ОДЕСЬКА НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ

ЯЦУНСЬКА ОЛЕНА ОЛЕКСАНДРІВНА

УДК 352 (477)

СВІТОВИЙ ДОСВІД МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА

ПЕРСПЕКТИВИ ЙОГО ІНСТИТУЦІОНАЛЬНО-СИСТЕМНОГО

ВТІЛЕННЯ В УКРАЇНІ

Спеціальність 23.00.02 – політичні інститути і процеси

А В Т О Р Е Ф Е Р А Т

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата політичних наук

ОДЕСА-2001

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті ім. В.Н. Каразіна

Міністерства освіти і науки України

Науковий керівник: кандидат філософських наук,
Авксентьєв Олександр Леонідович, Харківський національний університет ім. В.Н. Каразіна, доцент кафедри політології

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Бандурка Олександр Маркович, народний депутат України (м. Київ)

доктор політичних наук, доцент
Горбатенко Володимир Павлович, науковий консультант судді Конституційного Суду України (м. Київ)

Провідна установа: Національний інститут стратегічних досліджень при Адміністрації Президента України, відділ політичних і гуманітарних досліджень (м. Київ)

Захист відбудеться “31травня 2001 року о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 41.086.02 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук в Одеській національній юридичній академії за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Піонерська, 2, ауд. 312.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Одеської національної юридичної академії за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Піонерська, 2.

Автореферат розісланий “28квітня 2001 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Дудченко В.В.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження обумовлена тим, що становлення незалежної української держави, демократизація суспільства вимагають нових підходів до процесу формування політичних інститутів, в тому числі й інституту місцевого самоврядування. Являючись виразом влади народу, місцеве самоврядування повинно забезпечити наближення управління до громадян, сприяти “вростанню” нашої країни в демократичний політичний режим.

Процес становлення та розвитку ефективної системи місцевого самоврядування передбачає вирішення цілого ряду як теоретичних, так і практичних проблем. Необхідно, перш за все, відродити цей інститут, “наповнити” його зміст сучасним звучанням. Це пов’язано з тим, що весь радянський період місцеве самоврядування в його традиційному розумінні визнавалось буржуазним інститутом, чужим соціалістичному суспільству. Влада на місцях характеризувалась єдністю системи органів, які наділялись функціями та повноваженнями державної влади. Сам термін “місцеве самоврядування” був практично виключений з наукового обігу і застосовувався лише для характеристики західноєвропейських муніципальних систем. Феномен “самоврядування” пов’язувався з майбутнім комуністичним самоуправлінням, яке повинно було змінити державне.

Особлива значимість проблеми обумовлена недостатнім вивченням історичного досвіду становлення та розвитку місцевих органів влади в нашій країні. Хоча українське місцеве самоврядування має давні традиції і пройшло досить складний історичний шлях. Його проблеми і взаємовідносини з різними рівнями управління державою були актуальними на всіх етапах історії України.

Створення ефективно діючої моделі місцевого самоврядування є актуальним для України ще й тому, що за 9 років незалежного розвитку в нашій країні так до цього часу й не розроблена модель організації влади на місцях, яка була б адекватною сучасним українським умовам. Прийнята у 1996 році Конституція України зафіксувала принципові положення, що стосуються форм організації місцевого самоврядування, його співвідношення з органами державної влади, які були конкретизовані у законах України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації в Україні”. Однак сьогодні вони викликають великі дискусії і в науці, і в практичній діяльності.

Актуальність обраної теми також обумовлена ступенем розробки проблеми становлення місцевих органів влади в науковій літературі. Аналіз основних типів систем місцевого самоврядування, взаємодії інститутів публічної влади на місцях (державних та самоврядних) є необхідною складовою для інституціонально-системного втілення місцевого самоврядування в Україні, особливо за умов становлення демократії. Підвищена увага до цього питання знайшла відображення у роботах як закордонних, так і вітчизняних дослідників, зокрема: Дж.Сарторі, О.Оффердала, П.Ордешука, Ж.Зіллера, Д.Бергмана, Й.Мені, С.Монтіна, Е.Пейджа, Г.Бребана, Ж.Веделя, Б.Гурне, Р. Драго, О.Авксентьєва, Б.Андресюка, О.Бандурки, В. Бакірова, Г.Барабашева, В.Горбатенка, І.Грицяка, В.Кравченка, М.Корнієнка, Є.Кушнарьова, Ю.Панейка, Ю.Привалова, М.Пухтинського Ю.Саєнка, А.Ткачука, Ж.Тощенка, Г.Цвєткова, О.Черкасова, В.Чиркіна, М.Шаповаленко, О.Ярощука, В.Яцуби.

