Прагнучи у питаннях державного будівництва спиратися на всі соціальні верстви населення України, Центральна Рада намагалася розширити свою соціальну базу. Саме з цією метою на початок грудня 1917 р. був спланований і Всеукраїнський з'їзд Рад робітни-чих, селянських та солдатських депутатів. За нормами представни-цтва депутати з'їзду мали представляти усі українські землі.

Свої наміри щодо цього з'їзду мали і більшовики України. Вони намагалися шляхом переобрання складу Центральної Ради перетворити її на зразок російського ЦВК.

Всеукраїнський з'їзд Рад робітничих, селянських та солдатсь-ких депутатів розпочав свою роботу 4 грудня 1917 р. у Києві. На нього прибуло понад 2000 депутатів, переважно селян, серед яких більшовики складали трохи більше 100 чоловік. Зрозуміло, що при такому співвідношенні сил з'їзд висловив повну довіру і підтримку Центральній Раді та Генеральному Секретаріату. В резолюції з'їзду, зокрема, говорилося: "З проголошенням Третього Універсалу Цен-тральна Рада стала на шлях широких соціальних і політичних реформ і приступила до скликання Українських Установчих зборів, яким єдино Центральна Рада може передати усю повноту влади в Україні... З'їзд вважає переобрання Центральної Ради несвоєчас-ним і недоцільним".

Більшовики були змушені залишити з'їзд і переїхати до Хар-кова, де провели свій окремий з'їзд.

Незважаючи на всі свої зусилля, лідери Центральної Ради не змогли швидко добитися повноцінного територіального представ-ництва, хоча це питання не сходило з порядку денного практично до останньої хвилини існування Центральної Ради. Підсумок про-блем представництва підбивався 20 березня 1918 р. На засіданні Малої Ради виступив М.Грушевський. Він нагадав, що склад Центральної Ради поповнився новими організаціями українських мас, які одна за одною виходили на політичну арену. Центральна Рада прагнула якнайскоріше передати своє місце представництву, утво-реному на підставі виборчого права української землі.

Приймалися окремі акти, що визначали правові засади діяльно-сті Центральної Ради. Зокрема, 25 листопада 1917 p. було схвалено закон про утримання Центральної Ради за державний кошт, 16 квітня 1918 р, — закон про недоторканість членів Центральної Ради, тобто вони користувались такими ж правами, як і "класичний" парламент. 9 квітня Центральна Рада затвердила закон про право безмитного придбання книжок та інших видань бібліотекою Центральної Ради.

Функції українського уряду виконував Генеральний Секрета-ріат. Після оголошення IV Універсалу Генеральний Секретаріат перетворився на Раду Народних Міністрів.

Уже після утворення УНР український уряд пережив чимало криз, зумовлених різними факторами, і в результаті за часів Цент-ральної Ради його склад мав такий вигляд: голова міністрів — Голубович (укр. с.-р.); міністри: внутрішніх справ — Ткаченко (укр. с.-д.); військових і морських справ — Жуковський (укр. с.-р.); судових — Шелухін (укр. с.-ф.); земельних — Ковалевський (укр. с.-р.); харчових — Коліух (укр. с.-д.); праці — Михайлів (укр. с.-д.); пошт і телеграфів — Сидоренко (с. сам.); залізничних шляхів — Сокович (укр. с.-р.), фінансів — Перепелиця (укр. с.-р.); просвіти — Прокопович (с.-ф.); торгівлі й промислу — Фещенко-Чоповський (с.-ф.); державний секретар закордонних справ — — Любинський (укр. с.-р.); державний контролер — Лотоцький (с.-ф.).

Перед українським урядом постали ті ж самі проблеми, що й перед Центральною Радою. Це були соціально-економічні пробле-ми і проблеми державотворення.

У галузі державотворення після проголошення УНР на пер-ший план постає проблема, яка полягала в прагненні розділити "сфери впливу" між Генеральним Секретаріатом і самою Централь-ною Радою, хоча вона так і не дістала свого розв'язання. В резуль-таті сталося так, що Центральна Рада як законодавчий орган і Генеральний Секретаріат як орган виконавчий займалися одними й тими ж самими питаннями, по яких приймались то постанови, то закони. Наприклад, протягом грудня 1917 р. і Центральна Рада, і Генеральний Секретаріат зверталися до проблеми ціноутворення. На жаль, навіть конституція УНР не вирішила цієї проблеми.

Однак за тих умов українській справі значно більшої шкоди завдавало не протистояння "гілок влади", а партійні чвари й супе-речки між політичними силами, які реально впливали на державне будівництво.

Центральна Рада все ж таки зробила важливий крок в напрямі формування державного механізму, ухваливши 25 листопада 1917 р. закон про порядок видання нових законів, відповідно до якого залишалися "в силі до прийдучих змін законодавчим порядком усі державні уряди і установи, які зоставалися на території Української Народної Республіки по день 7 листопада 1917. p.". Цей акт факти-чно заклав правові основи державного будівництва, Видані ще до жовтневого перевороту універсали й декларації мали здебільшого політичний і пропагандистський характер та були розраховані на тривалий переговорний процес з російським центром щодо кожно-го генерального секретаря, кожного конкретного повноваження. Проте жовтневі події в Петрограді докорінно змінили ситуацію і поставили Центральну Раду перед необхідністю терміново будувати державу в повному обсязі.

Як відомо, в аналогічній ситуації більшовики ламали стару державну машину. Лідери Центральної Ради, навпаки, прагнули пристосувати її до потреб національного самовизначення. Наприк-лад, відповідно до спеціального закону, ухваленого Центральною Радою 9 грудня 1917р., функції Головної скарбниці та Українсько-го Державного Банку виконували Київська губернська скарбниця та Київська контора Держбанку.

Варто звернути увагу й на таку деталь. Одні інституції почина-ли діяти ще до того, як відповідним чином "легалізувалися". Так, посада Генерального контролера існувала ще в першому складі Генерального Секретаріату, однак 23 березня 1918 р. його канцеля-рія подає на розгляд Центральної Ради проект закону "Про тимча-сову організацію державного контролю". Створення ж