НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

АФАНАСЬЄВ Костянтин Костянтинович

УДК 342.924

АДМІНІСТРАТИВНИЙ ДОГОВІР

ЯК ФОРМА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

(ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ)

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне

право і процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків – 2002

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Луганській академії внутрішніх справ МВС імені 10-річчя незалежності України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, професор, член- кореспондент АПрН України Битяк Юрій Прокопович,

Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, завідувач кафедри адміністративного права.

Офіційні опоненти : доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України

Селіванов Анатолій Олександрович,

Апарат Верховної Ради України, завідувач відділу зв’язків з органами правосуддя;

кандидат юридичних наук, доцент

Комзюк Анатолій Трохимович,

Національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності ОВС.

Провідна установа – Київський національний університет імені Тараса Шевчен-ка Міністерства освіти і науки України, кафедра конституційного та адміністративного права, м. Київ.

Захист відбудеться " 31 " жовтня 2002 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, пр. 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, пр. 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий " 28 " вересня 2002 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.С. Мошенський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Сучасні проблеми трансформації суспільних відносин в Україні, розроблення нових правових механізмів реалізації положень Конституції України, проведення адміністративної реформи в Україні внесли і продовжують вносити істотні зміни до змісту державного управління.

На сучасному етапі розвитку суспільства метою адміністративно-правового реґулювання є вдосконалення форм і методів управлінської діяльності, установлення і реґламентація таких взаємовідносин громадян і державних інституцій, у яких кожній людині має ґарантуватися реальне дотримання й охорона прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення.

Перспективним напрямком удосконалення державного управління у нових умовах є, на думку автора, використання органами виконавчої влади України в їх правотворчій і правозастосовчій діяльності адміністративних договорів, головними перевагами яких як форми державного управління є:

- універсальний характер цього правового акта, що містить як реґулятивний, правозастосовчий, так і правоохоронний аспекти; значні потенційні можливості договірного реґулювання суспільних відносин в умовах децентралізації та деконцентрації держав-ної влади;

- забезпечення процесів можливого зближення публічно-правових і приватноправових засад у сучасному державному управлінні;

- можливості реального ґарантування захисту конституційних прав громадянина і людини, прав колективних суб’єктів адміністративного права, не наділених державно-владними повноваженнями, в управлінських відносинах з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, реалізації громадянами України права на участь у державному управлінні, яке закріплене Конституцією України (ст. 38) та Законом України "Про державну службу" (ст. 4);

- забезпечення ефективного судового захисту учасників адміністративних договорів у випадку порушення прийнятих зобов’язань, у тому числі "владною" стороною.

Теоретико-правові й організаційні основи використання адміністративних договорів у державно-управлінській діяльності органів виконавчої влади в Україні досі предметом дисертаційних досліджень не були. Масштабні наукові розробки вдосконалення правових форм управління за час незалежності нашої держави також практично не проводилися, у зв’язку з чим науковий і дослідницький матеріал був досить обмеженим.

Загальнотеоретичні проблеми вдосконалення правових форм державного управління знайшли відображення в наукових працях теоретиків права, пред-ставників науки конституційного права, інших галузей права О.П. Альохіна, І.М. Пахомова, В.Ф. Погорілка, Ю.М. Ста-рилова, В.Я. Тація, Ю.М. Тодики, В.В. Цвєткова, Ю.С. Шемшученка та інших. Допомогу дисертанту в дослідженні актуальних проблем договірного реґулювання управлінських правовідносин надало вивчення наукових праць учених В.Б. Авер’янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, К.С. Бєль-ського, Ю.П. Битяка, М.І. Брагінського, А.С. Ва-сильєва, Р.Ф. Васильєва, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, О.В. Дьомі-на, В.В. Іванова, В.К. Кол-па-кова, А.Т. Комзюка, Д.М. Лук’янця, С.В. Резніченка, А.О. Селіванова, В.С. Стефанюка, Ю.О. Тихомирова, Ц.А. Ямпольської та ін.

Наукові розробки названих та інших учених стали теоретичною основою для визначення місця адміністративних договорів у системі адміністративно-правового регулювання, критеріїв класифікації адміністративних договорів, порядку їх укладення і використання в практичній діяльності органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано з урахуванням тематики Основних напрямків наукових досліджень у галузі держави і права на 1998-2000 рр., обговорених на засіданні президії та загальних зборах відділень і затверджених загальними зборами Академії правових наук України 19 березня 1998 р., відповідно до плану наукових досліджень Луганського інституту внутрішніх справ МВС імені 10-річчя незалежності України (затверджений рішенням вченої ради інституту, протокол № 3 від 26 листопада 1999 р.).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є аналіз змісту сучасних правових форм державного управління, вивчення проблем їх удосконалення, уточнення поняття адміністративного договору, змісту і характерних ознак даного правового акта, кола учасників і можливих напрямків використання адміністративних договорів у правозастосовчій діяльності суб’єктів адміністративного права України, їх значення для державного управління.

