Але із зростанням державних видатків Петр поступово втрачає довіру до фінансових можливостей Ратуші. Цар приходить до рішення перенести основну масу управління на місця, бо людині тяжко “за оче все разумете и правите".

Така організація управління забезпечувала більш високий ступінь задоволення фінансових потреб держави, а після закінчення Північної війни повинна була спростити процес розміщення і забезпечення регулярних військ. В кінці 1707 р. Починається здійснення нової реформи, а в 1708 р. проголошується створення восьми губерній, які в свою чергу поділялися на провинції: Московської, Інгерманландської (згодом Санкт-Петербургської), Київської, Смоленської, Архангелогородської, Казанскої, Азовскої і Сибірської.

На Чолі прикордонних губерній стояли генерал-губернатори, інших - губернатори. Провинції управлялися воєводами, при губернаторах і воєводах знаходилась земська канцелярія як орган, який здійснює розпорядження і накази.

З 1710 р. Воєводи стали називатися уїзними комендантами. В підпорядкуванні у губернатора були віце-губернатор (заступник), ландріхтер, завідуючий судом, провіантмейстер та інші чиновники.

Таким чином, губернська реформа фактично скасувала реформи 1699 р., а Московська ратуша перетворилася із загальнодержавного в губернську установу.

В тому ж таки 1710 р. була проведена “подворная перепись” населення і була встановлена особлива платіжна одиниця в 5536 дворищ, що повинна була забезпечувати одну "частку" засобів, необхідних для покриття військових видатків. Коменданство скасовувалося, а замість них створювалися нові "частки" на чолі з ландратами - в більших губерніях по 12, в середніх - по 10, в менших - по 8. Передбачалося, що в відповідності з кількістю "доль" кожна губернія буде містити певну кількість полків.

Однак і ця реформа не дала бажаного ефекту, Північна війна затягнулася, і розмістити в губерніях приписані до них полки не вдалося. Грошей по-давньому не вистачало, що створило благодатний грунт для різноманітних махінацій. Так, губернатор Казанської губернії Апраксин придумав суми "прибутків" і надавав царю фальшиві відомості про них, демонструючи піклування про втрачені прибутки.

Ці дві реформи викликали повний розлад державного управління. В результаті губернської реформи була знищена система наказів, в початку XVIII ст. Росія фактично залишилася без столиці, бо Москва перестала нею бути, а Санкт-Петербург ще не став. Вся влада виявилася по-давньому зосереджена в руках "команди", що називалася то "ближньою канцелярією", те "консилией министров".

Поворотним моментом став Указ від 2 березня 1711 г., що проголосив створення нового органу державної влади - Сенату. Формальною причиною став від'їзд Петра на війну з Турцією. Указ регламентував:

" Указ, что по отбытии нашому делати.

1. Суд мати нелицемерный и неправедных суддей карати отнятием чест и всего имения, тож и ябедником так последует;

2. Дивитися во всей державе за расходами и ненужные а особенно ушлые отставите;

3. Денег же по возможности собирати, понеже деньги суть артерией войны сопустатом;

4. Дворян собрати молодых для запасу в офицеры, а наипаче тих, кто кроются, сыскать; а также тысячью человек людей боярских грамотных для того ж;

5. Вексели исправити и тримати в едином месте;

6. Крам, что на откупах либо по канцеляриах и губерниям, осмотреть и посвидетельствовати;

7. Про соли старатца отдати на откуп и потщитца прибули у оной;

8. Торг китайськой, сделав кампанию хорошую, отдати;

9. Персицкой торг умножити и армян, приласкать и облехчите, онож пристойно, дабы тим подату охотника для большего их приезду. Петро Государь І."

В перший час Сенат складався з дев'ятих найближчих соратників царя, і Петро наполягав на визнані Сенату вищим державним органом, якому всі особи і установи повинні коритися, як самому царю.

Для встановлення жорсткого контролю за управлінням Петро в 1711 р. Створює систему фіскалів, які підкорялися обер-фіскалу. В обов'язки їм ставилося доносити Сенату і царю про всі зловживання і неблаговидні вчинки службових осіб. Фіскали були практично безкарні, але якщо їхній донос підтверджувався, фіскал одержував половину майна винного. Інститут фіскалів створив умови для розквіту корупції і дав широкі можливості для відомості рахівниці. Став сумно відомий цим обер-фіскал Нестеров. Однак на цьому Петро не зупинився - в 1722 р. Вводиться посада генерал-прокурора для керівництва фіскалами. Головна його роль полягала в нагляді за Сенатом, тепер тільки він міг пропонувати Сенату питання для обговорення. Таким чином, роль Сенату як органу державної влади була різко знижена.

Але новий централізований апарат влади з установою Сената ще тільки починав створюватися, і зразком для подальшої реформи державного управління Петро обрав шведський державний устрій. Ця реформа, як і багато інших реформ Петра, не могла не торкнутися питання про ступінь запозичення їм західноєвропейского досвіду.

Шведська державна система була побудована на принципах камералізму — вчення про бюрократичне управління, що отримало розповсюдження в Європі в XVI-XVII ст. Камералізм містив ряд рис, надто привабливих для Петра:

1) Це функціональний принцип управління, що передбачав створення установ, які спеціалізувалися в будь-якій сфері;

2) Це влаштування установ на засадах колегіальності, чіткої регламентації обов'язків чиновників, спеціалізації канцелярської праці, встановлення одноманітності штатів і платні.

Використовуючи шведський досвід і шведські зразки, Петро, як правило, вносив зумовлені особливостями Росії зміни. Указ Петра від 28 квітня 1718 р. оголошує: "Всім колегіям зараз же на підставі шведского статуту підпорядкувати в усіх справах і порядках Росії по пунктах, за якими пункти в шведському регламенті незручні, або із ситуацієюю в державі ".

В 1712 р. у Петра з'являється ідея створити по шведському зразку колегії. Перша нотатка царя про кількість колегій відноситься