Віддаючи належне теоретичному та практичному значенню досліджень вітчизняних та закордонних вчених, необхідно зазначити недостатній рівень розробленості проблеми інституціонального дизайну та концептуальних моделей організації влади на місцях, відсутність системного розгляду функціонування та розвитку системи місцевого самоврядування в Україні. Також слід підкреслити, що у вищезазначеній літературі подано лише частковий, розрізнений політологічний аналіз моделей місцевого самоврядування, що мають розповсюдження у розвинених країнах.

Зазначені чинники обумовлюють актуальність обраної теми дисертаційного дослідження і її важливість для державного будівництва в Україні.

Зв’язок дослідження з науковими програмами, планами, темами. Дана робота є частиною комплексної науково-дослідної теми кафедри політології Харківського Національного університету ім. В.Н. Каразіна: “Формування громадянського суспільства як умови становлення політичної демократії в Україні” (держ. реєстрація №0197u001225).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження обумовлена актуальністю та ступенем розробленості обраної теми і полягає у визначенні світового досвіду місцевого самоврядування та перспектив його інституціонально-системного втілення в Україні у трансформаційний період.

Досягнення мети дослідження потребує вирішення таких завдань:

—

—

—

—

—

—

—

—

Об’єктом дослідження є світовий досвід організації публічної влади на місцях, механізм взаємодії місцевих державних органів влади та органів місцевого самоврядування на демократичних засадах.

Предметом дослідження є аналіз структурних параметрів моделей місцевого самоврядування та шляхів розвитку інституціонально - системного втілення місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. При написанні дисертації були використані сучасні методи пізнання як загальнонаукові (системно-структурний, структурно-функціональний, логічно-історичний, компаративістський метод) та спеціальні (політологічний аналіз, системний підхід, соціологічний аналіз, інституціональний метод та метод моделювання, прогнозування тощо), які дозволяють розглянути основні моделі місцевого самоврядування, варіанти їх взаємодії з державними органами влади, їх вплив на становлення системи місцевого самоврядування.

Теоретичною основою дисертації стали ідеї та концепції вітчизняних та закордонних політологів, юристів, соціологів, філософів, істориків. Особливе значення для аналізу теми мали роботи Дж. Сарторі, О. Оффердала, П. Ордешука, Ж. Зіллера, Г. Барабашева, В. Горбатенка, Ю. Панейка, О. Черкасова.

Нормативну базу наукової роботи складають Конституція України, Всесвітня декларація про місцеве самоврядування (1985), Європейська Хартія про місцеве самоврядування (1985), закони України, укази Президента України, постанови Верховної Ради України, акти парламентів зарубіжних держав та інші нормативні акти, що стосуються теми дослідження. Особлива увага приділена аналізу Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Емпіричною базою дисертації стали підсумки соціологічних досліджень, проведених Інститутом соціології НАН України, фахівцями соціологічного факультету Харківського державного (з 1999 р. — національного) університету та експертами Асоціації міст України, а також результати проведеного автором власного соціологічного опитування.

Наукова новизна дослідження полягає в узагальненні світового досвіду організації влади на місцях та розгляді місцевого самоврядування в Україні з точки зору його інституціонально-системного втілення.

В результаті дослідження зроблені висновки, що відзначаються науковою новизною:

1.

2.

3.

4.

5.

Теоретико-практичне значення дослідження полягає у виділенні особливостей становлення інституту місцевого самоврядування в розвинених та посттоталітарних країнах, а також у розробці оптимальної для українських умов моделі організації влади на місцях.

Зроблені висновки дозволяють осмислити процес розвитку цього інституту в Україні, зрозуміти способи розв’язання проблем, з якими зіштовхується країна у трансформаційний період.

Методологічні підходи, фактологічний матеріал дисертації та отримані теоретичні результати можуть бути підставою для подальшої розробки цього дослідження, а також використані при викладанні курсу “Політології” у вищих та середніх спеціальних навчальних закладах, для підготовки спецкурсів для політологічного, соціологічного, юридичного факультетів у вищій школі з питань організації системи місцевого самоврядування в Україні в умовах перехідного періоду. Крім цього, матеріали мають важливе значення для здійснення ефективного управління територіями і можуть бути використані в практичній діяльності публічно-владних структур.