Для досягнення поставленої мети вирішувались такі завдання:

1. Визначення співвідношення ряду основних правових категорій на основі аналізу місця адміністративного договору в правовій системі України, уточнення правових форм управлінської діяльності в умовах адміністративної реформи в Україні.

2. Аналіз історичного та філософського аспектів становлення і розвитку договірного реґулювання управлінських правовідносин.

3. Визначення поняття, сутності й особливостей адміністративних договорів та критеріїв їх класифікації.

4. Наведення основних характеристик договірної форми управлінської діяльності, механізму укладення адміністративних договорів.

5. Аналіз правового стану учасників адміністративних договорів і надання пропозицій щодо визначення особливостей та механізму юридичної відповідальності учасників у випадку порушення умов адміністративного договору.

6. Характеристика правових основ захисту прав громадян України шляхом використання договірного реґулювання їх правовідносин з органами публічної влади, розроблення рекомендацій, спрямованих на його вдосконалення.

7. Аналіз існуючих і висловлення власних пропозицій щодо утворення ефективного правового механізму використання адміністративного договору як форми державного управління.

Об'єктом даного дослідження є поняття, юридична природа, ознаки, зміст і функції адміністративного договору як форми державного управління.

Предмет дослідження - теоретичні проблеми визнання адміністративного договору як джерела адміністративного права та визначення напрямків його використання для реґулювання управлінських правовідносин у рамках правової реформи в Україні.

Методи дослідження. Методологічною базою дисертаційного дослідження є сучасні загальнонаукові методи та прийоми пізнання, наукові теорії про державу і право, розробки у сфері філософії права, державного управління, адміністративного права і процесу, соціології. У роботі використано діалектичний, структурно-функціональний, історичний, порівняльно-правовий, системно-структурний та інші методи. На основі діалектичного методу пізнання розглянуто особливості формування предмета галузі адміністративного права в сучасних умовах, змісту та спрямованості договірного реґулювання правовідносин у сфері державного управління. Структурно-функціональний метод використовувався при аналізі характерних ознак адміністративних договорів, типології правових форм управління, видів правотворчості та реґулювання правовідносин. За допомогою історичного методу досліджувалися процеси трансформації стимулюючої ролі права та становлення договірних форм управлінської діяльності. Системно-структурний підхід використовувався при характеристиці особливостей видів адміністративних стягнень, що застосовуються до юридичних осіб. Порівняльно-правовий метод використовувався для визначення поняття адміністративного договору й адміністративної відповідальності, розроблення механізму укладення адміністративних договорів. У процесі виконання дисертаційної роботи проведено аналіз наукової літератури та нормативних актів, які стосуються теми дослідження, що дає можливість говорити про його об’єктивність і обґрунтованість. Використано результати розробок і публікацій автора.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в тому, що впер-ше в українській адміністративно-правовій науці проведено комплексне дослідження теоретико-правових основ використання в державному управлінні адміністративного договору. Вивчення проблеми дало змогу обґрунтувати ряд висновків, рекомендацій і пропозицій:

1) уперше комплексно проаналізовано роль і місце адміністративних договорів у правовій системі України, конкретизовано поняття й зміст адміністра-тивного договору як форми державного управління, визначено його місце серед інших форм державного управління;

2) дістав подальшого розвитку аналіз характерних рис адміністративних договорів, запропоновано критерії їх класифікації, обґрунтовано передумови розвитку договірного реґулювання управлінських правовідносин та теоретично обґрунтовано механізм укладення адміністративних договорів;

3) на основі аналізу чинного законодавства України, вивчення теоретичних та практичних проблем адміністративної відповідальності юридичних осіб автором науково доведено доцільність і зроблено пропозиції щодо правового механізму притягнення до відповідальності учасників адміністративних договорів;

4) уперше науково обґрунтовано об’єктивні передумови та перспективи використання адміністративних договорів для захисту конституційних прав і свобод громадян України;

5) по-новому сформульовано поняття адміністративного договору як добровільної угоди двох чи більше суб’єктів адміністративного права, один з яких має особисті або делеговані повноваження у сфері державного управління щодо вирішення питань виконавчого та розпорядчого характеру, яка укладена у формі правового акта, що встановлює (припиняє, змінює) їх взаємні права, обов’язки та регулює проблеми відповідальності;

6) сформульовано конкретні пропозиції щодо внесення змін і допов-нень до чинних законів та інших нормативно-правових актів України, а також щодо прийняття нових законодавчих актів.

