Разом з тим головна роль на місцях відводились представникам Президента України, які виступили органами виконавчої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі, їх районах. В силу різних обставин, як об’єктивних, так і суб’єктивних, окреслена система влади самоврядування виявилась недостатньо збалансованою: між керівниками органами влади і самоврядування інколи виникала гостра боротьба за реальне верховенство.

Подальший крок Верховної Ради України можна трактувати як повернення назад: відступ від подальшого поглиблення комунальної реформи і припинення реформування місцевої влади. Підстави для такого трактування дає нам прийняття Верховною Радою України 3 лютого 1994 року Закону “Про формування місцевих органів влади і самоврядування”, яким відновлено на рівні обласних, районних, Київської і Севастопольської міських рад стару систему рад з функціями органів державної влади і самоврядування. Одночасно приймається закон про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних рад, який передбачає прямі вибори голів цих рад, а закон про представника Президента України скасовується з моменту їх обрання [12-13(І)]1[12-13(І)]10)0). Прийняті Верховною Радою акти значною мірою були продиктовані передвиборчими міркуваннями напередодні парламентських, місцевих і президентських виборів 1994 року.

Однак недоліки обраного підходу до системи місцевого самоврядування, котрі мали місце наприкінці 1990 року, в повній мірі стали себе проявляти і тепер. Це прискорило законодавчий процес з місцевого самоврядування. За обстановки уже новообраної Верховної Ради у червні 1994 року прийнято нову редакцію закону про формування місцевих органів влади і самоврядування і наділено ради всіх рівнів виключно функціями органів місцевого самоврядування. На голів цих рад та очолюваними ними виконкоми закон наклав здійснення делегованих повноважень виконавчої влади і підпорядкував їх Кабінету Міністрів України та відповідному голові виконкому ради вищого рівня. За таких умов Президент України практично втратив контроль над регіонами. З метою відновлення президентської вертикалі в областях і районах Президент України Л. Кучма указом підпорядкував собі голів виконкомів обласних, районних, Київської і Севастопольської міських та їх районних рад [9(ІІ)]1[9(ІІ)]11)1).

Такі політичні змагання між законодавчою владою і Президентом, а також політичні ігри між прихильниками обох сторін звісно не могли вирішити проблеми до кінця. Найбільш яскраво це якраз було виражено на місцях, де існуюча невизначеність і протистояння збереглись. Прискорюючим фактором виступив Указ Президента України про проведення громадського опитування громадян про довіру Верховній Раді і Президенту України, під тиском якого 8 червня 1995 року дві гілки державної влади уклали Конституційний Договір, який знову розділив функції виконавчої влади на місцях і місцевого самоврядування. Так, вперше в законодавстві місцеве самоврядування закріпилось як гарантоване державою право територіальних колективів громадян та обраних ними органів самостійно вирішувати питання місцевого життя в межах Конституції і законів України [14(І)]1[14(І)]12)2). Договір передбачав тільки один первинний орган самоврядування – село, селище, місто. В областях, містах Києві і Севастополі, районах (крім районів у містах, за винятком міст Києва і Севастополя) відповідні ради стали представницькими органами (певною мірою органами регіонального самоврядування) з обмеженими функціями.

У травні 1996 року у Києві відбулась науково-практична конференція, що мала на меті підсумувати розвиток комунального права України з часу реформування системи місцевого самоврядування. На конференції висловлена думка про завершення першого етапу комунальної реформи в Україні та необхідність її закріплення і утвердження у Новій Конституції України. Водночас наголошувалось на незавершеності цього процесу та необхідності подальшого реформування сфери самоврядування і зокрема створення сприятливих передумов для реалізації намічених планів [8(ІІ)]1[8(ІІ)]13)3).

З прийняттям Нової Конституції України 1996 року місцеве самоврядування отримало конституційний статус. В Основному Законі України місцевому самоврядуванню присвячений розділ ХІ (ст.ст. 140-146), а також про нього йдеться в певних статтях інших розділів. Такого широкого закріплення інститут місцевого самоврядування в Україні не знав від часів Конституції П. Орлика 1710 року. Принципове значення має ст. 7 Конституції України, якою визначається і гарантується місцеве самоврядування як елемент демократичного конституційного ладу.

Конституція виступила стабілізуючим фактором в правовому механізмі функціонування місцевого самоврядування, заклала правову основу побудови системи місцевого самоврядування, організації і діяльності її органів. Проте багатоманітність суспільних відносин, які виникають у сфері місцевого самоврядування, не можуть бути повною мірою врегульовані нормами Конституції, та й для цього немає потреби, бо Конституція служить базовою основою для інших нормативних актів. Для цього потрібні ще закони з найважливіших питань організації і діяльності органів місцевого самоврядування. До них слід віднести закони про місцеві вибори, референдуми та інші форми безпосереднього самоврядування, про місцеві податки і збори, про комунальну власність.

На необхідності подальшого законодавчого врегулювання місцевого самоврядування наголосив і Президент України Л.Д. Кучма, виступаючи на загальних зборах Асоціації міст України 25 січня 1997 року. Він же висловився за розробку Концепції муніципальної реформи в Україні.

Конституція України закріпила основи правового статусу місцевого самоврядування: принципи організації і діяльності, повноваження, гарантії захисту та форми відповідальності. Насамперед, вона закріпила дворівневу систему місцевого самоврядування, яка включає первинний рівень самоврядування – село, селище, місто і вторинний рівень – район, область.