тривалий час йому не приділялося достатньої уваги. Починаючи з 1960 року роблять спроби розкрити поняття адміністративного процесу та його структури. Це пов’язано з тим, що в спеціальній юридичній літературі дедалі ширше почали використовувати термінологію, яку застосовували переважно лише в працях з кримінального і цивільного процесів. Йдеться передусім про такі поняття як “процес” і “провадження”, точне визначення змісту яких необхідне тому, що є різні думки про їх співвідношення. В адміністративно-правовій літературі відомі два погляди щодо поняття адміністративного процесу: його розглядають у вузькому і широкому розумінні.

Представники вузького розуміння адміністративного процесу, яке дістало назву “юрисдикційної концепції”, розглядають адміністративний процес як юрисдикційну діяльність органів державного управління, що має своїм завданням лише вирішення спорів та застосування у випадку необхідності заходів адміністративного примусу, тобто адміністративний процес трактується аналогічно до судового процесу. Найширше цю концепцію розвинула Н.Г.Саліщева. Спочатку вона була прихильником широкого розуміння адміністративного процесу [3, с.136], проте згодом дійшла висновку, що розширене тлумачення адміністративного процесу не є доцільним, оскільки при цьому організаційна діяльність апарату замінюється адміністративним процесом, що може привести до ототожнення цих двох явищ. Автор визначає адміністративний процес як “регламентовану законом діяльність по вирішенню спорів, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, які не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також у застосуванні заходів адміністративного примусу” [7, c.12]. Н.Г.Саліщева розмежовує поняття “адміністративний процес” та “адміністративне провадження”, визначаючи адміністративний процес як вужче поняття порівняно з провадженням, а його зміст прирівнює до понять “цивільний процес” і “кримінальний процес”.

Адміністративне провадження, на думку Н.Г.Саліщевої, охоплює всі сторони діяльності державного апарату, починаючи від підготовки і видання актів управління і закінчуючи матеріально-технічними діями. Воно охоплює широке коло суспільних відносин у сфері державного управління і за своїм змістом може бути поділене на три види: а) провадження, пов’язане із здійсненням завдань внутрішньої організації апарату управління; б) провадження, що опосередковує взаємовідносини даного державного органу з іншими державними органами, установами, підприємствами, які не входять в його систему; в) провадження у справах, пов’язаних з відносинами між громадянами чи громадськими організаціями та виконавчо-розпорядчими органами. Різниця між процесом і провадженням полягає також у тому, що провадження регулюється за допомогою організаційних норм, які становлять певну групу норм матеріального адміністративного права [7, c.9].

Подібних позицій додержуються М.І.Піскотін, В.С.Тадевосян, А.А.Мельніков, А.А.Дьомін [8, c.131; 4, c.18]. А.Ю.Якімов також розглядає адміністративний процес як юрисдикційну діяльність, однак зазначає, що адміністративно-юрисдикційний процес – це сукупність юридичних дій, що торкаються розгляду і вирішення справ про адміністративні правопорушення, а адміністративно-юрисдикційне провадження – це нормативно встановлений порядок і форми здійснення вказаних дій, а також юридичні форми результатів відповідних процесуальних дій [10, c.6].

Більш правомірною видається думка Г.І.Петрова, С.С.Студенікіна, Ю.М.Козлова, Ц.А.Ямпольської, В.М.Манохіна, А.Є.Лунєва, А.П.Коренєва, В.І.Попової, Д.Н.Бахраха, В.Д.Сорокіна, які розглядають адміністративний процес як державну виконавчо-розпорядчу діяльність у вирішенні будь-яких індивідуальних, а не лише юрисдикційних справ.

Г.І.Петров та В.Д.Сорокін визначають адміністративний процес як урегульований правом порядок вирішення індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління виконавчими і розпорядчими органами державної влади, а в передбачених законом випадках та іншими державними й суспільними органами, як діяльність у ході здійснення якої виникають суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративно-процесуального права [6, c.277].

На думку А.П.Коренєва, адміністративний процес – це діяльність, що полягає в реалізації повноважень щодо здійснення функцій державного управління і застосуванню норм матеріального адміністративного права, яка проходить в порядку і формах, встановлених законодавством [5, c.66-67].

Д.Н.Бахрах вважає, що адміністративний процес стоїть в ряду з такими юридичними процесами, як кримінальний, цивільний, законодавчий. З одного боку він є видом юридичного процесу, тому йому притаманні всі його ознаки, проте з іншого – це вид управлінської діяльності з такими властивостями: 1) він являє собою різновид владної діяльності суб’єктів виконавчої влади, у тому числі суддів, коли вони розглядають справи про адміністративні правопорушення, та прокурорів; 2) він спрямований на вирішення певних управлінських справ, досягнення юридичних результатів; 3) він урегульований нормами адміністративного права. Особливість адміністративного права, як галузі, полягає в тому, що в ній співіснують матеріальні і процесуальні норми. Завдяки останнім управлінські процедури, реалізація виконавчої влади набувають більшої визначеності, науковості, стають більш демократичними. Отже, процес регулювання сприяє підвищенню ефективності владної діяльності. Державній адміністрації, за Д.Н.Бахрахом, доводиться використовувати владні повноваження під час вирішення найрізноманітніших справ [2, c.154].

Зведення адміністративного процесу тільки до юрисдикційної діяльності органів держави приводить до заперечення застосування процесуальної форми в діяльності інших органів держави. У поширенні процесуальної форми треба бачити її збагачення за рахунок ширшого охоплення, тобто, зберігаючи свої традиційні властивості, процесуальна форма збагачується і набуває більшої цінності, оскільки використовується не лише в юрисдикційній, але й в інших сферах державно-правової діяльності.

Отже, заслуговує підтримки позиція тих учених, які вважають, що адміністративний процес складається з ряду проваджень. Звідси можна вивести і співвідношення між цими поняттями – процес та провадження співвідносяться як загальне й особливе. Провадження – це частина процесу, а процес – сукупність проваджень. Адміністративний процес – це врегульована адміністративно-процесуальними нормами правоустановча і правозастосовча діяльність органів виконавчої влади, а в передбачених законом випадках інших державних органів та посадових осіб по реалізації норм адміністративного права й вирішенню індивідуально-конкретних справ.