Практичне значення одержаних результатів визначається конкрет-ними пропозиціями, реалізація яких, на думку автора, дозволить забезпечити ефективне використання адміністративних договорів в управлінській діяльності органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. Висновки та наукові результати дисертації сформульовано на основі положень, вироблених у процесі самостійного дослідження. Вони можуть бути використані:

- у науково-дослідницькій діяльності - для подальшого вивчення проблем договірного реґулювання суспільних відносин у державному управлінні, використання адміністративних договорів як форми державного управління;

- у правотворчості – у процесі підготовки проектів законів, інших нормативно-правових актів щодо порядку укладення адміністративних договорів, засад адміністративної відповідальності учасників за порушення прийнятих зобов'язань і механізму її реалізації;

- у правозастосовчій діяльності – для подальшого вдосконалення управлінської діяльності державних органів шляхом укладення адміністративних договорів;

- у навчальному процесі - при викладанні та вивченні курсу "Адміністративне право", курсів спеціалізації "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ", "Основи управління в органах внутрішніх справ", а також у науково-дослідній роботі курсантів і студентів вищих навчальних закладів.

Апробація результатів дисертації. Дисертація та її окремі положення обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного права й адміністративної діяльності Луганської академії внутрішніх справ МВС імені 10-річчя незалежності України та кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Основні результати й висновки дисертаційного дослідження також обговорювались під час проведення науково-практичної конференції "Конституційні ґарантії захисту людини у сфері правоохоронної діяльності" (м. Дніпропетровськ, 24-25 вересня 1999 р.); науково-практичної конференції з міжнародною участю "Адміністративно-правові та кримінологічні аспекти діяльності органів внутрішніх справ прикордонних районів" (м. Луганськ, 26-27 травня 2000 р.); Другої національної науково-практичної конференції "Адміністративне право: сучасний стан і напрями ре-формування" (м. Суми, 26-27 травня 2000 р.); науково-практичної конференції "Захист прав, свобод та законних інтересів громадян України в процесі правоохоронної діяльності" (м. Донецьк, 27 квітня 2001 р.), міжвузівської науково-практичної конференції "Кримінально-правові та економічні проблеми попередження та боротьби зі злочинами у сфері підприємницької діяльності" ( м. Луганськ, 25 квітня 2002 р.)

Положення дисертації пройшли також апробацію під час підготовки та проведення лекцій, практичних занять у Луганській академії внутрішніх справ МВС імені 10-річчя незалежності України.

Публікації. Основні положення та висновки, що сформульовані в дисертації, відображено автором у семи наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, навчальному посібнику та двох тезах доповідей на науково-практичних конференціях, загальний обсяг яких склав 9 друкованих аркушів.

Структура роботи обумовлена її метою та завданнями. Вона складається зі вступу, двох розділів, які об’єднують сім підрозділів, висновків. Загальний обсяг дисертації становить 173 сторінки. Список використаних першоджерел складається із 231 найменування і займає 18 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкриваються зміст і стан наукової розробки проблеми, її значущість, показується зв’язок роботи з науковими програмами, визначається об’єкт і предмет дослідження, його мета і завдання, відмічається теоретичне та практичне значення роботи, її наукова новизна, наводяться відомості про апробацію та публікації результатів дослідження.

Перший розділ "Загальна характеристика договірної форми управлінської діяльності" складається з чотирьох підрозділів. У підрозділі 1.1. "Види та значення правових форм управлінської діяльнос-ті в умовах адміністративної реформи в Україні" зазначається, що найбільш вживаною є класифікація форм державного управління, яка структурно складається із чотирьох видів: видання нормативних актів управління; видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів управління; проведення організаційних заходів; здійснення матеріально-технічних операцій. Використання в державному управлінні методів єдиноначальності та колегіальності, принципів централізації та децентралізації, функцій реґулювання та дереґулювання свідчить про певну діалектику його розвитку. Якісні зміни в державному управлінні України передбачають часткове усунення існуючих суперечностей шляхом удосконалення його форм та відображення їх на відповідному рівні. Серед правових форм державного управління однією з перспективних вважається договірна форма реґулювання адміністративних правовідносин. Подальше вдосконалення форм і методів управлінської діяльності держави має першочергове значення, оскільки форми державного управління пов’язані насамперед із виданням правових актів. Однак безперервність управлінської діяльності веде до значної кількості законодавчих і нормативно-правових актів. Практично виключається можливість повного та вичерпного реґулювання всіх управлінських відносин нормами Конституції України, законів, указів Президента України та нормативних актів Кабінету Міністрів України. Тому інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, здійснюючи в межах своєї компетенції функції управління та вирішуючи конкретно-індивідуальні справи, уповноважені на видання власних нормативно-правових актів, які загальноприйнято називати юридичними актами управління або адміністративними актами. Для сучасного українського суспільства важливо, щоб за їх допомогою формувалася нова структура внутрішньодержавних відносин, яка забезпечувала б гармонію інтересів особи та держави. Саме цей напрямок розвитку української державності є домінуючим у Концепції адміністративної реформи в Україні, яка передбачає проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблемних питань державного управління, місцевого самоврядування, забезпечення прав людини та громадянина, інтересів юридичних осіб. З цих позицій адміністративний договір бачиться найбільш універсальною формою реґулювання правовідносин між суб’єктами управління. Однак досі питання офіційного визнання можливості договірної правотворчості та норм договорів як джерел адміністративного права залишається дискусійним, хоча змістова сторона процесів демократизації, досвід деяких інших країн свідчать про актуальність позитивного вирішення цієї проблеми.

