Отже, Войнаровський категорично відмовився від претензій на гетьманство, яке в умовах емігрантського життя обіцяло бути докучливим, обтяжливим. Водночас він виявив бажання отримати все майно Мазепи, навіть ті 60 тисяч талярів, які Мазепа позичив Кардові XII у Будищах із військового скарбу, що засвідчував вексель. Старшина, козаки й запорожці теж заявили про свої права на спадщину Мазепи. Вважалося, що майно покійного гетьмана, яке складалося не лише з власних, а й із військових коштів, мусить прислужитися на користь державній українській справі. Для правового з'ясування колізії шведський король призначив комісію, до складу якої увійшли: польський генерал Понятовський, канцлер фон Мюллерн, камергер Клінгерштерн, радник канцелярії фон Кохен.

Комісія покладалася передусім на свідчення Бистрицького, колишнього управителя Мазепиних маєтків, а також на близьких йому осіб і вирішила справу на користь Войнаровського. Карл XII підтвердив її рішення. Значно пізніше, в 1719 р. Орлик писав до шведської королеви Ульріки Елеонори: «Войнаровський, наперекір праву і звичаям, мав у своїх руках усі публічні фонди, завдяки ласці й допомозі своїх приятелів, яких він з'єднав собі підкупом. Я мовчав, хоч ціла моя істота вояки протестувала проти цього мовчання».

Отак козацтво й старшина залишилися на чужині, в Бендерах, без матеріальних засобів. Мабуть, у найскрутніше становище потрапляв майбутній гетьман в екзілі, якого вони ще мусили обрати. Володіння гетьманською булавою в умовах еміграції вимагало значних коштів: і на потреби козацького війська, й репрезентацію, і зносини з чужоземними урядами, й дипломатичну працю серед турків і татар.

Тому не дивно, що Пилип Орлик дуже вагався, коли українські емігранти й шведський король зупинили на ньому свій вибір. До того ж ішлося ще й про прилуцького полковника Дмитра Горленка, але його кандидатура швидко відпала. Безперечно, Пилип Орлик був найвидатнішою особою серед української громади в Бендерах. Він стояв дуже близько за родом своєї праці до особи Мазепи, зазнав його довіри й любові, найкраще знав про думки та наміри покійного гетьмана. Орлик був посвячений у всі справи української дипломатії, найбільше відповідав вимогам української політики того грізного часу.

Войнаровський, щоб відвести від себе нарікання за відмову від гетьманства, поспішив пообіцяти Орликові три тисячі дукатів, якщо той погодиться прийняти запропоноване йому звання гетьмана. Пізніше Орлик писав, що Войнаровський своєю відмовою штовхнув його в безодню, яка означала для нього і його родини матеріальну руїну. У 1719 р. він пояснював: «Не маючи публічних фондів для ведення справ, вкладав у те власні гроші». Справді, погодившися стати гетьманом, Орлик приніс у жертву патріотичній меті своє приватне життя.

Обрання козацькою радою Пилипа Орлика гетьманом України відбулося п'ятого квітня 1710 р. під Бендерами «на пристойному тому акту елекційному місці». Гетьманом України його визнали також шведський король і турецький султан. У день виборів була проголошена угода-договір між новообраним гетьманом, старшиною й козацтвом, закинутими недолею на чужину. Державний документ мав назву: «Пакти і Конституція прав і вольностей Запорозького Війська». Цей витвір української державної й політичної думки початку XVIII ст.— по суті перша у світі конституція, її автором вочевидь був Пилип Орлик. У всякому разі йому, безсумнівно, належала провідна роль в її складанні.

«Пакти й Конституція прав і вольностей Запорозького Війська» включали вступ-преамбулу і 16 статей. У преамбулі викладається коротке резюме історії України, її стародавній період висвітлюється міфологічне. Далі пояснюються причини того, чому саме Україна розриває з Московщиною і приймає шведську протекцію. «Бажаючи звільнити козацький народ із тяжкої неволі й повернути до первісної свободи, Бог висунув оборонцем православ'я Богдана Хмельницького, давши йому для підтримки шведського короля й зброю Кримської держави. Хмельницький добровільно прийняв протекторат московських царів, плекаючи надію, що вони дотримають обіцянки берегти право і вольності України, викладені в договорах і статтях».

Проте після смерті Богдана Хмельницького Московське царство воліло накинути «невольниче ярмо на народ вільний, козацький, собою ніколи не завойований», перетворити козаків на регулярне військо, відібрати владу, міста й таким чином до решти викоренити Військо Запорозьке, стерти навіть згадку про нього з пам'яті народу. Тоді гетьман Іван Мазепа, бажаючи після смерті своєї «зоставити тую ж Отчизну, милу матку нашу, і Військо Запорозьке, городове й низове, не тільки в ненарушимих, леч і в розширених і в розмножених вольностях, квітнучую і ізобілуючую», піддався під охорону Карла XII, який мав допомогти йому так, як Карл Х допоміг Богдану Хмельницькому. Кончина Мазепи не дала змоги довести справу до кінця. Військо Запорозьке Низове ухвалило надалі боротися з Московщиною, щоб здобути бажану волю для України. Постановили вільними голосами обрати гетьманом Пилипа Орлика.

Щоб запобігти виникненню самодержавної влади над українським народом і гетьманському самовладдю, як інколи це бувало, укладається даний договір, котрого повинні дотримуватися не тільки Орлик, а й усі наступні гетьмани. Цими словами закінчувався вступ-преамбула.

У 16 статтях «Пактів і Конституції прав і вольностей Запорозького Війська», що визначали державний статус України, її внутрішній устрій, міжнародне становище, на перше місце висувалася проблема взаємовідносин між владою (гетьманом) і народом. Гетьманська влада («гетьманське самодержавство») мала бути обмежена постійною участю в управлінні Генеральної ради, тобто розширеної старшинсько-козацької ради, до якої мусили входити не тільки генеральна старшина, городові полковники, полкова та сотенна старшина, а й по одному депутату з кожного полку з числа заслужених козаків, «розумних радників», а також депутатів від запорозького козацтва.

Для вирішення «всяких важливих справ» встановлювалися періодичні зібрання в гетьманській