ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ

АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

АЛІМОВ РОМАН СВЯТОСЛАВОВИЧ

УДК 342.95:347.919

ПРОЦЕДУРИ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРАВІ УКРАЇНИ:

ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

Спеціальність: 12.00.07 – теорія управління; адміністративне

право і процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь – 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та державного управління Донецького інституту внутрішніх справ МВС України.

Науковий керівник – доктор наук з державного управління, кандидат юридичних наук, професор Шамрай Василь Олександрович, Академія державної податкової служби України, заступник начальника факультету податкової міліції.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Пєтков Валерій Петрович, Кіровоградська філія Університету внутрішніх справ України, начальник фiлiї.

кандидат юридичних наук Чабан Валентин Павлович,

Національна академія внутрішніх справ України, старший викладач кафедри адміністративного права.

Провідна установа – Одеський нацiональний університет імені І.І. Мечникова, кафедра адмiнiстративного та пiдприємницького права.

Захист відбудеться 04.10.2002 року о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 в Академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

Автореферат розісланий 3 вересня 2002 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Савченко Л.А.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Прийняття Конституції, проведення адміністративної реформи, вступ України до Ради Європи зумовили необхідність реформування всього законодавства України, складовою частиною якого є адміністративне законодавство. А це неможливо без реформування зокрема адміністративно-деліктного й адміністративно-процесуального законодавства.

За останні роки значно посилилась увага українських вчених-правознавців до дослідження нематеріальних моментів у правовій системі. Аналізу як в загальнотеоретичному, так і в галузевому плані піддаються не лише традиційні види юридичних процесів (цивільний і кримінальний), але й організаційні форми правотворення і застосування норм державного, адміністративного, фінансового, земельного, трудового права.

Існуюча тенденція активізації інтересу науки до правових явищ процедурно-процесуального характеру має об'єктивну основу, а саме – зростання потреби в більш довершеному механізмі реалізації правових норм і пов'язане з ним посилення уваги законодавця до правового регулювання організаційних форм реалізації матеріальних норм і правовідносин. Процес зростання міри значущості, яка додається процедурно-процесуальній регламентації суспільних відносин, визначений загальною закономірністю зміцнення правових основ державного і суспільного життя.

Процедурно-процесуальні норми, регламентуючи порядок реалізації відповідних матеріальних норм різних галузей права, тим самим служать їх втіленню в життя, сприяють виконанню ними функції регулювання суспільних відносин і таким чином об'єктивно служать зміцненню правових основ державного життя. Навпаки, відсутність у необхідних випадках розпоряджень, за допомогою яких визначалася б процедура реалізації прав і обов'язків, що передбачаються відповідною матеріальною нормою, призводить до того, що ці права і обов'язки залишаються не здійсненими, а норми, що їх закріплюють, незважаючи на важливість і значущість, фактично не працюють.

В адміністративно-правовій сфері регулювання суспільних відносин реально існує безліч різноманітних процедур.

На наш погляд, наявний досить багатий нормативний матеріал про процедурні способи реалізації адміністративно-правових розпоряджень. Однак рівень наукової розробки цивілістичних процедурних проблем здається нам недостатнім. Відсутні комплексні дослідження юридичних процедур у цій області правового регулювання.

Безсумнівно, відомості про конкретні процедурно-процесуальні явища збільшують обсяг знань з даної проблематики, а сам факт наявності таких досліджень є свідченням необхідності розробки проблем процедури стосовно адміністративно-правової сфери регулювання. Однак дані дослідження, присвячені аналізу конкретних процедурних способів реалізації адміністративних правових норм, не дають уявлення про систему процедур в адміністративному праві в цілому, не дозволяють простежити існуючі між цими процедурами взаємозв'язки. До того ж рівень досліджень процедурних форм в області адміністративно-правового регулювання не може порівнятися із мірою розробки проблем юрисдикційного процесу. Між тим на фоні загальної картини посиленого дослідницького інтересу до різних процедурних моментів у правовій системі постановка питання про процедури є актуальною.