У підрозділі 1.2. "Передумови становлення та розвитку договірного реґулювання управлінських правовідносин" порушуються філософські й історичні проблеми виникнення та становлення договірних форм у сфері державного управління, які пов’язуються зі змінами у підходах до вирішення за допомогою права найбільш значущих соціальних проблем і подоланням суперечностей у суспільній практиці. З цього погляду адміністративний договір як форма дер-жавного управління видається одним із важливих засобів, оскільки ґрунтується на узгодженні волі його сторін (суб’єктів права), а договірні норми, як правило, збігаються по суті з праворозумінням і правосвідомістю їх учасників. У дисертації до об’єктивних передумов розвитку договірного реґулювання управлінської діяльності віднесено: забезпечення принципів верховенства права та законності в діяльності державних органів, належного захисту прав і свобод людини та громадянина; переведення економіки України на ринкові відносини; децентралізація та деконцентрація державного управління, подальше зростання ролі місцевого самоврядування; перехід від жорстких методів управління до гнучких способів державного реґулювання; недосконалість чинного законодавства та необхідність його вдосконалення, усунення прогалин у праві та ін.

Використання адміністративних договорів суб’єктами адміністративного права, як уявляється, значною мірою буде сприяти подальшому розвитку тенденції гармонізації галузей публічного та приватного права.

Права і свободи людини, як важливі ціннісні орієнтири суспільного розвитку, по суті, історично формулювали і продовжують нормативно формулювати такі умови й способи спільного життя людей, які є об’єктивно необхідними для стабільності громадянського суспільства, для забезпечення гармонічної взаємодії індивіда, суспільства, держави та природного середовища. Тому в роботі підкреслюється, що питання про роль адміністративних договорів в реалізації громадянами України конституційних прав і свобод залишається поки що проблематичним. У проекті Концепції реформи адміністративного права України укладення адміністративних договорів передбачається між органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування. Експерти проекту доктор Р. Штобер та доктор О. Люхтерхандт відзначають неповне висвітлення правових основ застосування договірних форм діяльності адміністративних органів у відносинах з громадянами.

Мова йде про створення якісно відмінного від колишнього та нині існуючого режиму адміністративно-правового реґулювання відносин між державою (її органами) та громадянами. Його суть полягає в тому, що громадянин стає рівноправним учасником у відносинах з державою. Більше того, держава, як стверджується у ст. Конституції України, відповідає перед людиною за свою діяльність. Фактично ж досягти правосуб’єктної рівності держави та громадян непросто, тому що на боці органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Мається на увазі встановлення рівних прав відносно вимог належної поведінки обох сторін, а також рівного юридичного захисту цих прав у разі їх порушення.

У підрозділі 1.3. "Поняття, сутність та особливості адміністративного договору" дається загальна характеристика адміністративного договору як форми державного управління. Відзначається, що в нинішніх умовах розвитку українського суспільства спостерігаються спроби повернутись до аналізу положень доктрини природного права. Це знову ставить проблему визнання самого права як системи прав, а не системи норм. Це передбачає наявність множинності джерел права, у тому числі звичаїв, прецедентів, договорів, а відмова від положень, що договір є результатом реалізації об’єктивного права, ставить питання про визнання його як елемента правотворчості. Тобто пропонується переоцінка змістового аспекту, а саме: по своїй суті право має соціальне, а не державне походження, і тому правотворчість не є виключною прерогативою держави. Робиться аналіз спеціальної літератури останніх років, у якій здійснюються спроби обґрунтування можливості використання в управлінській діяльності адміністративних договорів. У дисертації обґрунтовується думка, що є достатні підстави для включення адміністративного договору до числа правових форм управління. Він є різновидом публічно-правового договору, а в системі правових зв’язків займає відповідне місце серед адміністративних актів (односторонні волевиявлення органу державної влади) та договорів приватноправового характеру.

Органи виконавчої влади в процесі своєї діяльності використовують трудові та цивільно-правові договори. Адміністративний договір - це один з видів договорів, за допомогою якого адміністрація може забезпечувати здійснення управлінських функцій. У результаті договірного процесу формується загальний інтерес, узгоджене волевиявлення сторін, яке виражається в договорі. Після укладення адміністративного договору ця згода набуває для сторін нормативно-обов’язкового характеру. На відміну від договорів приватного права, тут завжди діє хоча б один державно-владний учасник, який реалізує в рамках своєї компетенції функції державного управління. Тому в адміністративному договорі так чи інакше виражається державна воля.

На підставі порівняльного аналізу юридичного змісту визначень, запропонованих різними вченими, дисертант вважає, що адміністративний договір - це добровільна угода двох чи більше суб’єктів адміністративного права, один з яких наділений власними або делегованими повноваженнями у сфері державного управління з приводу вирішення питань виконавчого та розпорядчого характеру, укладена у формі правового акта, який установлює (припиняє, змінює) їх взаємні права, обов’язки та відповідальність.