Наукові розробки автора дисертації знайшли втілення під час читання курсів лекцій “Основи політології”, “Основи конституційного права України”, “Державне будівництво та місцеве самоврядування”, при написанні методичних рекомендацій та навчального посібника у Миколаївському Вищому медичному училищі та Миколаївському навчально – науковому центрі Одеського Національного університету ім.І.І .Мечникова.

Апробація роботи. Результати дослідження обговорювались на Всеукраїнській науково-практичній конференції, присвяченій 55-м роковинам розгрому фашизму та 135-річчю з дня заснування Одеського державного університету (Миколаїв-2000); на обласній науковій конференції “Права людини: реальність і перспективи” (Миколаїв-1998); щорічній науково-методичній конференції “Могилянські читання” (Миколаїв-1999), на весняній сесії з політичних наук “Політика і політична економія в посткомуністичних країнах” (Центрально – Європейський Університет, Будапешт-2001). Ключові питання дисертаційного дослідження також обговорювалися на теоретичних семінарах кафедри політології Харківського Національного університету ім. В.Н. Каразіна, кафедри соціально-економічних дисциплін Миколаївського Вищого медичного училища та кафедри соціально-політичних наук Миколаївського навчально-наукового центру Одеського Національного університету ім..І.І. Мечникова.

Структура дисертації. Логіка вирішення поставлених завдань дослідження визначила його структуру, назву розділів та підрозділів. Дисертація складається із вступу, трьох розділів та восьми підрозділів, висновків, списку використаних джерел і літератури (238 найменувань на 20-ти сторінках). Загальний обсяг дисертації 200 сторінок. В основному тексті дисертаційної роботи містяться 15 таблиць та 14 рисунків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДОСЛІДЖЕННЯ

У першому розділі “Теоретико-методологічні засади місцевого самоврядування”, який структурно складається з трьох підрозділів, досліджуються різноманітні підходи до поняття місцевого самоврядування, його основні парадигми, особливості становлення цього інституту в контексті сучасної демократичної теорії та практики.

У першому підрозділі “Сутність і еволюція поняття місцевого самоврядування” підкреслюється багатоплановість та неоднозначність цього феномена, пропонуються різні підходи до його визначення. Розглядаючи місцеве самоврядування з політологічної точки зору, дисертант обґрунтовує доцільність його інтерпретації через категорію “інтенсивності” (термін був введений в науковий обіг американським політологом Дж.Сарторі). Використовуючи цей підхід, автор приходить до висновку, що ця категорія дозволяє фіксувати межу тотожності терміна своєму практичному втіленню, пов’язувати самоврядування з часовим та просторовим поширенням та виявити закономірність: інтенсивність можливого самоврядування перебуває у зворотній залежності від необхідного поширення самоврядування і у зворотному відношенні до тривалості необхідного самоврядування.

Розглядаючи еволюцію розвитку місцевого самоврядування, дисертант підкреслює, що своїми витоками цей феномен сягає періоду античності. Більше поширення місцеве самоврядування одержало в ХІ-ХV століттях в зв’язку з розвитком торгівлі, завдяки чому, в першу чергу, зростали міські громади, багато з яких одержували статус напівсуверенних одиниць, формуючи таким чином основу місцевої автономії.

Концептуальні засади теорії та практики місцевого самоврядування були закладені в період буржуазно-демократичних революцій. Самоврядування пов'язували з прогресивними ідеями виборчого права та представницької влади в управлінні громадськими справами. Сам термін “самоврядування” вперше було вжито в період Великої французької революції, щоб підкреслити самостійність громади відносно держави. В сучасному розумінні це поняття з’явилося в середині ХІХ століття. завдяки прусському юристу Р.Х.Гнейсту, який під місцевим самоврядуванням розумів таке управління на місцях, при якому територіальні громади, що історично склалися, наділялися правом самостійно (в межах законів) вирішувати місцеві справи без втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях. Але, в ході науково-теоретичного осмислення це поняття увібрало в себе риси багатоманітності і неоднозначності. На сучасному етапі налічується більше 30 визначень поняття “місцеве самоврядування”. Узагальнивши їх, можна виділити три основні напрямки в його трактуванні: юридичний, адміністративно-управлінський та політологічний. Наявність таких різних концептуальних підходів до розуміння місцевого самоврядування, вважає дисертант, пов’язано з неоднозначним розумінням джерела та природи влади, яка здійснюється територіальними колективами громадян і органами, які вони обирають, та їх взаємодією з органами державної влади.

