Внутрішня структура палат парламентів

Характеристика парламентів передбачає детальний розгляд структу-ри їхніх палат. Найважливішими елементами цієї структури є парла-ментські фракції, керівні органи і комісії (комітети). Усі вони своєю діяльністю забезпечують функціонування представницького органу та ре-алізацію його завдань.

Парламентські фракції (групи, клуби) утворюються за принципом належності депутатів до тієї чи іншої політичної партії, репрезентованої у представницькому органі. Угруповання депутатів за іншими принципа-ми звичайно забороняються, хоч існують країни, де, крім фракцій, у пар-ламентах функціонують об'єднання депутатів на основі спільних про-фесійних інтересів, регіональної належності тощо.

Парламентські фракції звичайно формуються з членів однієї політичної партії, хоч у ряді розвинутих країн існує практика утворення спільних фракцій з представників кількох партій, що проводять єдину або близьку лінію в політиці. У деяких країнах (Австрія, Італія) створю-ють так звані змішані фракції, до складу яких входять депутати, які не є членами будь-якої партії або які не побажали стати членами фракцій, що утворилися на партійній основі.

Фракції мають свою внутрішню організацію. Вони звичайно утворю-ють керівні органи. Для розв'язання питань поточної парламентської робо-ти фракції у своєму складі формують так звані робочі групи, які, зокрема, вивчають ті питання, що є предметом окремих законопроектів з порядку денного. Робочі групи мають тимчасовий характер і діють до розв'язання відповідних питань. Фракції орієнтуються на рекомендації робочих груп, до складу яких призначають найбільш компетентних депутатів.

Фракції виконують суттєву роль у підготовці і прийнятті практич-но всіх парламентських рішень. Від них залежать зміст порядку денного роботи палати, хід законодавчого процесу, ініціативи щодо контролю за урядом тощо. Фракції беруть активну участь у формуванні інших парла-ментських структур — постійних і спеціальних комісій (комітетів), а та-кож керівних органів палат. У країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління в тих випадках, коли жодна з партій не завоювала більшості місць у представницькому органі, фракції відіграють вагому, а нерідко і вирішальну роль у формуванні уряду. Че-рез фракції політичні партії впливають на уряд, якщо вважають, що дії останнього суперечать їхнім настановам.

Проте не всі фракції володіють такими можливостями в повному обсязі. Зазначені можливості притаманні правлячим партіям. Більш-менш реально реалізувати свої політичні настанови можуть фракції вели-ких партій. Що ж стосується інших партій, то вплив їхніх фракцій на ро-боту парламентів і урядів визначається лише тим, наскільки їхні вимоги і пропозиції відповідають загальному курсу домінуючих політичних сил. Питання організації та діяльності парламентських фракцій вирішу-ються в ряді новітніх конституцій. Існування фракцій визнається консти-туціями Болгарії, Греції, Данії, Естонії, Іспанії, Італії, Румунії, Словенії, Швеції та Югославії. При цьому звичайно йдеться про пропорційне пред-ставництво фракцій у парламентських структурах. У Конституції Порту-галії ці питання регламентуються докладніше. Вона містить ст. 183 «Пар-ламентські групи», де визначено головні напрями їхньої діяльності і пра-ва. У Швейцарії питання організації і діяльності парламентських фракцій врегульовано у спеціальному законі. У більшості країн відповідне регулю-вання здійснюється на основі парламентських регламентів.

Однак не завжди існування фракцій передбачено навіть у парла-ментських регламентах. Інколи в них, як у вище згадуваних основних зако-нах, про фракції йдеться лише у зв'язку з функціонуванням парламентських комісій (Нідерланди, Норвегія, Фінляндія). Причому це робиться в такій самій непрямій формі, як і у конституційних текстах. Іноді в нормах консти-туційного права взагалі не згадується про фракції, що, однак, не заперечує їх. Нині фракції є невід'ємним елементом парламентської структури прак-тично в усіх країнах з демократичними політичними режимами.

У більшості випадків визначається мінімальна кількість депутатів, яка є достатньою для створення фракцій. Цей мінімум у різних країнах неоднаковий і певною мірою залежить від чисельного складу самих па-лат. Так, для створення фракцій у нижніх палатах парламентів встанов-лено таку кількість депутатів: Бельгія — 3, Австрія та Швейцарія — 5, Італія і Франція — 20, Росія — 35. У ФРН створення фракції можливе за умови, якщо вона нараховує не менше 5% загальної кількості членів бундестагу. Разом з тим у деяких країнах для утворення фракцій вва-жається за достатнє саме існування будь-якої за чисельністю групи депу-татів за умов визнання ними своєї спільної партійної належності.

Значні особливості характеризують партійну організацію парла-ментів англомовних країн. У США кожна з політичних партій у палатах конгресу також має свої фракції. Вони слабо пов'язані з іншими партійними структурами поза конгресом і в питаннях своєї діяльності повністю самостійні. Фракції тут — неформалізований конституцією еле-мент парламентської структури, що ні в якому разі не заважає відповідній партійно-політичній активності.

Щодо внутрішньої організації, фракції у конгресі США є досить цікавими об'єднаннями. Закриті збори членів партії в кожній з палат на-зиваються кокусом (у демократів) або конференцією (у республіканців). Ці збори проводяться на початку кожної сесії для обговорення політич-них та організаційних питань. Вони узгоджують кандидатури на різні парламентські посади і насамперед на заміщення місць у постійних комітетах палат конгресу. Палати лише формально затверджують пропо-новані кандидатури. Рішення кокусів або конференцій мають обов'язковий характер, хоча парламентарії можуть відступати від них, коли зміст цих рішень прямо суперечить їхнім передвиборним заявам.

Одним з неформальних елементів партійної організації конгресу США є лідери партій у кожній з палат. Залежно від результатів виборів у конгрес лідер фракції тієї чи іншої партії визнається лідером більшості або меншості в палаті. В обох палатах лідери фракцій є головними фігурами в проведенні політики своєї партії. Вони працюють у тісному контакті з головами постійних комітетів палат і