Важливою особливістю адміністративного договору є те, що, на відміну від юридичних норм, правила, установлювані ним, є обов’язковими тільки для сторін договору (а в деяких випадках і для підпорядкованих їм організацій), а не для невизначеного числа суб’єктів права. Для адміністративних договорів свобода сторін має особливе значення, оскільки суб’єкти права, які беруть участь у ньому, мають нерівний правовий статус. Крім того, рівень диспозитивності при укладенні адміністративних договорів, тобто свобода розсуду учасників щодо вибору того чи іншого варіанту поведінки, набагато нижчий, ніж при укладенні цивільних чи навіть трудових договорів. А в процесі адміністративно-правового реґулювання зберігається більший ступінь імперативності та формалізованості.

У підрозділі 1.4. "Критерії класифікації адміністративних договорів" зазначається, що в умовах демократичної, соціальної, правової держави застосування договорів у сфері управління набуває важливого значення, тому вирішення проблем їх типології (питання класифікації), які поки залишаються дискусійними, уявляються актуальними. Виходячи з характеристики ознак адміністративного договору, певна увага приділяється аналізу змісту предмета сучасного адміністративного права. На думку дисертанта, до предмета галузі слід відносити трансформовані в нових умовах суспільні відносини, які виникають (змінюються, припиняються) у процесі реалізації державними органами своєї компетенції зі здійснення функцій державного управління. Тому за предметом реґулювання пропонується розрізняти адміністративні договори про компетенцію; у сфері управління державною власністю; про забезпечення державних потреб (державні контракти на основі державних замовлень); контракти з державними службовцями та студентами; фінансові та податкові, тарифні (наприклад, договір між органом державної влади та профспілками); про взаємодію і співробітництво (наприклад, між міністерствами); інвестиційні; нарешті, про надання деяких послуг приватним особам. За функціональним змістом управлінської діяльності можна розрізняти прогностичні, планові, організаційно-методичні, кадрові, контрольні, облікові та інші адміністративні договори. Можливою є типологія договорів за зовнішнім оформленням і процедурою прийняття. Усе зростаючого значення набуватимуть адміністративні договори, спрямовані на вирішення питань розмежування компетенції між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. В особливу групу пропонується виділити адміністративні договори, спрямовані на державне реґулювання правовідносин у народногосподарському комплексі. Одним із напрямків договірного регулювання управлінських відносин може бути укладення адміністративних договорів між органами виконавчої влади чи місцевого самоврядування і органами громадських організацій.

У другому розділі "Перспективи використання адміністративних договорів у державному управлінні" аналізується місце адмі-ністративних договорів у правовій системі України, особливості порядку укладення адміністративних договорів і проблеми відповідальності учасників адміністративних договорів.

У підрозділі 2.1. "Місце адміністративних договорів у правовій системі України" зазначається, що з суто зовнішнього боку сьогодні значна кількість зв’язків між суб’єктами державної влади та суб’єктами права, які не мають владних повноважень, певною мірою справляють враження договірних. Однак, виходячи з умови, що горизонтальні відносини не здатні бути безпосередньою формою реалізації виконавчої влади, у дисертації розглядається проблема визначення місця адміністративних договорів у правовій системі.

Згідно з Конституцією України підзаконні нормативно-правові акти може приймати Президент (ст. 106), Кабінет Міністрів України, міністерства й інші центральні органи виконавчої влади (ст. 117), Верховна Рада, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135), глави місцевих державних адміністрацій (ст. 118), органи місцевого самоврядування та їх посадові особи (ст. 143, 144). Численність суб’єктів нормо-творчості, а також нормативно-правових актів, що видаються ними, робить досить складною проблему вреґулювання нормотворчої діяльності, у тому числі договірного реґулювання. Про це свідчить факт, що ще в 1995 році Верховна Рада України схвалила в першому читанні концепцію закону про нормативно-правові акти, який поки що залишається неприйнятим.

Вирішення досліджуваної проблеми ускладнюється відсутністю в юристів єдиного розуміння правового акта, який визначається через такі поняття, як "дія-волевиявлення", "вольова дія", "документ", "письмовий документ", "зовнішнє вираження волі", "засіб вираження рішення" тощо. У дисертації поділяється дум-ка Р.Ф. Васильєва, який правовим актом вважає волевиявлення уповноваженого суб’єкта права, яке реґулює суспільні відносини шляхом установлення (зміни, скасування, припинення сфери дії) правових норм, а також установлення (зміни, припинення) конкретних правовідносин, результати якого у вигляді велінь, звернень, угод тощо в установлених законом випадках фіксуються в документальній формі (в акті-документі).