Під час наукового дослідження увага була зосереджена на процедурному режимі застосування адміністративних штрафів працівниками міліції. Поява розгалуженої системи нормативно-правових актів, які централізовано впроваджуються та містять адміністративні заборони зі штрафною санкцією, новітні пропозиції по реформуванню системи адміністративних стягнень (наприклад, щодо скасування виправних робіт як форми використання примусової праці, поступової заміни їх адміністративним штрафом), потреба розробки та впровадження надійного механізму гарантій захисту прав громадян вимагають комплексного дослідження питань провадження в справах про застосування адміністративних штрафів з метою оптимізації адміністративно-деліктного та адміністративно-процесуального законодавства України.

Таким чином, аналіз адміністративно-правового забезпечення управлінської діяльності в Україні має важливе значення як для розвитку науки адміністративного права, так і для використання цього аналізу при реформуванні і вдосконаленні діяльності апарату виконавчої влади. Останнє стосується також і правозастосувальної діяльності управлінських органів усіх рівнів. Саме тому різні аспекти цього питання були і залишаються предметом наукового інтересу провідних вчених-адміністративістів в Україні: В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, А.С. Васильєва, І.П.Голосніченка, С.Т.Гончарука, Є.В.Додіна, М.М.Дорогих, Л.В.Коваля, А.Т.Комзюка, Н.Р.Нижник, О.І.Остапенка, В.П.Пєткова, В.Ф.Погорілка, О.П. Рябченко, М.М.Тищенка, Ю.С.Шемшученка, В.К.Шкарупи.

Вищевикладене вказує на актуальність цього дисертаційного дослідження, його теоретичне та практичне значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана на кафедрі адміністративного права та державного управління Донецького інституту внутрішніх справ МВС України відповідно до Пріоритетних напрямів фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на 1995 – 2000 роки (додаток № 2 до рішення колегії МВС України від 28.02.1995 р. № 4 км/2; номер державної реєстрацiї РК 0199U002827).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження стала розробка теоретичних адміністративно-процедурних засад управлінської діяльності, обґрунтування можливостей процедур та необхідності їх диференційованого впливу на окремі сфери провадження в справах про адміністративні правопорушення, а також вироблення пріоритетних напрямів розвитку і реформування основних інститутів адміністративного права України.

Досягнення мети дисертаційного дослідження зумовило необхідність вирішення таких завдань:–

проаналізувати існуючі у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі погляди щодо ролі процедур у запровадженні норм управлінської діяльності;–

уточнити поняття й сутність термінів “процедура”, “правовідношення”;–

дослідити процедурний режим застосування адміністративних штрафів працівниками міліції;–

конкретизувати основні засоби забезпечення законності в адміністративно-штрафній діяльності;–

обґрунтувати шляхи удосконалення адміністративно-процесуального законодавства.

Об'єктом дисертаційного дослідження є сукупнiсть суспiльних вiдносин адмiнiстративно-правового характеру, якi виникають у сферi управлінської діяльності, а також комплекс адмiнiстративних процедур, що її регулюють.

Предмет дисертацiйного дослідження – процедурно-правове регулювання управлінської діяльності.

Методи дослідження. Під час дослідження застосовувалися загальнонаукові і спеціальні методи дослідження (аналіз і узагальнення вихідної емпіричної і теоретичної основи дослідження процедур в адміністративному праві України з метою синтезу й узгодження понятійного апарату); методи порівняльного аналізу зарубіжних і вітчизняних джерел із теми дослідження; методи моделювання, програмування; систематизація нормативно-правових актів і функціональний аналіз узагальнення системи процедур в адміністративному праві України.

Системний підхід як методологічна основа дослідження дав змогу розглянути явище, що вивчається, за його змістом, структурою, функціями, розкрити особливості процедур в адміністративному праві України. Методологія дослідницької роботи ґрунтувалась на принципах єдності теорії і практики, дотримання об'єктивності щодо емпіричного вивчення предметів і явищ. Застосування системного підходу дозволило дослідити процедури в адміністративному праві України як цілісну систему.