У другому підрозділі “Основні парадигми місцевого самоврядування” розглянуті основні концепції організації влади на місцях. Дисертант відзначає, що першою була сформована так звана громадська парадигма місцевого самоврядування, автори якої (Є.Мейєр, О.Лабанд, О.Ресслєр) розглядають цей феномен як самостійний, незалежний від державної влади інститут. Навпаки, представники державницької парадигми (Л.Штейн, Р.Гнейст) головний зміст самоврядування вбачають не у відокремленні від держави, а у служінні її інтересам і цілям. Модифікацією цих парадигм є так звана громадсько-державницька теорія. Згідно з нею, місцеві органи влади є незалежними від держави лише в суто громадських справах, які не належать до сфери державних інтересів. Що ж до політичної сфери, то тут вони виступають як органи держави, що виконують її функції й наділені її повноваженнями.

Крім цих парадигм, мають розповсюдження й інші концепції організації влади на місцях: теорія муніципального дуалізму, “політична” теорія самоврядування, “теорія держави загального добробуту”, “концепція позаполітичного місцевого самоврядування”, “теорія муніципального соціалізму”. Загалом же сьогодні в багатьох демократичних країнах (Італія, Німеччина, Норвегія) досить поширеними є погляди на місцеве управління як на цілковито автономну сферу управління.

Аналіз вищенаведених концепцій дозволив автору дослідження дійти до висновку, що найбільш актуальною для України, як в теоретичному, так і в практичному відношеннях є так звана громадсько-державницька парадигма місцевого самоврядування. Дисертант вважає, що орієнтація на такий компромісний варіант обумовлена тим, що ця концепція не протиставляє, а поєднує у собі два начала: самоврядне, та державне; регулює їх взаємовідносини. Це дозволяє місцевому самоврядуванню, особливо у перехідний період, бути одним із шляхів подолання політичного відчуження від влади, ліквідації історично зумовленої суперечності між державою і суспільством, засобом цілеспрямовано-еволюційного розширення демократичного простору. Крім цього, громадсько-державницька парадигма обумовлена історичними передумовами зародження, становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Автор дослідження доводить, що місцеве самоврядування є однією з давніх традицій Української держави. Аналіз історичного досвіду розвитку самоврядування в Україні та узагальнення наявних в науковій літературі поглядів стосовно періодизації становлення й функціонування цього інституту в нашій країні, дали змогу дисертанту виділити 5 періодів його розвитку: період зародження та становлення місцевого самоврядування; період європеїзації, або впливу на цей інститут Магдебурзького права; період русифікації вітчизняного самоврядування на теренах сучасної України; так званий радянський період місцевого самоврядування; сучасний період розвитку українського місцевого самоврядування. Отже, автор доходить висновку, що місцеве самоврядування на теренах України в сучасних її кордонах розвивалось й продовжує розвиватися досить складним еволюційним шляхом. Вивчення історичних особливостей його розвитку допоможе врахувати помилки й здобутки предків, які прагнули збудувати справжню й міцну державу при створенні ефективної місцевої влади.

У третьому підрозділі “Проблема самоврядування в контексті сучасної демократії” автор дослідження відзначає, що однією з визначальних вимог ефективного функціонування демократичного політичного режиму є створення повноцінної системи місцевого самоврядування. Цей інститут являє собою один з елементів організації привселюдної влади, специфіка якого полягає в його двоїстій політичній природі. В інституціональному аспекті органи самоврядування інтегровані в єдиний державний механізм управління країною. У функціональному ж аспекті місцеве самоврядування є важливим елементом громадянського суспільства, формою політичної самоорганізації локальних співтовариств. До цього можна додати, що в організаційному плані муніципальна влада відрізняється гнучкістю та значною розмаїтістю, які обумовлені особливостями історичного розвитку, складом населення, адміністративно-територіальним поділом держави, і, звичайно, типом політичної системи. Така багатоплановість та неоднозначність дає змогу, вважає дисертант, розглядати місцеве самоврядування з різних точок зору, в тому числі, в концептуально-теоретичному й організаційно-інституціональному аспектах.

При виробленні теоретичної моделі, визначає автор, необхідно враховувати, що головним для місцевого самоврядування є визначення розміру муніципальних одиниць з точки зору і території, і чисельності населення, і функціонального поділу повноважень між різноманітними одиницями місцевого управління, а також між ними і центральним урядом.