На погляд дисертанта, адміністративний договір за своєю характеристикою відповідає основним ознакам підзаконного правового акта, а за юридичним змістом може бути як нормативним, так і індивідуальним правовим актом. Тому в умовах становлення нової правової системи України використання договірного реґулювання управлінських правовідносин слід вважати об’єктивно необхідним, а адміністративний договір, як видається, може бути включений до числа джерел адміністративного права. До особливостей адміністративного договору як джерела права треба віднести те, що він: є актом правотворчості за участю органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування України; реґулює управлінську діяльність публічного характеру; як правило, адресується формально визначеному колу учасників; укладається у формі та порядку, передбачених законодавством України; має визначений масштаб дії; передбачає юридичну відповідальність його учасників у разі порушення прийнятих зобов’язань.

На нашу думку, зміст сучасної правової системи потрібно розглядати з урахуванням її як міри свободи, рівності й справедливості в суспільстві. Цьому мають бути підпорядковані нормативні акти, що приймаються в межах своєї компетенції всіма без винятку державними органами.

У підрозділі 2.2. "Механізм укладення адміністративних договорів" зазначається, що при укладенні адміністративних договорів має бути дотримано ряд умов: договори повинні відповідати чинному законодавству України, статутним цілям і завданням суб’єктів договору; бути укладеними уповноваженими особами та належним чином оформленими; передбачати й деталізувати відповідальність сторін у разі порушення договірних зобов’язань; містити вказівки на порядок вирішення суперечок; передбачати можливість дострокового виконання договірних зобов’язань та наслідки невиконання угоди в разі відмови від виконання договору; додатки до договорів не повинні суперечити самим договорам та деякі інші обставини.

Обґрунтовується думка, що договірна робота включає певні стадії (етапи): підготування до укладення договору; оцінку підстав укладення договорів; оформлення договірних відносин; доведення змісту договорів до виконавців; контроль за виконанням договорів; оцінку результатів виконання договорів.

З урахуванням особливостей предмета реґулювання видається доцільним установити три різні порядки укладення адміністративних договорів: 1) для договорів про розмежування компетенції; у сфері управління державною власністю; про забезпечення державних потреб; 2) для договорів про взаємодію і співробітництво; про надання послуг приватним особам; контрактів з державними службовцями, студентами; 3) для договорів, які реґламентують укладення фінансових, тарифних, інвестиційних угод.

З урахуванням досить складного характеру сучасної державно-управлінської діяльності важливе значення мають строки дії адміністративних договорів та наявність правового механізму зміни його умов. Згідно з концептуальними положеннями здійснення адміністративної реформи в Україні, на погляд автора, вирішення питання зміни істот-них умов або розірвання адміністративних договорів (крім випадків, коли це робиться за домовленістю сторін) слід віднести до компетенції адміністративних судів.

У сучасних умовах розвитку України питання укладення адміністративних договорів, на думку автора, доцільно закріпити в Законі України "Про адміністративні договори" (або в одній із складових частин Кодексу України про загальні управлінські процедури), який може містити шість розділів, мати таку структуру та зміст:

Ё до першого розділу "Загальні положення" включити статті щодо визначення правових термінів, які використовуються в цьому Законі, у тому числі поняття адміністративного договору; принципів договірної діяльності; сфери укладення адміністративних договорів; учасників адміністративних договорів; обмежень та правових засад договірної діяльності;

Ё до другого розділу "Адміністративний договір" входитимуть статті щодо видів та сутності адміністративних договорів; порядку укладення адміністративних договорів; строків їх дії; істотних умов адміністративного договору; прав та обов’язків сторін договору; порядку реєстрації; припинення дії договорів; внесення змін та доповнень до адміністративних договорів;

Ё до третього розділу "Вирішення спорів, що виникають з адміністративних договорів" можуть бути включені статті щодо послідовності розгляду та вирішення спорів; підсудності спорів за зверненням сторін договорів; суб’єктів права на звернення з заявою; строків судового розгляду звернень; осіб, що викликаються в судове засідання; рішень суду;

Ё до четвертого розділу "Відповідальність за порушення законодавства про адміністративні договори" включити статті щодо видів (складів) правопорушень; видів стягнень; порядку притягнення до відповідальності; порядку провадження щодо виконання рішень суду;

Ё до п’ятого розділу "Облік та звітність договірної діяльності" входитимуть статті щодо обсягу та змісту статистичних даних; порядку діловодства; ведення бухгалтерського обліку; фінансової звітності;

Ё до шостого розділу "Прикінцеві положення" включити статті щодо порядку набрання Законом чинності; особливостей здійснення та змісту контролю за виконанням умов адміністративного договору учасниками; внесення змін та доповнень в окремі нормативно-правові акти України.

У підрозділі 2.3. "Проблеми відповідальності учасників адміністративних договорів" зазначається, що для вирішення питань відповідальності учасників адміністративних договорів важливого значення набуває розроблення правового механізму притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб. Перехід до ринкової економіки й інші обставини зумовили прийняття Верховною Радою України ряду законів, які встановлюють адміністративну відповідальність юридичних осіб. Такі норми містяться в законах України "Про зайнятість населення", "Про об’єднання громадян" тощо.

