Підсумовуючи значення Універсалів Центральної Ради слід відзначити, що вони посідають чільне місце в історії вітчизняного права, оскільки започаткували процес юридичного закріплення державної незалежності України.

Проголошення української держави в 1991р. - вказує Любомир Винар, - було б немислиме без політичної спадщини Української Центральної Ради і проголошення її Четвертого Універсалу."[2, 43]

Організація центральної влади

Особливе місце в структурі вищих органів УНР займала Центральна Рада. У III Універсалі міститься конструкція, згідно з якою Центральна Рада поставлена Українським народом «разом з братніми народами України... берегти права, здобуті боротьбою», а в IV Універсалі сказано «Ми Українська Центральна Рада, представниця робочого народу - селян, робітників і солдатів» [10, 96].

У деклараціях Генерального Секретаріату вживаються правові означення Центральної Ради: «законодавчий орган», «представницький орган», нарешті, «революціонний демократичний парламент».

Проте, незважаючи на всі ознаки парламенту, Центральна Рада мала свою певну специфіку. По-перше, від самого початку в основоположних документах Центральної Ради постійно декларувалося, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність, після скликання Всеукраїнських Установчих зборів. По-друге, Центральна Рада формувалася не шляхом загальних виборів, а на основі делегування до її складу представників різних демократичних, громадянських організацій.

Прагнучи у питаннях державного будівництва спиратися на всі соціальні верства населення України, Центральна Рада намагалася розширити свою соціальну базу. Саме з цією метою на початок грудня 1917 року був спланований І Всеукраїнський з'їзд Рад робітничих, селянських та солдатських депутатів. За нормами представництва депутати з'їзду мали представляти усі Українські землі.

Свої наміри щодо цього з’їзду мали і більшовики України. Вони намагалися шляхом переобрання складу Центральної Ради перетворити її на зразок російського ЦВК.

Всеросійський з’їзд Рад робітничих, селянських та солдатських депутатів розпочав свою роботу 4 грудня 1917 року у Києві. На нього прибуло понад 2000 депутатів, переважно селян, серед яких більшовики складали трохи більше ста чоловік. Зрозуміло, що при такому співвідношенні сил з'їзд висловив повну довіру і підтримку Центральній Раді та Секретаріату. В резолюції з'їзду, зокрема, говорилося: «З проголошенням третього Універсалу Центральна Рада стала на шлях широких соціальних і політичних реформ і приступила до скликання Українських Установчих зборів, яким єдино Центральна Рада може передати усю повноту влади в Україні... З'їзд вважає переобрання Центральної Ради несвоєчасним і недоцільним»[16, 58].

Більшовики були змушені залишити з'їзд і переїхати до Харькова, де провели свій окремий з’їзд.

Незважаючи на всі свої зусилля, лідери Центральної Ради не змогли швидко добитися повноцінного територіального представництва, хоча це питання не сходило з порядку денного практично до останньої хвилини існування Центральної Ради. Підсумок проблем представництва підбивався 20 березня 1917 року. На засіданні Малої Ради виступив Михайло Грушевеький. Він нагадав, що склад Центральної Ради поповнився новими Організаціями українських мас, які одна за одною виходили на політичну арену. Центральна Рада прагнула як найскоріше передати своє місце представництву утвореному на підставі виборчого права Української землі.

Приймалися окремі акти, що визначали правові засади діяльності Центральної Ради. Зокрема, 25 листопада 1917 року було схвалено закон про утримання Центральної Ради за державний кошт, 16 квітня 1918 року - закон про недоторканність членів Центральної Ради, тобто вони користувались такими ж правами, як і «класичний» парламент. 9 квітня Центральна Рада затвердила закон про право безмитного придбання книжок та інших видань бібліотекою Центральної Ради.

Функції українського уряду виконував Генеральний Секретаріат. Після оголошення IV Універсалу Генеральний Секретаріат перетворився на Раду Народних Міністрів.

Уже після утворення УНР український уряд пережив чимало криз, зумовлених різними факторами, і в результаті за часів Центральної Ради його склад мав такий вигляд: голова міністрів - Голубович (укр. с.-р.); міністри: внутрішніх справ - Ткаченко (укр. с.-д.); військових і морських справ -Жуковський (укр. с.-р.); судових - Шелухін (укр. с.-ф.); земельних -Ковалевський (укр. с.-р.); харчових - Коліух (укр. с.-д.); праці - Михайлів (укр. с.-д.); пошт і телеграфів - Сидоренко (с. сам.); залізничних шляхів -Сокович (укр. с.-р.); фінансів - Препелиця (укр. с.-р.); просвіти - Прокопович (с.-ф.); торгівлі й промислу - Фещенко-Чопровський (с.-ф.); державний секретар закордонних справ - Любинський (укр. с.-р.); державний контролер - Лотоцький (с.-ф.).

Перед українським урядом постали ті ж самі проблеми, що й перед Центральною Радою. Це були соціально-економічні проблеми державотворення.

У галузі державотворення після проголошення УНР на перший план постає проблема, яка полягла в прагненні розділити «сферу впливу» між Генеральним Секретаріатом і самою Центральною Радою, хоча вона так і не дістала свого розв'язання. В результаті сталося так, що Центральна Рада як законодавчий орган і Генеральний Секретаріат як орган виконавчий займалися одними й тими ж самими питаннями, по яких приймались то постанови, та закони. Наприклад, протягом грудня 1917р. і Центральна Рада, і Генеральний Секретаріат зверталися до проблеми ціноутворення. На жаль, навіть конституція УНР не вирішила цієї проблеми.

Однак за тих умов українській справі значно більшої шкоди завдавало не протистояння «гілок влади», а партійні чвари й суперечки між політичними силами, які реально впливали на державне будівництво.

Центральна Рада все ж таки зробила важливий крок в напрямі формування державного механізму, ухваливши 25 листопада 1917р. закон про порядок видання нових законів, відповідно до якого залишалося «в силі доприйдучих змін законодавчим порядком усі державні уряди й установи, які зоставалися на території Української Народної Республіки по день 7 листопада 1917р.»[5, 128]. Цей акт фактично заклав правові основи державного будівництва. Видані ще до жовтневого перевороту універсали й декларації мали здебільшого політичний і