Найголовнішою і найскладнішою сьогодні, на думку багатьох науковців, є проблема забезпечення конституційно визначеної ролі Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади, тобто забезпечення його ролі як керівного суб’єкта стосовно інших органів виконавчої влади. Складність розв’язання цієї проблеми зумовлена властивим вітчизняній формі державного правління так званим „дуалізмом” виконавчої влади. А це означає, що система виконавчої влади має не моноцентричний, а біполярний характер: існують два керівних центри в цій сфері – Кабінет Міністрів і Президент України.

Це породжує певну невизначеність у практичній реалізації Кабінетом Міністрів функцій вищого органу в системі органів виконавчої влади. Наприклад, Програма діяльності уряду фактично має другорядне, похідне значення щодо послань Президента до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України. Хоча на Кабінет Міністрів формально не покладено обов’язків, щодо виконання положень послань Президента, які надсилаються для заслуховування парламентом. До того ж, Конституція України (ст. 1131 п.1 ст.116) встановлює обов’язковість для Кабінету Міністрів актів Президента України і водночас послання Президента до Верховної Ради таким актом Конституцією не визначені.

Тут стає незрозумілим, - хто стає суб’єктом розроблення державної політики; відповідно – хто несе відповідальність за її якість? Цей аспект є важливим для побудови ефективного працюючого та політично відповідального центру системи органів виконавчої влади.

Конституція України, на жаль, на це питання не дає чіткої і вичерпної відповіді (хоча визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики відносить до відання Верховної Ради – п.5 ст.85), оскільки взагалі не згадує про розроблення державної політики.

Певною спробою внести хоч якусь чіткість є положення ст.9 Указу Президента „Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29 травня 2001 року. Йдеться про те, що „міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення... державної політики”. Але у цій самій статті йдеться й про те, що робота Кабінету Міністрів спрямовується тільки на „забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави...” З огляду на це доктринальне пояснення керівної ролі Кабінету Міністрів стосовно виконання функції розроблення державної політики має, на наш погляд, виходити з дуалістичної природи існуючої в нашій країні системи виконавчої влади. Тобто ця функція поділяється між Президентом і Кабінетом Міністрів України.

Нормативною підставою для такого поділу є конституційно визначені повноваження Президента України здійснювати керівництво трьома сферами діяльності держави = зовнішньополітичною, національною безпекою та обороною (п.3, 17 ст.106 Конституції України). Отже, якщо в цих сферах прерогатива вироблення державної політики Конституцією покладається на Президента України, в інших це мав би робити Кабінет Міністрів.

Тут слід сказати й те, що побудова системи органів виконавчої влади – відповідно до конституційних вимог – наближена до моделі не з одним центром, а зі „своєрідним подвійним центром”, котрий складається з двох функціонально-поєднаних суб’єктів – Президента і Кабінету Міністрів. Особливість даної моделі полягає в тому, що належність згаданих суб’єктів до гілки виконавчої влади не є однаковою, а саме: якщо уряд входить до неї структурно – як оригінальний складовий елемент системи органів виконавчої влади, то Президент – не входячи структурно – поєднаний з нею компетенційно, тобто завдяки надання йому певного обсягу повноважень (компетенції) в сфері виконавчої влади.

Таким чином, намагання досягти поставленої Концепцією стратегічної мети може бути реалізовано лише з урахуванням положень політичної реформи і переосмислення на цій підставі деяких положень Концепції.

Заслуговує на увагу також проблема нового підходу до визначення складу центральних органів виконавчої влади шляхом розташування у ньому кількох видів Центральних органів виконавчої влади:

1) міністерства

2) державні комітети

3) центральні органи із спеціальним статусом

Конституція України не дає чіткої відповіді стосовно видового складу Центральних органів виконавчої влади, використовуючи у кількох випадках загальне формулювання „ міністерства та інші центральні органів виконавчої влади” (ч.5 ст.114, ч.3 ст.117).

При цьому в Конституції, як і в поточному законодавстві, не визначено, а серед фахівців немає однозначного тлумачення питання, чому за сучасних умов згадані органи виконавчої влади мають саме назву „центральні”. Це зумовлено встановленою в Конституції Україні трирівневою системою органів виконавчої влади, що об’єднує: 1) вищий орган в системі органів виконавчої влади; 2) центральні органи виконавчої влади; 3) місцеві органи виконавчої влади.

Тут варто зазначити, що не слід зводити міністерства на один рівень з іншими центральними органами виконавчої влади. Оскільки вони суттєво відрізняються від останніх. Найперша відмінність їх в тому, що лише їхні керівники – міністри – є членами Кабінету Міністрів. Відтак міністерства виступають своєрідним „продовженням” уряду і повинні займатися головним чином розробкою і організацією впровадження політики, що і є пріоритетним завданням будь-якого уряду. Тому однією з невирішених проблем адміністративної реформи залишається затвердження законодавчим шляхом (можливо навіть і окремим актом). Закон України „Про міністрів і міністерства” – особливо місце і ролі міністерств порівняно з Центральними органами виконавчої влади.

Зокрема обов’язково мають бути закріплені такі положення:

виключно між міністерствами повинні бути розподілені всі напрями державної політики уряду – оскільки лише міністерства (в особі міністрів) безпосередньо беруть участь в її формуванні і розподілі по відповідних секторах державного управління;

лише міністерствам має бути надане право видавати нормативно-правові акти загальнообов’язкового значення,