організаційно-фінансових засобів впливу на ці процеси. Безумовно, діяльність, спрямована на формування державної законодавчої політики в галузі охорони здоров’я, закріплення її напрямів, зокрема в програмних документах у вигляді нормативно-правових актів, тим більше діяльність щодо виконання таких програмних настанов, є методологічно складним завданням. При цьому програмні документи повинні складати не просто сукупність нормативних актів, але й спиратися на систему, що має багаторівневу та високоорганізовану структуру, яка функціонує одночасно в єдності 3 структурних рівнів — ієрархічного (вертикального), галузевого (горизонтального) та республіканського (унітарного). Відомо, що основну роль в ієрархічній структурі законодавства відіграє Конституція України та закони, що встановлюють відправні засади правового регулювання. Основа галузевої структури підкреслюється предметом правового регулювання, зумовленим конкретними суспільними відносинами, в основі яких 2 системних критерія: права і галузей державного управління. Наявність унітарної структури зумовлена особливістю форми державного устрою України. Програмні документи в галузі охорони здоров’я, прийняті за роки незалежності, по ієрархії можна класифікувати таким чином: по-перше, затверджені постановою Верховної Ради України. Також Указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України було схвалено або затверджено ряд програмних документів. Серед них викликає інтерес Програма діяльності Кабінету Міністрів України «Назустріч людям», затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 4.02.2005 р. та схвалена Постановою Верховної Ради України від 4.02.2005 р. в частині, яка декларує орієнтири щодо охорони здоров’я населення.
На жаль, незважаючи на наявність відповідних повноважень, серед більше 770 виданих саме МОЗ України нормативно-правових актів до цього часу не розроблено уніфікованого дієвого механізму реалізації програмних документів. Наприклад, за висновками Рахункової палати України, згідно з матеріалами «Про результати перевірки використання коштів Державного бюджету України, виділених Міністерству охорони здоров’я України на забезпечення медичних заходів Державної програми «Онкологія», МОЗ України більше ніж за 2 роки виконання цієї програми не розроблено дієвого механізму її реалізації, внаслідок чого не забезпечено надання хворим на онкопатологію якісної та вчасної, гарантованої державою, безоплатної медичної допомоги. Так, жоден з 9 розділів Державної програми «Онкологія» не був виконаний у повному обсязі, а виконання окремих розділів, завершити які передбачалося у 2003 р., розпочалося лише на початку 2004 р. («Голос України» — № 212 — 11.11.2004). З одного боку, хворі на онкопатологію були забезпечені лікарськими засобами менше ніж на третину і купували значну частину необхідних ліків за власні кошти. З іншого — зволікання із внесенням змін до Тимчасових галузевих уніфікованих стандартів у частині переліку лікарських засобів для лікування хворих зі злоякісними новоутвореннями, довільне придбання онкопрепаратів, не внесених до зазначених стандартів, несвоєчасне проведення торгів, відсутність графіків поставок централізовано закуплених онкопрепаратів, поставка їх понад фактичну потребу призвели до накопичення у лікувальних закладах залишків онкопрепаратів при гострій потребі та недостатній забезпеченості онкохворих життєво необхідними ліками.
Щоб змінити таку ситуацію, необхідно проведення відповідних реформ у самій галузі, не лише кадрових, а й нормативно-правових. Першим кроком на цьому шляху має стати впровадження комплексу організаційно-правових заходів щодо розбудови галузі, оскільки для оптимізації функціонування системи охорони здоров’я остання має бути забезпечена ефективним законодавчим інструментарієм. Сьогодні ж в Україні в обігу сотні нормативно-правових документів, які тим чи іншим чином пов’язані з охороною здоров’я, надзвичайно розпорошені серед безлічі нормативних актів. Велику їх кількість складають підзаконні акти, що свідчить про слабкість, невизначеність, а також нестабільність правового становища галузі.
Аналіз змісту зазначених програмних документів дозволяє зробити висновок, що вони далекі від стандартів планування господарської діяльності в галузі охорони здоров’я, у зв’язку з чим їх не можна розглядати як інструмент реального впливу держави на соціальні відносини. У програмах визначені проблеми, на які спрямована та чи інша програма, обґрунтована необхідність їх вирішення, але в подальшому з метою вирішення цих проблем подані лише рекомендації або запропоновані шляхи розв’язання, властиві лише країнам з більш розвинутою економікою, ніж в Україні. Або, навпаки, ті задачі, які потребують лише технічного розв’язання і ніяк не пов’язані з проблемами економічного розвитку країни, також не вирішуються. Наприклад, розглянемо завдання, викладені лише в одному із програмних документів, а саме в Міжгалузевій комплексній програмі «Здоров’я нації» на 2002–2011 р., затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 10.01.2002 р. № 14.
Так, МОЗ, Мінфін та Мінекономіки отримали завдання до 2002 р. встановити гарантований обсяг безоплатної медичної допомоги в державних та комунальних закладах охорони здоров’я, це завдання безпосередньо пов’язане з необхідністю розробки і впровадження сучасних стандартних схем діагностики та лікування до 2003 р. з боку МОЗ, АМН та місцевих державних адміністрацій. Безумовно, при відсутності нормативно затверджених медичних стандартів неможливо встановити гарантований обсяг безоплатної медичної допомоги. Або чисто технічним є питання розвитку з боку місцевих держадміністрацій мережі державних та комунальних аптечних закладів для громадян похилого віку, ветеранів війни та праці. Це необхідно було зробити до 2005 р. Аналогічні запитання можна поставити і перед іншими програмними документами в галузі охорони здоров’я.
З іншого боку, цей само програмний документ декларує про: «…. необхідність удосконалення наявної законодавчої бази так, щоб вона забезпечила революційний перехід до нових форм і методів здійснення державної політики у сфері охорони здоров’я з урахуванням необхідності широкої інтеграції країни в міжнародну діяльність з питань охорони здоров’я та прав людини відповідно до вимог Ради Європи». Але кон’юнктурне запозичення і перенесення на національний ґрунт світового досвіду реформування або навіть трансформування економічних і правових відносин та інститутів, який нині широко застосовується в