З погляду організації інститутів основою місцевого самоврядування є територіальні громади, розміри та кількість яких не залежать від площі держав та чисельності населення. Автор відмічає, що крім влади базового рівня, у деяких країнах існують проміжні територіальні структури і відповідні їм органи керування. Проте, останнім часом, у ряді демократичних країн поширилась тенденція до скасування проміжного рівня і передачі його функцій частково центральній, а частково - місцевій владі. Такі зміни в організаційній структурі органів місцевого самоврядування, вважає дисертант, не вплинуть на ефективність їхньої діяльності. Як свідчить світовий досвід, ефективність місцевої влади визначається наступними чинниками: часткою органів місцевого самоврядування в державному споживанні, у споживанні ВНП, зайнятістю, яка припадає на місцеві органи, а також участю населення у виборах в місцеві органи влади. Саме цей, останній чинник, підкреслює автор, характеризує місцеве самоврядування як один із важливих інститутів демократії.

Другий розділ “Інституціональний дизайн місцевого самоврядування: структурні параметри та основні моделі” містить два підрозділи, де за допомогою системного підходу, структурно-функціонального аналізу та компаративного методу визначаються принципи класифікації і типологія систем місцевого самоврядування, аналізуються основні стратегії управління в сучасній державі, розглядаються варіанти взаємодії органів державної влади з органами місцевого самоврядування.

У першому підрозділі “Принципи класифікації і типологія систем місцевого самоврядування” дисертант обґрунтовує необхідність застосування в дослідженні інституціонального дизайну, тобто проектування (моделювання) демократичних інститутів, в тому числі і місцевого самоврядування, на засадах політичних знань та політичного досвіду розвинутих держав, а також враховуючи національні особливості та традиції.

Автор доводить, що рівень розвитку суспільства, ступінь його демократичності характеризується кількістю різноманітних інститутів, які в ньому з’являються, тобто ступенем та характером його інституціоналізації. Особливого значення цей процес набуває в умовах перехідного періоду. Незамінним чинником, який стимулює названий процес, виступає місцеве самоврядування, оскільки первісні форми інституціоналізації, як правило, з’являються на рівні суспільного самоуправління. Автор доводить, що інституціоналізація місцевого самоврядування є важливим етапом процесу демократизації суспільства. Для більш повного осмислення процесу становлення цього інституту, автор пропонує розглянути різні підходи (які базуються на різних критеріях) до дизайну місцевих органів влади, класифікувати моделі місцевого самоврядування, які зустрічаються в західній та вітчизняній літературі. Це дозволить краще зрозуміти особливості, своєрідність конкретних типів систем, надасть дослідженню ту необхідну теоретико-методологічну підоснову, яка сприятиме осмисленню феномена місцевого самоврядування зі змістовного боку, надасть необхідну базу для співставлення його з іншими інститутами, а також допоможе створити на підставі різних критеріїв “багатовимірну” модель місцевих органів влади.

Аналіз різних варіантів дизайну місцевого самоврядування, запропонованих в роботах О.Оффердала, О.Черкасова, В.Чиркіна, Ж.Зіллера, О.Ярощука, дали змогу дисертанту виділити декілька моделей організації влади на місцях. У залежності від ступеня автономності місцевих одиниць, ступеня участі місцевих жителів у керуванні їхніми справами, а також обсягу виконуваних місцевими органами влади завдань можна виділити ідеально-типову модель місцевого самоврядування (О.Оффердал). Цю модель дисертант запропонував уявити графічно, у вигляді вісьового перетину представництва і функцій, який дозволив автору дослідження виділити чотири типи органів місцевого управління. Для першого типу характерними будуть високий рівень представництва і виконання місцевими органами влади спеціалізованих завдань. Друга модель характеризується теж високим рівнем представництва, але, на відміну від попередньої, органи місцевої влади виконують загальні функції. У цьому випадку, вважає дисертант, мова йде про органи місцевого самоврядування в повному розумінні слова. Автор також доводить, що ці два типи управління взагалі можна визначити як систему деволюції або політичної децентралізації. Третій тип характеризується загальними (універсальними) функціями місцевих органів влади при відносно низькому рівні представництва. І, нарешті, четверта модель містить у собі цільове призначення і слабке представництво. Цей тип, вважає автор, уособлює те, що відомо як деконцентрація або адміністративна децентралізація. Виділення цих моделей дало змогу підійти до важливого висновку про те, що перші два типи є власне моделями місцевого самоврядування, в той час як третій і четвертий у більшому ступені характеризують взаємовідносини місцевих органів влади з державними.

