В подальшому становлення місцевого самоврядування відбувається не шляхом боротьби населення окремої території за певну автономію у здійснення управління місцевими справами, а шляхом закріплення даного права за територіальним громадами у законах держави. Державні органи вирішили безпосередньо покласти певну частину функцій щодо управління місцевими справами на місцеві органи. Проте наділення місцевих органів певними владними повноваженнями ще не вважається місцевим самоврядуванням. Необхідно закріпити та забезпечити певну організаційну матеріально-фінансову самостійність. У протилежному разі органи місцевого самоврядування будуть частиною органів центральної влади і не відображатимуть інтереси територіальних громад.

Прикладом цього може слугувати проведення Земської реформи 1864. Земство, організаційна форма місцевого (земського) самоврядування, створена в 34 європейських губерніях Росії (у тому числі у Південній та Лівобережній Україні) відповідно до земської реформи 1864 (Положення про губернські та повітові земські установи). Формування земських установ у західних губерніях - Київ, Поділ, та Волинській — відбулося лише 1911. Земська реформа 1864 проводилася з метою пристосування еволюційним шляхом системи управління на місцях до вимог часу, поліпшення місцевого господарювання (через покладення багатьох економічно-фінансових проблем на органи самоврядування), суспільно-політичної ситуації тощо.

Земство складалося з губернських та повітових земських зборів та їх виконавчих органів — губернських та повітових земських управ. Члени земських зборів (гласні) обиралися на вибраних з'їздах по трьох вибраних куріях (землевласницькій, міській та сільських громад). Вибраним правом користувались особи, що мали певний майн (ценз). На з'їзді повітових землевласників право голосу мали особи, які володіли земельним цензом (встановлювався для кожної губернії окремо), цензом нерухомості або річним оборотом капіталу. У міських виборчих з'їздах брали участь особи, які мали купецькі свідоцтва, були власниками торгово-промислових закладів або володіли цензом нерухомості. По третій курії вибори були двоступеневими. Сільські з'їзди складалися із виборщиків, яких попередньо було обрано на сільських (волосних) сходах. Кількість гласних для кожної курії встановлювалася окремо. Вибори до губернських земських зборів проводилися гласними на повітових земських зборах.[42; с.115].

Повітові та губернські збори здійснювали розпорядчу владу та нагляд за земськими справами. Вони збиралися щорічно на сесії для визначення основних напрямів господарської діяльності, затвердження земських повинностей, обрання земських управ та ін. На повітових зборах обиралися також мирові судді — нижча ланка судової системи Російської імперії.

Потреби та функції земств розподілялися на державні (обов'язкові) та губернські (необов'язкові). До державних належали земські повинності - утри-мання військових команд, органів місцевого управління, шляхів, мостів та ін., а також гужова повинність. Губернськими повинностями були: утримання земських установ, задоволення місцевих потреб: завідування земським майном, сприяння місцевій промисловості й торгівлі, земськими благодійними установам, піклування про народну освіту та охорону здоров'я. Функції земств не зачіпали компетенції урядових, станових та громад, установ. Поділ земських повинностей на губернські та повітові здійснювали губернськими земськими збори. Вони мали право звертатися до уряду із кло-потаннями про «місцеві потреби». Компетенція земських установ дозволяла їм вирішувати широке коло місцевих проблем. Хоча Положення 1864 підкреслювало недержавний характер та самостійність земських установ, воно надавало державним адміністрації можливість забезпечити певний контроль за їх діяльністю. Вищий нагляд за всіма земськими установами було покладено на Сенат, міністра внутрішніх справ, а в губерніях - на губернаторів.

Наприкінці 60—70-х рр. урядовий нагляд за земствами посилився. Удар по земствам було завдано земською контр-реформою 1890. Нове Положення про губернські і повітові земські установи від 12(24) VI 1890р. внесло зміни у виборну систему цих органів. Посилився урядовий контроль над земствами: більшість постанов губ. і повітових зборів повинна була затверджуватися губернаторами, а в ряді випадків — навіть міністром внутрішніх справ; урядові органи повинні були наглядати за відповідністю постанов земських зборів вимогам закону і "загальним державним потребам"; виборні земські службовці були включені до загальноадміністративної системи. Голову та членів повітової земської управи затверджував уряд. У разі їх незатвердження призначалися нові вибори. Коли ж і новообраній управі відмовлялося у затвердженні, то губернатор або міністр внутрішніх справ своєю владою заміщував управські посади особами, які мали право бути обраними. Було утворено новий орган адміністративного нагляду за земськими установами - губернське у земських справах присутствіє де головував губернатор. Фактичні земські установи перетворилися на різновид виконавчих органів при губернаторі [60; с.26].

На основі даних історичних форм організації місцевого самоврядування можна зробити певні висновки щодо співвідношення державних та громадських засад у місцевому самоврядуванні. Як вже було зазначено, історично місцеве самоврядування виникло у певних соціально-економічних умовах як противага загальнодержавному впливові на місцеві справи (магдебурзьке право), не порушуючи при цьому загальнодержавної цілісності. Саме поява і розвиток інституту місцевого самоврядування обумовлені усвідомленням суспільством того, що зміцнення державної влади в центрі не може бути ефективним і корисним для суспільства в цілому без її одночасної децентралізації на рівень певних територіальних колективів (громад), об'єднаних спільними локальними інтересами.

Тобто місцеве самоврядування виникає тоді, коли суспільство досягає певного рівня соціально-економічного розвитку, у місцевого населення виникає бажання здійснювати управління місцевими справами і, держава декларує та забезпечує місцевому населенню це право. Ці три складові є необхідними для нормального розвитку та функціонування місцевого самоврядування як інституту, який реально забезпечує права та свободи територіальної громади. Відсутність однієї з них призводить до недієвості системи місцевого самоврядування, посилює вплив на неї різних політичних сил, які, у свою чергу, нівелюють саму природу місцевого самоврядування, перетворюючи його на інструмент реалізації