Постійно зіштовхуючись зі знаменитою „московською тяганиною”, характерною для діяльності приказів, Петро І переконався, що максимальна ефективність роботи державного апарату може бути досягнута лише за допомогою детальної регламентації діяльності всіх установ і кожного з чиновників. Йому належала думка про створення не просто регламентів кожної установи, а цілісної ієрархії регламентів. За вказівкою Петра І і при його безпосередній участі був створений документ, що не мав аналогів в Європі, – Генеральний регламент (прийнятий 28 лютого 1720 р.), який містив загальні принципи діяльності всіх установ і чиновників [20; c. 22]. За словами Троїцького, Генеральний регламент став основним законодавчим актом, що регулював діяльність державного апарату Росії [81; c. 336]. Кожна з установ, крім того, мала власний регламент, у якому уточнювалися особливості роботи саме цієї установи. Обов'язки кожного чиновника були, у свою чергу, записані в „должность” – інструкцію, включену в колезький регламент [21; c. 244].

Одночасно з формуванням колезької системи і в тісному зв’язку з нею здійснювалась реформа місцевого управління – друга губернська реформа (1718-1719 рр.). За основу місцевої реформи також був взятий шведський зразок – трьохрівнева система управління [20; c. 22]. Петро І затвердив це рішення 26 листопада 1718 р., вказавши дати новим установам „инструкции и прочие порядки все против шведского, или что переправя”, і з 1720 р. почати нове управління. Сенат зайнявся розписом нового обласного поділу. Була збережена найбільша обласна одиниця, губернія, що не мала аналогів у Швеції; лише з виділенням губерній Нижньогородської і Астраханської із Казанської, а Ревельської із Петербурзької тепер стало 11 губерній. Значення губернії змінилось: вона стала тільки воєнним і судовим округом, і лише в цьому відношенні частини губернії були підлеглі губернському управлінню.

Губернія поділялася на провінції (їх нараховувалось до 50), що ділилися на дистрикти. В розписі губерній по провінціях (29 травня 1719 р.) про провінції, за деякими винятками, зазначено, що їм „надлежит каждой быть особо”. Це означало, на думку Ключевського, що провінція, залежачи від губернатора, як військового керівника і голови губернського суду, в усіх інших справах являла собою самостійний округ. На чолі провінцій були поставлені воєводи, на яких були покладені фінансові, поліцейські та народногосподарські справи. В цих справах воєводи взаємодіяли з центральними установами минаючи губернаторів [55; с. 166-167]. При воєводі перебувала земська канцелярія: земський дяк з писарем; земський камерір, що відав збиранням податків; рентмейстер – казначей, що очолював рентерею, або казначейство, куди стікались усі прямі і непрямі податки з населення провінції; земський фіскал; ландмессер – земський межувальник; провіантмейстер – завідуючий натуральними зборами провінції [20; c. 23]. В провінційному місті, крім того, знаходилась канцелярія рекрутських справ, розшукових справ, вальдмейстерських справ (охорона лісів) і багато інших установ [51; c. 236].

На чолі управління дистриктами, на які підрозділялася провінція, стояли земські комісари, в 1719-1724 рр. призначувані Камер-колегією або провінційною адміністрацією з наступним затвердженням Камер-колегією. При визначенні розмірів дистрикту була покладена інша статистична основа – 2000 дворів, отже, повіти і долі знову піддавалися перебудові. Земські комісари відповідали за своєчасний збір податків і безпосередньо підкорялися камеріру. Крім того, вони виконували поліцейські функції [71; c. 453].

Важливо, що з копійованих західних зразків Петро І послідовно викидав усі елементи й інститути громадського самоврядування та парламентаризму. На пропозицію ввести в повітах шведську систему селянського самоврядування Сенат, за вказівкою царя, відповів лаконічно: „В уездах из крестьян умных людей нет” [68; c. 403].

У цю бюрократичну ієрархію цивільної адміністрації вторглась військова. Спочатку на військову адміністрацію покладався тимчасовий обов'язок перевірки („ревізії”) результатів подушного перепису населення. На переписні канцелярії, очолювані вищими армійськими чинами, був покладений ще один обов'язок – розквартирування полків по дистриктах. У підсумку виникла нова адміністративна одиниця, що існувала паралельно цивільному дистриктові, – полковий дистрикт. Їхні розміри не збігалися: підставою для цивільного дистрикту були 2000 дворів; розміри полкового дистрикту коливалися в залежності від того, який полк розміщувався на його території. В місцеве управління полки вносили не менше плутанини, ніж в обласний поділ: в полковому дистрикті з'явився свій земський комісар, причому не призначений Камер-колегією, а обраний місцевим дворянством.

Обласні установи в описаному вище вигляді існували до 1727 р. [71; c. 453]. Таким чином, друга обласна реформа, на нашу думку, виявилася не зовсім вдалою. Нові обласні установи були громіздкими і неповороткими, що ще більше ускладнювало управління. На утримання настільки багаточисельного апарату влади на місцях в держави не вистачало коштів. Не вистачало й професійних кадрів для роботи в нових установах. Значно ускладнювала управління військова адміністрація, яка діяла паралельно з цивільною. Тим не менше, вважаємо, що друга обласна реформа була кроком вперед на шляху модернізації Росії.

Такими ж недовговічними виявились судові установи, запроваджені цією реформою [51; c. 238]. Указом 8 січня 1719 р. постановлено заснувати 9 гофгеріхтів, надворних судів; до цих дев’яти приєднались ще надворні суди – єнісейський і ризький. Із цих 11 судових округів тільки 5 співпадали з губерніями; в 3 губерніях, Петербурзькій, Ризькій і Сибірській, було по два надворних суди, зате в Архангельській і Астраханській не було жодного. Нижчою інстанцією