Як відомо, в аналогічній ситуації більшовики ламали стару державну машину. Лідери Центральної Ради, навпаки, прагнули пристосувати її до потреб національного самовизначення. Наприклад, відповідно до спеціального закону, ухваленого Центральною Радою 9 грудня 1917р., функції Головної скарбниці та Українського Державного Банку виконували Київська губернська скарбниця та Київська контора Держбанку.

Варто звернути увагу й на таку деталь. Одні інституції починали діяти ще до того, як відповідним чином «легалізувалися». Так, посада Генерального контролера існувала ще в першому складі Генерального Секретаріату, однак 23 березня 1918 р. його канцелярія подає на розгляд Центральної Ради проект закону «Про тимчасову організацію державного контролю». Створення ж деяких інших, навпаки, декларувалося значно раніше, ніж до них доходили руки. Ще в жовтні 1917 р. Декларація Генерального Секретаріату передбачила організацію економічного комітету. Однак ця ідея стала реалізуватися лише в останні місяці існування Центральної Ради, коли 31 березня 1918 р. до неї надійшов проект закону «Про вищу економічну раду УНР».

Організація місцевої влади

Її загальні принципи вперше окреслив ще до утворення УНР М.Грушевський, який розробив таку схему: «Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала ім своєї волі, не має бути іншої власті тільки з вибору народнього!»[14, 61]

В І Універсалі з цього приводу зазначалось таке: «Кожне село, кожна волость, кожна управа повітова чи земська, яка стоїть за інтереси українського народу, повинна мати найтісніші організаційні зносини з Центральною Радою. Там, де через якісь причини влада зосталась у руках людей, ворожих до українства, приписуємо нашим громадянам широку, дужу організацію та усвідомлення народу, й тоді перевибрати адміністрацію» [6, 82].

У III Універсалі також йшлося про проблеми місцевого самоврядування: «Генеральному Секретарству внутрішніх справ приписуємо вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях»[10, 106].

Як бачимо, Центральна Рада намагалася об'єднати два моменти. З одного боку, домінує ідея надання органам місцевого самоврядування широких прав і повноважень, а з другого - визначення меж цих повноважень з покладення керівництва всією системою самоврядування в масштабах країни на Генеральне секретарство внутрішніх справ. Та не тільки й не стільки ця, до певної міри, теоретична дилема, заважала нормальному формуванню місцевої адміністрації й самоврядуванню. Три основні проблеми, зрештою, визначили долю цього процесу. По-перше, невизначеність самої системи інституцій, які мали закласти фундамент місцевої влади. Поряд з органами місцевого самоврядування, більшість яких перейшла в спадщину ще від Російської держави, діяли губернські і повітові комісари Центральної Ради, та згадані в Ш Універсалі «органи революційної демократії». Всі вони функціонували за власним розсудом без механізму взаємодії й точного розмежування «сфер впливу». Навпаки - деякі найважливіші питання взагалі вилучалися з їх компетенції, що в свою чергу призводило до утворення нових органів.

Універсал зобов'язав «правительство допомагати місцевим самоврядуванням ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, вибраних з місцевих людей», тобто з'явилася, точніше - легалізувалася, ще одна ланка, оскільки Ради не припиняли своєї діяльності. Справді, їх не можна було ігнорувати, і IV Універсал визнав цей факт, але конкретно «не вписав» їх в існуючу структуру місцевих органів.

На початку березня Центральна Рада затвердила новий адміністративно-територіальний поділ України, поділивши її на 30 земель. Отже, Організація місцевої влади мала відповідати новим умовам, але Центральна Рада не встигла це здійснити.

По-друге, органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя.

По-третє, відсутність належної правової бази; законодавство в цій сфері обмежувалося переважно загальними, здебільшого декларативними нормами, що містилися в універсалах Центральної Ради і деклараціях її Генерального Секретаріату. Правовий статус комісарів Центральної Ради фактично визначався положенням, прийнятим ще Тимчасовим урядом для своїх представників. В Україні розроблявся закон про утворення нових органів влади на місцях, однак до цього проекту, за свідченням П.Христюка, «було тільки приступлено».

Наприкінці січня 1918 р. Центральна Рада нарешті ухвалила довгожданий земельний закон, в якому робиться спроба якось врегулювати відносини між численними органами, що здійснювали владні повноваження на місцях. «Верховне порядкування всіма землями з їх водами, надземними і підземними багатствами, - зазначалось у ст.4 закону, - належить до скликання Українських Установчих зборів Українській Центральній Раді. Порядкування в межах цього закону належить: землями міського користування...- органам міського самоврядування; іншими - сільським громадам, волосним, повітовим і губернським земельним комітетам в межах їх компетенції». Ця спроба так і не одержала свого завершення. Правова невизначеність зберігалася до останнього дня існування Центральної Ради, коли, нарешті, конституція УНР, прийнята 29 квітня 1918 р., не звела все до спільного знаменника. У ст.5 говорилося: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізації».

Крім цієї загальної норми, до конституції увійшло ще дві статті, які визначали відносини суб'єктів самоврядування з державною адміністрацією. Так, Радам і Управам громад, волостей і земель «належить єдина безпосередня місцева вдасть. Міністри УНР тільки контролюють їх діяльність, безпосередньо і через визначених урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української