управління промисловістю всієї договірної федерації. Промисловість розподілялася на загал ьнофедеративну і місцеву. ВРНГ РСФРР у цій системі безпосередньо керував загальнофедеративною промисловістю усіх республік. Раднаргоспи республік ставали обласними органами ВРНГ. На цій основі центральне управління кам'яновугільної промисловості Донбасу було підпорядковано безпосередньо Головному паливному комітету РСФРР. Діючі в Україні великі трести ("Укрметал", "Південсталь", "Сільмаштрест" та ін.) також підпорядковувалися відповідним органам державного управління РСФРР. Здійснювалася також централізація управління шляхами сполучення, зв'язком, торговельним флотом тощо. Такі ж процеси підпорядкування українських галузей виробництва органам РСФРР відбувалися в легкій промисловості, торгівлі. У 1922 p. управління транспортом і зв'язком на території України повністю перейшло до органів РСФРР.
Договірна федерація, яка розвивалася в 1921—1922 pp., мала істотні вади. В її основу відразу ж було покладено принцип нерівності суб'єктів об'єднання. РСФРР мала серйозні переваги над іншими договірними республіками, привласнюючи собі права союзного центру. Так, Всеросійський з'їзд Рад і ВЦВК ставали загаль-нофедеративними представницькими органами, залишаючись разом з тим органами влади однієї з республік. Союзні функції надавались Раді Праці і Оборони, Держплану і ВРНГ РСФРР, деяким російським наркоматам. В об'єднаних галузях державного управління нормативні акти РСФРР були обов'язковими в Україні. Все це грубо порушувало федеративну форму, яка передбачала утворення нових союзних структур у вигляді двопалатного представницького органу, федеральної виконавчої влади тощо. Але ніяких спроб створити подібні органи не було зроблено. Пропозиція голови Раднаркому УСРР Х.Раковського, який ще у 1919 p. пропонував утворити федеративну Раду Республік як верховний орган державного управління союзу республік*, залишалася поза увагою. Виходячи з формальних ознак державного об'єднання радянських республік у 1921—1922 pp., деякі автори навіть вважали, що "відносини РСФРР із союзними радянськими республіками побудовані на основах конфедерації".
Спробою захистити певною мірою суверенні права республік було уведення представництва договірних республік у вищих органах влади РСФРР. Так, у роботі IX і Х Всеросійських з'їздів Рад відповідно у грудні 1921 p. і в грудні 1922 p. брали участь представники інших республік. До складу Всеросійського ЦВК уже в червні 1920 p. було включено 30 членів України.
Проте це не розв'язувало цілковито проблеми захисту суверенітету національних республік. Вони так і не здобули повноцінного і рівного представництва в органах влади, де вирішувалися справи, що безпосередньо їх торкалися.
Союзний договір регулював державні взаємовідносини УСРР і РСФРР у загальних рисах. Вони були недостатньо визначеними. Відсутність чіткого розмежування функцій центру і республіки, протиріччя стосовно сфер компетенції загальнофедеративних і республіканських структур породжували конфлікти між управлінськими органами України і Росії.
Деякі відомства РСФРР не рахувалися з потребами України, приймали рішення без участі належних органів. Об'єднані наркомати фактично були комісаріатами РСФРР і не враховували інтересів України, ігнорували її специфічні особливості. За таких умов порушення суверенних прав УСРР було практично неминучим.
Ситуація, що склалася на цей час у взаєминах РСФРР із національними республіками, була цілком закономірною. Становлення радянської федерації відбувалося не шляхом створення спеціальної мережі установ для розв'язання спільних для всіх республік завдань, а перетворенням вищих органів влади РСФРР у союзні. Зосередження в органах влади РСФРР керівництва важливими галузями діяльності всіх незалежних республік було проявом намагання побудувати союз республік за типом РСФРР: перетворити незалежні республіки в автономні у складі РСФРР. Надання національним республікам статусу автономних мало призвести до поглинення України та інших республік Російською Федерацією. Так поступово визрівала в надрах партійного і державного апарату ідея "автономізації". Тому не дивно, що в березні 1921 р. на X з'їзді РКП(б) Сталін називав Російську Федерацію "живим утіленням" майбутнього державного союзу радянських республік.
Українські керівники одними з перших звернули увагу на хиби, притаманні системі договірних відносин. Х.Раковський ще в червні 1921 p. надіслав телеграму Леніну з проханням врегулювати взаємовідносини між наркоматами РСФРР і УСРР. На відсутність розмежування функцій центру і республік, що призводило до неминучої плутанини, вказував нарком освіти УСРР В.Затонсь-кий*. У 1922 р. на засіданнях політбюро ЦК КП(б)У систематично розглядалися питання, пов'язані з уточненням взаємовідносин між окремими відомствами УСРР і РСФРР, зокрема між Центроспіл-кою і Вукоопспілкою, між ДПУ обох республік, між Наркомзак-справ УСРР і РСФРР та ін. У березні 1922 p. з метою уточнення прав і обов'язків УСРР у її відносинах із РСФРР створюється спеціальна комісія з членів ЦК РКП(б) і КП(б)У. Вона провела ряд засідань, розробила кілька угод щодо окремих наркоматів. Аналогічні пропозиції про визначення та удосконалення зв'язків між республіками і РСФРР надходили також від Білорусії, закавказьких республік.
Утворення Союзу РСР. 11 серпня 1922 p. оргбюро ЦК РКП (б) створило комісію для підготовки до чергового пленуму ЦК питання про взаємозв'язки договірних республік. До складу комісії увійшли В.Куйбишев (голова), Г.Орджонікідзе, Х.Раковський, Г.Сокольников, Й.Сталін, в також представники від національних республік. Україну представляв Г.Петровський.
Сталін подав комісії проект резолюції, цілковито побудований на ідеї "автономізації". Його й надіслали в республіки для обговорення. Сталінський проект підтримали Арменія і Азербайджан. Грузія рішуче виступила проти, Білорусія утрималась. Гострі заперечення проект викликав в Україні з боку Х.Раковського і Г.Петро-вського, яких підтримали деякі члени ЦК КП(б)У. Проте, перший секретар ЦК Компартії України Д.Мануїльський без погодження з ЦК КП(б)У 4 вересня 1922 p. надіслав листа Сталіну, в якому повністю підтримав ідею "автономізації". З жовтня 1922 p. політбю-ро ЦК КП(б)У нарешті висловилося проти "автономізації", за незалежність УСРР у складі союзної держави, але водночас, підко-рюючись партійній дисципліні, давало згоду на вступ УСРР до