Дипломатичні зв’язки України з європейськими країнами були потрібні для налагодження економічного співробітництва. Х.Раковський заснував наркомат зовнішньої торгівлі і домігся від однойменного московського відомства визначення регіону для його операцій (Польща, Чехословаччина, Румунія, балканські країни, Туреччина). До кінця 1921 р. торговельні представництва або місії УСРР працювали в Берліні, Гамбурзі, Варшаві, Данцигу, Здолбунові, Празі, Відні, Ризі, Римі, Константинополі39.

Однак країною, з якою Україна треба було насамперед розвивати відносини в усіх сферах життя, була Росія. Проблема полягала в тому, що центральні компартійні та радянські відомства не сприймали Україну як певну цілісність. Щоб справитися з цим, Х.Раковський зробив спробу, не переглядаючи партійного статуту, який надавав ЦК КП(б)У не більше прав, ніж звичайному губкому (це було безнадійно), встановити “особливі відносини” з ЦК РКП(б). У квітні 1921 р. він відрядив до Москви відповідального секретаря ЦК КП(б)У Ф.Кона із завданням проштовхнути проект утворення українського відділу при ЦК РКП(б), аналогічного за статусом постійному представництву уряду УСРР при Раднаркомі РСФРР. Наявність представництва ослабляла ієрархічну підпорядкованість Центрального комітету республіканської партійної організації Центральному комітету всієї партії. Український відділ мав інформувати ЦК РКП(б) про потреби і пропозиції регіонального партійного центру. Однак Й.Сталін стояв на сторожі принципу “демократичного централізму”. Через оргбюро ЦК РКП(б) він провів спеціальну постанову ЦК, яка засуджувала цю ідею40.

Другу спробу домогтися “особливих відносин” з партійним центром зробив роком пізніше заступник голови Раднаркому УСРР М.Фрунзе (Раковський в цей час перебував на Генуезькій конференції). Політбюро українського ЦК взяло до відома розпорядження ЦК РКП(б) про відкликання до Москви для використання в Комінтерні Ф.Кона. У квітні 1922 р. Кон був звільнений від військової посади, яку займав у Харкові, але на нього поклали функції постійного представника ЦК КП(б)У при ЦК РКП(б)41. Дізнавшись про це, Сталін висварив Фрунзе і заявив, що республіканська організація не може мати постпредів при партійному центрі42.

“Союзний робітничо-селянський договір” між Україною і Росією V Всеукраїнський з’їзд рад ратифікував 2 березня 1921 р. Не пройшло й тижня після цього, як у Москві розпочав свою роботу Х з’їзд РКП(б). Останнім пунктом його порядку денного був розгляд національного питання. Через антибільшовицьке повстання у Кронштадті це питання розглядалося у прискореному порядку, і делегати з’їзду обмежилися коротким обговоренням доповіді наркома у справах національностей Й.Сталіна, не приймаючи конкретних рішень. Однак розгляд питання показав наявність в державній партії різних думок щодо статусу національних республік.

Виявилося, що представники центрального апарату підходили до незалежного статусу національних республік як до тимчасового явища. Вони були переконані в тому, що після завершення громадянської війни національна державність вичерпала себе. Деякі вважали за необхідне повернутися до передреволюційного адміністративно-територіального поділу і перетворити “незалежні” республіки на губернії. Більшість, однак, вважала, що республіки треба зберегти, але урівняти у правах з автономними республіками Російської Федерації.

Сталін на з’їзді заявив, що “живим втіленням” тої форми державного союзу, яка потрібна, є Російська Федерація43. Іншими словами, він запропонував ліквідувати національну державність шляхом автономізації незалежних республік, розчинення їх в кордонах Росії. Головним його опонентом на з’їзді виявився В.Затонський, який встиг виступити в числі перших (як уже зазначалося, обговорення питання було згорнуте). “Нам необхідно, – заявив Затонський, – витруїти з голів товаришів уявлення про радянську федерацію як федерацію неодмінно російську, тому що справа не в тому, що вона російська, а в тому, що вона радянська. Необхідно, щоб увійшло у свідомість широких партійних мас, що їм не треба додержуватися тієї примітивної російської лінії, якої додержується значна частина наших товаришів на шкоду радянській владі і на шкоду радянській федерації”44.

Раднарком УСРР відразу після з’їзду вирішив виступити з ініціативою щодо розробки загальнофедеративної конституції45. Ідея Х.Раковського була спрямована на те, щоб конституційно закріпити існуюче становище, тобто відстояти державний статус

УСРР. ЦК РКП(б) погодився з тим, щоб утворити конституційну комісію, але з боку Росії рекомендував до неї другорядних діячів - наркома юстиції Д. Курського і члена президії ВЦВК М.Владимирського. ВУЦВК затвердив представником УСРР в комісії М.Скрипника. Доповіді комісії час від часу заслуховувалися у вищих партійних і радянських органах обох республік, але далі обговорень робота не просувалася. Розбіжність думок щодо основних принципів конституційного оформлення “договірної федерації” паралізувала справу. Доповідаючи про роботу конституційної комісії в грудні 1921 р. на VI Всеукраїнській конфе-ренції КП(б)У, Х.Раковський з іронією зазначив, що конституція все-таки буде опрацьована років через 200-30046.

Між російськими і українськими відомствами виникали постійні суперечки щодо підпорядкування підприємств, розташованих на території України. Архів ЦК КП(б)У засвідчує, що мало не на кожному засіданні політбюро ЦК розглядалися конфліктні ситуації, пов’язані з перепідпорядкуванням об’єктів або ущепленням прав республіканського управлінського апарату в іншій формі.

Свідомо порушуючи партійну дисципліну надто відвертими висловлюваннями, Х.Раковський заявив у політичному звіті ЦК КП(б)У VII Всеукраїнській партконференції (квітень 1923 р.): “В нашій роботі ми зустрілися з непевністю відносин між українськими органами і союзними органами. Та союзна угода, яку було складено наприкінці 1920 р., накреслювала, звичайно, загальну лінію. Вона не могла передбачити всіх випадків і явищ, особливо щодо нової економічної політики. Багату практику за два останні роки, яку набуто на тлі н.е.п., не вміщено в надто схематичну угоду, і