Крім цієї моделі, у світовій практиці прийнято виділяти англосаксонську, континентальну і радянську моделі місцевого самоврядування (В.Чиркін, В.Мельниченко). В основі такої конституційно-правової класифікації лежить система взаємовідносин місцевих органів влади між собою та вищою владою. Цей принцип характеризує соціокультурну специфіку різних країн. Тому, не випадково, ці моделі відповідають загальноприйнятим правовим системам.

Якщо класифікувати місцеві органи влади за способом розподілу владних ресурсів, можна виділити північноамериканську, південно-європейську, скандинавську моделі (О.Оффердал). Дисертант вважає доцільним доповнити цю типологію ще однією моделлю – східноєвропейською, яка характерна для посттоталітарних країн, які стали на демократичний шлях розвитку.

Крім інституціонального підходу в літературі виділяють моделі місцевого самоврядування в залежності від засобів формування структур представницьких інститутів, а також від характеристик виконавчих органів.

На основі вивчення досвіду організації влади на місцях в західних країнах дисертант визначає модель місцевого самоврядування, адекватну сучасним українським умовам. Автор вважає, що перш за все, характерним для неї є низький рівень представництва при виконанні місцевими органами влади загальних (універсальних) функцій. За характером взаємовідносин місцевих органів влади між собою та з вищою владою Україна увібрала в себе риси континентальної моделі місцевого самоврядування. За способом поділу владних ресурсів наша країна, як і більшість посттоталітарних держав, відноситься до східноєвропейського муніципального типу. У залежності від способів формування структур представницьких інститутів українська модель організації влади на місцях характеризується тим, що вони обираються за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по одно- чи багатомандатним округам безпосередньо населенням територіальної громади. За внутрішньою структурою місцеві представницькі органи в Україні є однопалатними, а за критерієм рівня низовими (базовими) та проміжними (регіональними). Згідно з характеристикою виконавчих органів, доречно говорити про “колегіальні” органи місцевого самоврядування, які сформовані мером. Щодо способів формування керівного органу, то в нашій країні мер обирається безпосередньо населенням. Розглядаючи функції голови виконавчого комітету, автор доводить, що він тяжіє до виконання колегіальних функцій з поєднанням деяких обов’язків державної адміністрації.

Таким чином, автор дослідження робить висновок, що саме такий комплексний підхід до інституціонального дизайну місцевого самоврядування допоможе створити ефективно діючу модель організації влади на місцях, визначити найбільш оптимальний варіант взаємодії державних та місцевих органів влади.

У другому підрозділі - “Основні стратегії управління в сучасній державі і моделі взаємодії органів державної влади з органами місцевого самоврядування” - відзначається, що однією з визначальних вимог ефективного функціонування державної влади в демократичній країні є її децентралізація. Вона відрізняється від деконцентрації влади і передбачає передачу центром окремих повноважень місцевому самоврядуванню. Проте, зазначає автор, при здійсненні децентралізації не існує однозначно визначеного переліку завдань, які покладені на місцеве самоврядування. Компетенція і самостійність місцевих органів влади обмежені тими питаннями, вирішення яких не беруть на себе ні центральні, ні місцеві державні органи. Крім того, вищі державні органи вправі контролювати законність і доцільність заходів і рішень, прийнятих органами місцевого самоврядування. Тому прийнято розрізняти два види завдань, що стоять перед органами місцевого самоврядування. По-перше, це завдання, які перебувають безпосередньо в їхній компетенції. По-друге, завдання делеговані їм центральною владою та органами державної влади на місцях. Автор доводить, що делегування повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування добре відоме в світовій практиці державотворення і не заперечує основним положенням Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень і, разом з тим, є однією з найважливіших форм фінансових та людських ресурсів, оскільки виключає необхідність створення, поряд з органами місцевого самоврядування, ще якихось структур державної виконавчої влади, особливо на низовому рівні адміністративно-територіального поділу.

Проте, визнання самостійності місцевих органів у вирішенні питань, що входять до їхньої компетенції, не заперечує можливості здійснення адміністративного, судового та фінансового контролю за їхньою діяльністю з боку центральної влади. Тому, вважає автор, така ситуація потребує точнішої координації дій з врегулювання взаємовідносин органів державної влади і місцевого самоврядування.

Узагальнивши та проаналізувавши дані, що є в науковій літературі, в дослідженні пропонується виділити наступні моделі взаємовідносин центральних та місцевих влад. Насамперед, це дві “класичні” моделі: “модель партнерства” і “агентська модель” (“The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions”). Крім цих варіантів взаємодії, можно виділити модель, в основі якої лежить концепція взаємозалежності (Р.А.В.Родс). У своєму дослідженні дисертант розглядає моделі “розділеної” та “децентралізованої” влади (В.Поповські), а також пропонує розглядати взаємовідносини між центральною владою та місцевим самоврядуванням з точки зору їх автономії та інтеграції (О.Оффердал).