На думку дослідника, якщо в адміністративному договорі можуть брати участь як юридичні, так і фізичні особи, то види адміністративних стягнень, передбачених за порушення договірних зобов’язань, або повинні мати універсальний характер, або їх перелік, установлений законами, повинен містити заходи державного реаґування відносно правопорушень не тільки фізичних, а й юридичних осіб. До останніх, разом зі штрафними санкціями, доцільно застосовувати заходи організаційного характеру. Справи про адміністративну відповідальність учасників адміністративних договорів пропонується віднести до компетенції адміністративних судів, створення яких передбачено Законом України "Про судоустрій України" від 7 лютого 2002 р.

Формуванню законодавчої основи застосування державного примусу до учасників адміністративних договорів у зв’язку з невиконанням ними зобов’язань сприятиме включення до Кодексу України про адміністративні правопорушення розділу "Відповідальність юридичних осіб", що містив би главу "Відповідальність учасників адміністративних договорів". Це питання може бути вирішено і шляхом прийняття окремого Закону України “Про адміністративну відповідальність юридичних осіб”.

Невід’ємним елементом структури адміністративної відповідальності, який потребує подальшого правового вреґулювання, є процедура й порядок її застосування. Зростання юридичного значення процедурних норм відмічено в концептуальних положеннях адміністративної реформи в Україні, а мобільність адміністративного законодавства супроводжується появою нових суб’єктів як адміністративної юрисдикції, так і адміністративної відповідальності. Тому реалізація конституційних принципів верховенства права та законності потребує розроблення ефективного механізму притягнення правопорушників, у тому числі учасників адміністративного договору, до відповідальності.

Істотне значення для вирішення питань притягнення до адміністративної відповідальності учасників адміністративних договорів матиме створення в Україні адміністративної юстиції як форми судового контролю за виконавчою владою. Тому дисертант пропонує внести до розділу VI "Особливості адміністративного судочинства в адміністративних судах першої інстанції" Проекту Адміністративного процесуального кодексу України главу "Спори, що виникають з адміністративних договорів", яка б містила норми про підсудність спорів; порядок подання звернень; строки їх судового розгляду; перелік осіб, які викликаються на судові засідання; можливі рішення адміністративного суду і т.ін.

У висновках узагальнюються результати проведеного дослідження та формулюються найбільш значні його положення.

Важливим завданням, що постає перед юридичною наукою, є вдосконалення форм і методів управлінської діяльності – необхідних умов підвищення ефективності державного управління. Одним із перспективних напрямків розвитку сфери державного управління визнається останнім часом використання органами виконавчої влади України в правотворчій і правозастосовчій діяльності адміністративних договорів як форми управління, котра в Концепції адміністративної реформи України розглядається як можлива та перспективна. Слід зауважити, що, на перший погляд, договірні правовідносини у сфері державного управління суперечать змісту призначення управлінської діяльності, яка передбачає відповідну ієрархію органів виконавчої влади, їх певну підпорядкованість, підконтрольність та ін. Однак з урахуванням тенденцій розвитку суспільних відносин, положень Конституції України, проведення правової та адміністративної реформ до змісту державного управління вносяться істотні зміни. Одна з таких змін стосується форм державного управління, можливого використання договірного реґулювання адміністративних правовідносин.

Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади. Горизонтальні управлінські відносини набувають дедалі більшого поширення в умовах ринкової економіки, а проведене дослідження акцентує увагу на таких напрямках удосконалення державної управлінської діяльності:

- в умовах демократизації життя українського суспільства видається перспективним використання адміністративних договорів як форми державного управління для створення нової структури внутрішньодержавних правовідносин, що дозволить забезпечити гармонію інтересів особи та держави;

- для підвищення ефективності державного управління доцільно використовувати договірне адміністративно-правове реґулювання. Адміністративний договір є правовим актом багатостороннього характеру, який за своєю організаційно-правовою природою виступає як вираз координаційної форми управління, акт локальної нормотворчості. В умовах дальшого розвитку правової системи України доцільно продовжити наукові обґрунтування можливості визнання цих договорів джерелами адміністративного права;

- з урахуванням багатостороннього характеру адміністративних договорів пропонується встановити три різні варіанти порядку їх укладення залежно від предмета реґулювання та правового статусу учасників, а також обов’язковість їх реєстрації у відповідних органах влади;

- пропонується закріпити в законодавстві України норми, які б забезпечували правовий механізм притягнення до адміністративної відповідальності учасників адміністративних договорів і визначали систему стягнень щодо них. Спори про порушення умов адміністративних договорів мають розглядатися у судовому порядку;

- для створення правових основ використання в управлінській діяльності адміністративних договорів видається доцільним прийняти Закони України: "Про адміністративні договори", "Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування України", "Про нормативно-правові акти України", “Про адміністративну відповідальність юридичних осіб”, "Про делегування повноважень органами влади України", Кодекс України про загальні управлінські процедури, доопрацювати Кодекс України про адміністративні правопорушення.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Афанасьев К.К. и др. Вопросы совершенствования административного законодательства Украины и его роль в деятельности ОВД //Проблеми вдосконалення законодавства та практика його застосування з урахуванням прогнозу злочинності. - Вісник ЛІВС МВС України. Спец. випуск. – У 4-х ч. Ч. 3. – Луганськ: РВВ ЛІВС, 1999. - С. 53-59.

