19 березня у Києві відбулась стотисячна маніфестація, яка завершилась ухвалою резолюції про доручення УЦР вступити у прямі переговори з Тимчасовим урядом щодо питання автономії України. 5-7 квітня відбувся Всеукраїнський Національний Конгрес як перший крок до організації державності, делегатами на якому були понад 900 представників від демократичних організацій України, а також Росії і Польщі. У документах, ухвалених Конгресом, визначалися такі основні цілі українського національного руху: широка національно-територіальна автономія України та інших регіонів країни у складі Російської федеративної демократичної республіки; забезпечення економічних, політичних та інших прав національних меншин, які проживають на території України; допуск представників України до участі в майбутніх переговорах з Німеччиною; встановлення правового статусу для українців, які проживають в інших губерніях Росії. Конгрес доручив УЦР організувати крайові Ради та поступово встановити українську владу на місцях. Кордони автономних республік мали бути визначені на підставі етнографічного принципу. Конгрес обрав депутатів УЦР і виконкому УЦР; головою УЦР обрано М.Грушевського, його заступниками у Раді – В.Винниченка і С.Єфремова, у виконкомі – Ф.Крижанівського і Д.Антоновича. Тож Конгрес оформив ідеологічні і організаційні основи національно-державного будівництва. УЦР була визнана національним парламентом; розпочали діяльність президія і постійні комісії УЦР, почав формуватись апарат. Конгрес доручив УЦР створити комітет для розробки статуту автономної України. Перший документ, що регламентував діяльність УЦР, “Наказ Українській Центральній Раді” від 5 травня 1917 р. юридично закріпив існуючий порядок, визначивши повноваження і механізм функціонування загальних зборів УЦР і її Комітету (згодом Малої Ради), комісій, секретарств та інших органів. М.Грушевський визнав за можливе вже говорити про “Тимчасовий Український уряд”.

Активізувались контакти Тимчасового уряду Росії з УЦР і на особистому, і на офіційному рівні (перша офіційна зустріч відбулась у другій половині травня під час перебування О.Керенського у Києві). УЦР підтримали скликані у Києві у травні 1917 р. всеукраїнські з’їзди: військовий, селянський і робітничий. Всеукраїнський військовий з’їзд ухвалив рішення про українізацію армії; із солдат запасу – українців - було сформовано Перший полк ім.Б.Хмельницького. На місцях було утворено губернські, повітові і міські “українські ради”. Але до літа 1917 р. відносини УЦР з Тимчасовим урядом значно загострились через політичну лінію загальноросійської влади.

1 червня, коли Тимчасовий уряд офіційно дав негативну відповідь на вимоги УЦР надати їй національно-територіальну автономію у складі Російської держави, призначити свого уповноваженого комісара в Україну, а в себе прийняти уповноваженого комісара від України, а також залишати в розпорядженні України податки, стягувані на території України, - розпочався новий період у політичній історії УЦР. Внаслідок цього виконком УЦР 10 (за новим стилем – 23) червня прийняв перший Універсал – державний правовий документ у формі звернення до населення. Він був проголошений В.Винниченком на ІІ Військовому з’їзді. В І Універсалі проголошувалась суверенність українського народу на своїй землі; принципово новим було положення про відмову передавати будь-які кошти, у т.ч. й податки, у центральну (російську) державну скарбницю, а також про впровадження спеціального податку на “рідну справу”, тобто на потреби України. Цей Універсал став першим політико-правовим виразом української державності. Слово “універсал” було вибране як згадка про українську державність періоду Гетьманщини.

Проголошення в І Універсалі автономії України означало крах національної політики Тимчасового уряду; саме непоступлива позиція Тимчасового уряду стала рішучим поштовхом до перетворення УЦР з “національно-політичного центру” в орган національної державності. УЦР виявила себе владою, встановленою українським народом, здатною управляти ним, а тому її постанови і накази підлягали обов’язковому виконанню українською спільнотою.

Після проголошення І Універсалу лідери УЦР розпочали організацію роботи над проектом Української Конституції – “Статуту автономної України”. 28 червня було засновано Генеральний Секретаріат УЦР. Він не був урядом у звичному розумінні слова, оскільки на той час не мав жодної влади - не міг ні призначити, ні зняти з посади жодного урядовця, не міг жодній адміністративній інстанції дати розпорядження чи наказ, але всі урядовці і службовці накази Генерального Секретаріату ставили вище за накази Тимчасового уряду. Генеральний Секретаріат був утворений як організація морально-правової влади. У склад Генерального Секретаріату входили генеральний секретар внутрішніх справ (В.Винниченко), генеральний секретар міжнаціональних справ (С.Єфремов), генеральний секретар військових справ (С.Петлюра), генеральний секретар фінансових справ, генеральний секретар земельних справ, генеральний секретар судових справ, генеральний секретар харчових справ, генеральний секретар освіти та генеральний писар. Генеральний Секретаріат прийняв, зокрема, Декларацію від 27 червня 1917 р., яка зазначала, що УЦР з виконавчого органу об’єднаних партійних і громадських груп стала найвищим виконавчим і законодавчим органом усього українського народу; з моральної влади вона перетворилась у публічно-правову; Декларація в загальних рисах визначила головні напрями діяльності УЦР і Генерального Секретаріату та повноваження усіх секретарств.

На початку липня пленум УЦР ухвалив рішення про те, що УЦР як орган української революційної демократії складається, головно, з Рад робітничих, селянських і солдатських депутатів, а також представників від Генерального Військового комітету, учительської спілки, кооператорів, студентства і духовенства та губерній, великих міст і колоній; було ухвалено й спеціальне рішення про обов’язкове представництво в УЦР національних меншин.

Проте Тимчасовий уряд продовжував чинити перешкоди відродженню української державності. Лідери УЦР після переговорів з петроградськими міністрами, які прибули до Києва на чолі з О.Керенським, були змушені тимчасово піти на поступки щодо