самоврядування виступати гарантами кредитів інших суб’єктів права через недостатню конкретність положення закону створює проблеми на практиці. Так, зокрема, такі гарантії мали б надаватися лише за згодою представницького органу місцевого самоврядування, оскільки в разі невиплати кредиту боржником кредитор може спрямувати свої вимоги на комунальну власність, що тягне її відчуження, яке, як відомо здійснюється лише за рішенням сесії місцевої ради.
Таким чином, право органів місцевого самоврядування України на участь у кредитно-фінансових відносинах не є на сьогодні належним чином забезпечене через недостатність законодавчої бази для його здійснення.
За відсутністю відповідних законодавчих актів Президент України влітку 1998 року видав Указ, яким визначав, що розмір випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, а також позик та кредитів, які отримують органи місцевого самоврядування в банках, повинен визначатися місцевими радами під час затвердження відповідних бюджетів з обов’язковим погодженням цього розміру з Міністерством фінансів. З цих коштів можуть фінансуватися лише відповідні місцеві бюджети, в яких повинні передбачатися витрати на обслуговування зазначених позик та кредитів. Передбачена реєстрація кожного випуску облігацій внутрішніх місцевих позик у Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку після погодження його розміру з Міністерством фінансів.
Бачимо, що цим документом не передбачені ніякі обмеження ні щодо розміру місцевих позик, ні щодо термінів, на які вони можуть братися. Якщо передбачається, що ці питання повинні вирішуватися в процесі передбачених погоджень з Міністерством фінансів, то відсутність відповідних законодавчих норм залишає умови для сваволі і зловживань з боку як урядовців цього Міністерства, та і урядовців органів місцевого самоврядування.
2.5. Позабюджетні фонди
Один із інститутів у системі місцевих фінансів - це різноманітні позабюджетні фонди грошових ресурсів. Вони, як правило, акумулюються на окремих рахунках, використовуються за цільовим призначенням для фінансування конкретних програм чи заходів. Утворення та функціонування таких фондів здійснюється на основі законодавства та положень про ці інститути, що затверджуються представницькими органами місцевої влади.
В Україні до 1990 року законодавство не передбачало правових норм про створення місцевими радами подібних фондів. Інститут позабюджетних. Валютних та інших цільових фондів в Україні запроваджено лише в кінці 1990 року. Після прийняття законодавства про місцеве самоврядування та Закону про бюджетну систему.
Правова база формування позабюджетних фондів місцевих рад склалася головним чином в 90-х роках, що змінило фінансові основи місцевого самоврядування в Україні. Взагалі інститут позабюджетних фондів успадкований органами місцевого самоврядування України ще з радянської системи. Тоді у розпорядженні голів виконавчих комітетів були невеличкі за обсягом позабюджетні кошти на різні обмежені неплановані видатки - квіти для поздоровлень тощо. Надходили ці кошти за рахунок перерахування деяких місцевих адміністративних штрафів та інших незначних статей.
Право на позабюджетні кошти місцеві ради всіх рівнів отримали після ухвалення в 1990р. Закону «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування». У ст.15 визначено можливість і джерела формування місцевими радами єдиного позабюджетного фонду. Закон «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» від 26 березня 1992 року внес деякі уточнення щодо статусу та джерел формування позабюджетних фондів. В Законі передбачається, що до позабюджетних фондів надходять:
n
додаткові доходи і зекономлені кошти, одержані за рахунок здійснення самими органами місцевого самоврядування заходів щодо розв’язання економічних і соціальних проблем;
n
добровільні внески і пожертвування;
n
доходи від місцевих позик, лотерей, аукціонів;
n
штрафи з підприємств за одержання ними необгрунтованого доходу у зв’язку з завищенням цін на продукцію;
n
штрафи, встановлені рішеннями самої ради за забруднення території, пошкодження зелених насаджень, порушення правил торгівлі, порушення правил паркування автомобілів тощо;
n
штрафи за адміністративні правопорушення на території;
n
доходи від реалізації безгосподарного і конфіскованого майна на території;
n
доходи від розпродажу майна комунальних підприємств;
n
плата за реєстрацію підприємств тощо.
Щодо порядку здійснення видатків, то цей закон передбачав, що позабюджетні кошти витрачаються за розсудом відповідних органів місцевого самоврядування.
Можна побачити, що джерела надходжень до позабюджетного фонду були визначені досить неконкретно, що давало можливість для їх широкого досить довільного тлумачення.
Саме в період дії цього закону розпочалися процеси розвитку підприємництва. З’явилася велика кількість підприємців, які потребували приміщень під офіси, магазини, ресторани тощо. Орендні ж ціни встановлювалися, не місцевими радами чиїх виконавчими комітетами, а урядом і були мізерними порівняно з ринковою вартістю оренди. Тому чиновники органів місцевого самоврядування в угодах з підприємцями про надання їм приміщень передбачали попереднє внесення орендарями так званої «плати за право оренди», що сягала значних сум. І ці суми зараховувалися не до бюджетів, оскільки там вони не були передбачені, а до позабюджетних фондів. В той час кошти, що перебували на позабюджетних рахунках окремих міст та районів м.Києва, в сумі перевищували третину, а той половину сум на їхніх бюджетних рахунках.
Наповнення та витрачання позабюджетних фондів регулювалося положеннями про ці фонди (статутами), які затверджувалися самими місцевими радами. Вони бул досить неконкретними, бо передбачали тільки перелік джерел залучення коштів без планування суми залучених коштів, а також лише дозволені напрямки використання коштів без планування певних сум. Звітність про використання цих фондів зазвичай полягала в усній інформації, що її голова органу місцевого самоврядування доповідав депутатам в кращому разі один раз на рік. Тому ці позабюджетні фонди були постійним предметом зловживань. З них непрямим чином фінансувалися, наприклад, виборчі компанії чиновників тощо. Заради справедливості треба сказати й те, що з цих фондів часто надавалася матеріальна допомога особам, які потребують соціального захисту, та робилися інші справді необхідні, але не забезпечені бюджетом видатки.
Нові зміни статусу й