2. Афанасьєв К.К. Об’єктивно-історичні аспекти трансформації стимулюючої ролі права //Проблеми боротьби з коруп., орган. злоч. та контрабандою. Т. 18. - К., 1999. - С. 468-472.

3. Афанасьев К.К. Роль административного договора в реализации гражданами Украины конституционных прав и свобод //Констит. гарантії захисту людини у сфері правоохор. діяльності. - Дніпропетровськ, 1999. - С. 178-185.

4. Афанасьев К.К. Проблемы совершенствования административно-правовых форм и методов //Вісник Луганського інституту внутрішніх справ МВС України. - Спец. випуск. - 2000. - С. 240-247.

5. Афанасьев К.К. Проблемы договорного регулирования административных правоотношений //Вісник Луганського інституту внутрішніх справ МВС України. - 2000. - № 4. - С. 45-62.

6. Афанасьєв К.К. Адміністративний договір як форма виконавчо-розпорядчої державної діяльності //Проблеми правознавства та правоохор. дія-ті. - Донецьк, 2001. - №1. - С. 63-75.

7. Афанасьев К.К. Административное право в системе юридической науки //Вісник Луганського інституту внутрішніх справ МВС України. - 2001. - № 2 - С. .

8. Афанасьев К.К. Административный договор: Учебное пособие /МВД Украины, Луган. ин-т внутр. дел; [Отв. ред. А.И. Никитенко]. - Луганск: РИО ЛИВД, 2001.–72 с.

9. Афанасьєв К.К. Актуальні проблеми використання адміністративних договорів //Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування: Збірник наукових праць. - Суми: ВВП "Мрія-1" ЛТД: Ініціатива, 2000. - С. 61-63.

10. Афанасьев К.К. Некоторые вопросы совершенствования института административной ответственности //Захист прав, свобод і законних інтересів громадян України в процесі правоохоронної діяльності: Матеріали міжвузівської науково-практичної конф. / Гол. ред. І.Г. Кириченко. - Донецьк: ДІВС, 2001. - С. 619-623.

АНОТАЦІЇ

Афанасьєв К.К. Адміністративний договір як форма державного управління (теоретико-правовий аспект). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Луганська академія внутрішніх справ МВС імені 10-річчя незалежності України, Луганськ, 2002.

Дисертацію присвячено питанням удосконалення правових форм державного управління в умовах правової реформи в Україні, використання адміністративного договору в реґулюванні управлінських правовідносин. Уточнено поняття адміністративного договору, наведено аналіз його змісту та характерних ознак, запропоновано критерії класифікації адміністративних договорів, правовий механізм порядку їх укладення та юридичного захисту учасників, визначено напрямки використання цих договорів у державному управлінні. Визначено місце адміністративних договорів у системі правових актів, розглянуто можливості їх включення до джерел права України.

Ключові слова: державне управління, виконавча влада, адміністративно-правова форма, правова система, джерело права, правовий акт управління, адміністративний договір, договірне реґулювання, адміністративна відповідальність.

Афанасьев К.К. Административный договор как форма государственного управления (теоретико-правовой аспект). - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Луганская академия внутренних дел МВД имени 10-летия независимости Украины, Луганск, 2002.

Диссертация посвящена вопросам совершенствования правовых форм государственного управления в условиях правовой реформы в Украине, использования административного договора для регулирования управленческих правоотношений.

В первом разделе автором рассмотрены предпосылки становления и развития договорного регулирования общественных отношений. Особое внимание уделяется историческому анализу трансформации стимулирующей роли права, аргументируется значимость использования административных договоров в деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, уточняется понятие административного договора. В этом же разделе рассмотрено содержание и характерные черты административных договоров, предложены критерии их классификации, определены направления использования этих договоров в государственном управлении.

Во втором разделе исследуются проблемы места административных договоров в правовой системе Украины, правового механизма их заключения и юридической защиты участников. Значительное внимание уделено анализу содержания существующей практики договорной работы, на основании которого предложены различные варианты заключения административных договоров в зависимости от предмета регулирования, исследованы проблемы современного понимания административной ответственности, видов административных взысканий, в том числе в отношении юридических лиц, рассмотрены возможности включения административных договоров в число источников права Украины.

Высказаны предложения о совершенствовании законодательства относительно использования административных договоров в государственном управлении. В частности, автор считает целесообразным принять Закон Украины “Об административных договорах” и при этом предлагает возможную структуру и содержание статей данного закона. Для создания должной правовой основы использования административных договоров в государственном управлении внесены предложения о дополнениях в