норм займалася Рада. Але Рада стикалася з цим авторитетом, прикладом якого були думки в Раді – більшості і меншості, а також окремих членів. Ці розбіжності разом із проектами законів приймалися верховною владою до уваги при остаточному вирішенні справи. Тому Рада вирішувала законодавчі питання не по вказаній програмі, а по особистому розуму "використовувала усю свободу думок". Ерошкин н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты: Первая половина XIXвека.- М.: Мысль, 1981.- С.200.
Але Раду не можна назвати законодавчою установою в Західному її розумінні. На Заході, коли декрет, прийнятий законодавчим органом і відкидається монархом, то держава залишається без закону до нового порушення законодавчого питання. В Росії ж верховна влада, якщо вважала рішення Ради неприйнятними, могла наказати їй розглядати цю справу знову, але не підказуючи їй, а лише зосереджуючи увагу Ради на непомічені ними обставини справи. На Заході закон був політичною угодою двох влад – монарха і законодавчого збору. В Росії закон був лише волею однієї верховної влади, яка була навіяна Радою. Це виражалося в самій формулі затверджуваних думок Державної ради: "взявши до уваги думку Ради" тощо. Але західне законодавство було засноване на ідеї рівності двох гілок влади, на бажанні не дати одній з них перевагу над іншою. В Росії за основу цього пункту покладена думка про засоби і умови для найбільш правильного вироблення нових законодавчих норм. Таке ж і значенні Ради, законодавче і об’єднавче, і керівництво всіма частинами управління виражалося не в нагляді за подробицями управління і виконання законів, а в винайденні загальних умов, які б забезпечували правильне виконання законів. Тому Державній Раді належить пояснення істинного змісту законів, прийняття загальних заходів для їх успішного впровадження, розподілення державних прибутків і витрат і, нарешті, розглядання звітів всіх міністрів по керуванню наданими їм частинами. Всі ці особливості роблять організацію Державної ради досить своєрідним явищем серед державних інститутів. Валлотон А. Александр І.- М.: Прогресс, 1991.- С.135.
Такому значенню Державної Ради відповідав і встановлений її устрій. Раду очолював сам цар, він же призначав членів ради, кількість яких повинна бути тридцять п’ять. Це були, як правило вищі представники одного стану – дворянства. Рада складалася із загального зібрання і чотирьох департаментів – законодавчого, військових справ, громадянських і духовних справ, і, нарешті, державної економії. Для здійснення діловодства Ради при ній була утворена державна канцелярія з особливим відділенням для кожного департаменту. Справи кожного окремого управління статс-секретар доповідав своєму департаменту. А всією канцелярією керував державний секретар, який доповідав про справи на загальному зібранні, і він показував журнал Ради на височайше усмотріння.
Рішення Ради приймалося більшістю голосів і показувалося імператору. Члени Ради, які не погоджувались із загальним рішенням, могли подати особливу думку, яка зафіксовувалася в журналі засідання, але ніякого правового значення не мала. І відповідно з цим, хоча всі закони і постанови повинні були видаватися царським маніфестом, але обов’язково містили формулу "Прислухаючись до думки Державної Ради". Мироненко С.В. Как Россия в начале XIX века чуть не стала... – С.259.
В перші роки діяльності Державної Ради показали, що самодержавство на взмозі додержуватися того ладу, який воно само санкціонувало. Прийнята загальна ідея про введення в Росії законного правопорядку на практиці приходило в протиріччя з традиційною обмеженістю російського абсолютизму. Хоча Державній Раді намагались дати вигляд установи, яка б обмежувала самодержавство, основи самодержавного устрою залишилися недоторканими. Кожний крок введення законного ладу супроводжувався порушенням законів самим імператором. Перш за все виявилось, що Олександр І на розглядав більшість законів Ради, як обов’язкове для себе рішення. І вже у 1811 році при обговоренні підготовленої Сперанським реформи Сенату цар двічі затвердив думку меншості членів Державної Ради. В подальшому верховна влада поступово зменшувала значення цієї установи в житті країни. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Высшая школа, 1983.- С.144.
Слідом за Державною Радою по плану Сперанського були перетворені міністерства, які були утворені маніфестом 8 вересня 1802 року. Негативні сторони цієї установи були, на думку Сперанського, в наступному: "По-перше, повільність в справах управління... складає... сутність колежського обряду. По-друге, недолік розподілу праці і поступове її ускладнення. По-третє, велика кількість форм, зовсім непотрібних, і зразок діловодства вельми важкий. По-четверте, недолік відповідальності". Крім того, Сперанський додавав, що "Міністр, який діє в колегії, як головний директор, не може по-інакшому керувати нею, як тільки зовнішнім способом, тобто він повинен отримувати від неї звіти про стан справ, розглядати її пропозиції, складати доповіді, приписувати по ним розпорядження: о скільки зайвої і нічого не маючої в собі суттєвого переписки! Він повинен мати для кожної колегії свою канцелярію і свій архів. І все це тільки для того, щоб сказати їй свою резолюцію, або оголосити наказ. Все вищесказане вводило міністра в непотрібні подробиці, відволікало увагу, забирало час і засоби розглянути їх у сукупності". Марней Л.П. Министерская реформа 1802-1811гг. в оценках современников// Вестник московского университета. - Серия 8 История. - 2000.- №1.- С.78-79.
Міністерства були перетворені двома наказами – маніфестом 12 червня 1810 року про розподіл державних справ на окремі управління і "Загальним запровадженням міністерств" 25 липня 1811 року. Сперанський використав при розробці законопроектів не тільки восьмирічний досвід діяльності міністерств, але й готові перевірені на практиці, зразки організації, діловодства і діяльності міністерств наполеонівської Франції.
За новим розпорядком скасовувалося одне