Щодо України, то аналіз законів України “Про місцеве самоврядування” та “Про місцеві державні адміністрації” дозволив дисертанту зробити висновок, що найбільш оптимальним варіантом взаємодії місцевих публічних органів влади є модель “взаємозалежності”, згідно з якою відносини центральних і місцевих органів характеризуються як деяким ступенем їхньої незалежності, так і взаємозалежністю, і визначаються реальним владним потенціалом сторін, наявними ресурсами, які є в їхньому розпорядженні, і засобами тиску. Значну роль у цих відносинах, відзначає автор, відіграє особистий фактор, правильний вибір конкретної стратегії. Ця модель, на думку автора, дозволить нашій країні не протиставляти державні та місцеві органи влади, а враховувати їхні інтереси, створювати баланс між ними.

Третій розділ “Реформування місцевого самоврядування: світовий досвід та українські реалії” складається з трьох підрозділів. В ньому розглядаються практика сучасних реформ систем місцевого самоврядування в західних демократіях та посттоталітарних європейських країнах, основні етапи та складові реформування органів місцевої влади в Україні, а також вплив адміністративної реформи на перспективи розвитку місцевого самоврядування в нашої країні.

У першому підрозділі “Практика сучасних реформ систем місцевого самоврядування в західних демократіях та посттоталітарних європейських країнах” доводиться, що у своїй практичній діяльності місцеві органи зустрічаються з цілою низкою проблем, розв’язання яких обумовлює реформи місцевого самоврядування. Їх характер, вважає автор, багато в чому залежить від особливостей конкретної країни, традицій, площини території та інших чинників. Вони можуть носити економічний, політичний , соціальний , демографічний характер. Реформи, які проводяться в західних країнах, дисертант пропонує поділити на чотири типи: коригування кількості одиниць, організаційні реформи, фінансові реформи і функціональні та процедурні реформи.

На відміну від західних країн у Східній та Центральній Європі реформи місцевого самоврядування розпочалися тільки після демократичних революцій, які відбулися на рубежі 90-х років. Вони, перш за все, були спрямовані на демонтаж тоталітарного політичного режиму. Тому, відзначає автор, реформи місцевого самоврядування в посттоталітарних країнах стали тим важливим кроком, який започаткував період трансформації у принаймні п’яти сферах: політичній – через запровадження вільних виборів до місцевих органів урядування; системній – через конституційні гарантії законодавчої автономії органів місцевого самоврядування; економічній – через перехід від централізованої системи управління та планування економіки до системи, основою якої є ринок; адміністративній – через скасування керованих з центру рад і делегування ряду обов’язків центральної адміністрації органам місцевого самоврядування; громадянській – через початок відбудови громадянського суспільства. Автор вважає, що вивчення досвіду реформування місцевого самоврядування як в розвинених, так і в посттоталітарних країнах, дозволить Україні краще визначити способи розв’язання існуючих проблем, з якими вона зіштовхується у ході трансформаційних змін.

