Під загрозою поширення радянської влади в Україні та за умов російського радянського збройного наступу на Україну 9 (22) січня 1918 р. УЦР прийняла IV Універсал, яким проголосила повну незалежність і самостійність УНР. Її визнали у 1918 р.: Румунія, Франція, Великобританія, США, Німеччина, Австро-Угорщина, Болгарія, Туреччина, Японія, Китай, Португалія, Данія, Греція, Норвегія, Ірак, Іспанія, Фінляндія, Польща, Швеція, Щвейцарія та ін; у 1919 р. – Угорщина, Чехословаччина, Ватикан, Голландія, Італія та ін.

Центральні органи влади і управління УНР

У ІІІ і ІV Універсалах і деклараціях Генерального Секретаріату УЦР була визнана представницьким законодавчим органом селян, робітників і солдатів; революційним, демократичним парламентом. Поза тим, УЦР мала певну специфіку: 1) в основоположних документах УЦР декларувалось, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність після скликання Всеукраїнських Установчих зборів; 2) УЦР формувалась не шляхом загальних виборів, а на основі делегування до її складу представників різних демократичних громадських організацій.

Для опертя у питаннях державного будівництва на всі соціальні верстви населення України УЦР запланувала скликання І Всеукраїнського з’їзду Рад робітничих, селянських і солдатських депутатів від усіх українських земель. Більшовики України теж прагнули скористати з цього з’їзду – переобравши на ньому склад УЦР, перетворити її на зразок російського ЦВК. З’їзд розпочав роботу 4 грудня 1917 р. у Києві з понад 2 тис. депутатів (переважно селян), з-поміж яких більшовиків було лише понад 100 чол.; тож він висловив повну довіру і підтримку УЦР і Генеральному Секретаріату, вважаючи несвоєчасним і недоцільним переобрання УЦР. Більшовики були змушені залишити з’їзд і переїхати до Харкова, де 11-12 грудня провели свій окремий І Всеукраїнський з’їзд Рад, на якому проголосили утворення Української Соціалістичної Радянської Республіки. Попри усі зусилля УЦР не вдалося домогтись повноцінного територіального представництва на підставі виборчого права упродовж усього часу її існування.

Приймались нормативні акти, що визначали правові засади діяльності УЦР: Закон про утримання УЦР за державний кошт від 25 листопада 1917 р., Закон про недоторканість членів УЦР (аналогічно депутатам парламенту) від 16 квітня 1918 р., Закон про право безмитного придбання книжок та інших видань бібліотекою УЦР від 9 квітня 1918 р.

Функції уряду виконував Генеральний Секретаріат, який за ІV Універсалом був перетворений на Раду Народних Міністрів у складі: голови міністрів (Голубович – український соціаліст-революціонер) та міністрів внутрішніх справ, військових і морських справ, судових справ, земельних справ, харчових справ, праці, пошт і телеграфів, залізничних шляхів, фінансів, просвіти, торгівлі й промислу, а також державного секретаря закордонних справ і державного контролера.

У галузі державотворення після проголошення УНР передусім постає проблема розподілу компетенції між УЦР і Генеральним Секретаріатом, що так і не була розв’язана (навіть у Конституції УНР): УЦР як законодавчий орган і Генеральний Секретаріат як виконавчий орган займались одними й тими ж питаннями, з яких приймали, відповідно, закони чи постанови. Але українській справі значно більшої шкоди завдало не протистояння гілок влади, а партійні чвари і суперечки між політичними силами, які реально впливали на державне будівництво.

25 листопада 1917 р. УЦР ухвалила Закон про порядок видання нових законів, що фактично заклав правові основи державного будівництва і передбачав залишення у силі всіх державних органів і установ, що перебували на території УНР до 7 листопада 1917 р. пристосовуючи старий державний механізм до потреб національного самовизначення.

Місцеві органи влади і управління УНР

І Універсал передбачав обрання місцевої адміністрації у кожній волості, кожній повітовій чи земській управі, ІІІ Універсал також закріплював місцеве самоврядування. УЦР намагалась поєднати 2 моменти: надати органам місцевого самоврядування широкі права і повноваження та водночас визначити межі цих повноважень з покладенням керівництва всією системою самоврядування на Генеральне секретарство внутрішніх справ. Поза тим 3 основні проблеми ускладнювали формування місцевої адміністрації і самоврядування: 1. Невизначеність системи органів місцевої влади, оскільки поряд з органами місцевої влади, успадкованими ще від Російської держави, діяли губернські і повітові комісари УЦР та передбачені ІІІ Універсалом органи революційної демократії. Всі вони функціонували без механізму взаємодії й точного розмежування компетенції. Окрім того, ІV Універсал закріпив як ще одну ланку місцевого самоврядування Ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, однак також не визначивши чітко їх місце у структурі місцевих органів. Врешті, на початку березня 1918 р. УЦР затвердила новий адміністративно-територіальний поділ України на 30 земель, що вимагало нової організації місцевої влади, яку УЦР не встигла здійснити. 2. Органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя. 3. Відсутність належної правової бази – лише декларативні норми Універсалів УЦР і декларацій Генерального Секретаріату. Правовий статус комісарів УЦР фактично визначався положенням, прийнятим ще Тимчасовим урядом для своїх представників.

Земельний закон наприкінці січня 1918 р. передбачив у системі місцевих органів влади і управління органи міського самоврядування та сільські громади, волосні, повітові і губернські земельні комітети. Конституція УНР закріпила як місцеві адміністративно територіальні одиниці на правах самоврядування землі, волості і громади,