У другому підрозділі “Основні етапи і складові реформування системи місцевого самоврядування в Україні” доводиться, що ставши на шлях незалежного розвитку, наша країна почала будувати суспільство на більш раціональних і демократичних засадах. Це визначило необхідність корінних конституційних реформ, важливе місце серед яких займає реорганізація влади на місцях. Автор відзначає, що в Україні за 9 років незалежного розвитку було проведено майже 7 етапів реформ організації влади на місцях. Але, на жаль, так і не була вироблена оптимальна модель місцевого самоврядування, яка б задовольнила потреби населення. Це підтверджують і результати проведеного автором у березні - червні 1999р. соціологічного дослідження, об’ектом якого виступили мешканці м. Миколаєва (виборці), а також група експертів-депутатів Миколаївської міської ради ХХІІІ скликання. Для участі в соціологічному дослідженні було залучено 935 осіб (максимальна фактична похибка вибірки не перевищує 5%). Для об’ективності дослідження було охоплено респондентів різних статтєво-вікових категорій, соціального стану, з різним рівнем освіти і різними політичними уподобаннями. Метою даної роботи було вивчення проблем розбудови місцевого самоврядування, з’ясування ступеня впливу особистих якостей і компетентності керівника на рішення місцевих проблем, тому отримані дані дисертант умовно назвав “Депутат очима виборця і депутата”. Аналіз результатів цього дослідження, їх порівняння з даними дослідження громадської думки міського населення сходу України, яке було проведено фахівцями соціологічного факультету Харківського Державного університету та експертами Асоціації міст України дав підстави для формулювання деяких пропозицій, які могли б підвищити ефективність роботи органів місцевого самоврядування. Автор дослідження вважає доцільним розділити вибори в органи місцевого самоврядування й Верховну Раду, а не проводити їх одночасно, що дозволить підвищити політичну активність громадян, сприятиме більш якісному формуванню представницького органу влади, створенню системи довіри й підтримки громадянами місцевих органів влади. Крім цього, в дослідженні доводиться, що для розвитку постійної та ефективної взаємодії депутатів з виборцями та виконавчими органами, необхідно, перш за все, підвищити рівень інформованості громадян про їх діяльність. Це може бути теле- або радіоінтерв’ю, висвітлення засідань органів влади у засобах масової інформації, постійні рубрики або низки публікацій у пресі, рекламні матеріали, прес-конференції, урочисті заходи, місцеве кабельне телебачення, служби зв’язків з громадськістю, сторінки в Інтернеті. Дисертант також вважає, що для підвищення ефективності своєї діяльності, місцевим органам влади треба встановити зворотний зв’язок з громадянами. Інформацію від населення можна одержувати, наприклад, аналізуючи акції протесту, залучаючи до своєї роботи громадські організації, проводячи т.зв. “гарячі лінії”. Крім цього, було б доцільно законодавчо закріпити повноваження органів самоорганізації населення, порядок формування фінансових ресурсів, правовий режим володіння комунальною власністю. Це, вважає автор, допоможе розширити повноваження виборчих органів у вирішенні місцевих проблем.

У третьому підрозділі “Адміністративна реформа та перспективи розвитку місцевого самоврядування в Україні” дисертант відмічає, що хоча в Україні і були зроблені важливі кроки на шляху становлення та конституційного закріплення основ місцевого самоврядування, але, на жаль, так і не була створена ефективно діюча модель організації влади на місцях, яка б відповідала реаліям сучасного стану суспільного та економічного життя нашої країни. Цим, вважає автор, обумовлено проведення сьогодні в Україні адміністративної реформи, яку фактично започаткував Указ Президента України від 22 липня 1998 року. На підставі цього документу були розроблені Концепція адміністративної реформи, а також першочергові заходи з її проведення в Україні Все це поклало початок восьмого етапу реформування системи місцевого самоврядування. Метою цієї реформи є створення демократичної системи урядування на засадах децентралізації державної влади та значного підвищення ролі місцевого самоврядування у вирішенні як місцевих питань, так і питань загальнодержавного значення. Згідно Концепції, передбачається провести зміни у двох площинах: “горизонтальної”, що стосується передусім трансформації центральних органів влади, і “вертикальної”, яка повинна охопити всю систему територіальної організації влади і місцевого самоврядування. Але, на сучасному етапі значна увага приділяється все ж таки реформуванню центральних органів влади. Однак, автор вважає, що ступень демократичних змін в нашої країні багато в чому буде залежати від реформування місцевих органів влади. Згідно з цим, в дослідженні пропонується відокремити цей процес від загального реформування, перевести “вертикальну” площину адміністративної реформи в муніципальну реформу. При її проведенні необхідно ураховувати численні політичні, економічні, правові та інші фактори, які можуть сприяти цьому реформуванню, або стримувати його. До таких факторів, які мають, першорядне значення для реального становлення місцевого самоврядування автор відносить: утвердження територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування, включаючи визнання такими територіальних колективів районів та областей; забезпечення провідної ролі представницьких органів в системі місцевого самоврядування; запровадження повноцінного місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях, включаючи надання права районним і обласним радам створювати підзвітні і підконтрольні їм виконавчі органи; перетворення місцевих державних адміністрацій з органів управління відповідними територіями в органи із здебільшого контрольно-наглядовими функціями за дотриманням органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами Конституції України і законів України; створення належної матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування; посилення гарантій місцевого самоврядування і відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Це, вважає дисертант, далеко не повний перелік заходів, без здійснення яких розраховувати на успішне проведення демократичої, а не бюрократичної муніципальної реформи, не доводиться.

Результати дисертаційного дослідження конкретизовані в наступних висновках:

1.

2.

3.

4.

5.

6.