Наукова новизна роботи полягає в тому, що дістала подальший розвиток проблема адміністративно-процедурного забезпечення управлінської діяльності із врахуванням змін політичного, економічного та правового характеру, що відбулись в державі протягом останнього десятиріччя, та зарубіжного досвіду. Вперше після проголошення незалежності України основні аспекти цієї теми були піддані комплексному правовому аналізу.

Наукова новизна найбільш повно відображена у таких положеннях, узагальненнях та висновках:–

розкрита юридична природа процедур, їх поняття та зміст;–

уточнено сутність терміна “юридична процедура”;–

обгрунтовано роль процедур у впровадженні норм управлiнської дiяльностi;–

удосконалено процедурний режим застосування адміністративних штрафів працівниками міліції;–

дістали подальшого розвитку пріоритетні напрями розвитку і реформування основних інститутів адміністративного права України.

Практичне значення отриманих результатів. Результати дисертаційного дослідження мають прикладне і науково-практичне значення. Застосовані в дисертації підходи і висновки щодо процедур в адміністративному праві України насамперед можуть бути використані як науковими, так і практичними працівниками системи державного управління. Доцільним є використання матеріалів дослідження й висновків, що містяться в дисертації, при розробці наукових досліджень проблем процедурного режиму застосування адміністративних штрафів працівниками міліції, навчальних курсів магістерських програм, підготовці навчальної літератури із зазначених дисциплін, формуванні й оновленні навчальних планів, програм, підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, зокрема працівників міліції, при написанні підручників і методичних посібників із адміністративного права України.

Пропозицiї дисертанта щодо положень “Удосконалення процедурного режиму застосування адмiнiстративних штрафiв працiвниками мiлiцiї” прийнятi до реалiзацiї Управлiнням адмiнiстративної служби мiлiцiї УМВС України в Донецькiй областi (акт про впровадження й реалiзацiю наукових результатiв дослiдження №1 вiд 4 листопада 2001 р.). Матерiали дисертацiї використовуються пiд час проведення занять з дисциплiни “Адмiнiстративне право” у Донецькому iнститутi внутрiшнiх справ МВС України (акт про впровадження й реалiзацiю наукових результатiв дослiдження № 2 вiд 19 лютого 2002 р.). Авторські пропозицiї були враховані при підготовці проекту Кодексу загальних адмiнiстративних процедур України (довiдка Апарату Верховної Ради України № 17-1/ 286 вiд 26.04.2002 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати дисертацiйного дослiдження обговорювалися на засiданнях кафедри адмiнiстративного права та державного управлiння Донецького iнституту внутрiшнiх справ МВС України. Основнi положення i висновки знайшли своє вiдображення у доповiдях i повiдомленнях на науково-практичній конференцiї: “Проблеми взаємопорозуміння, співпраці та взаємодії органів охорони правопорядку з населенням” (червень 2000 р., м. Донецьк); у матеріалах “круглого столу” – “Концептуальні засади реформування політичної системи в Україні. Стан і перспективи розвитку політичних наук” (квітень 2001 р., м. Київ); на міжвузівській науково-практичній конференції “Проблеми взаємопорозуміння ОВС з населенням” (жовтень 2001 р., м. Донецьк); науково-практичній конференції за міжнародною участю – “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (травень 2001р., м. Київ); міжвузівському науково-практичному семінарі “Взаємодія ОВС з громадськими формуваннями в охороні громадського порядку” (березень 2002 р., м. Донецьк); всеукраїнській науково-практичній конференції “Статистична інформація про правопорушення і методи її аналізу” (травень 2002 р., м. Хмельницький).

Публікації. Основні висновки i положення, що сформульованi у дисертаційному дослідженнi, опублiкованi в п’яти наукових працях, у тому числі в трьох статтях у фахових наукових виданнях.

Структура дисертації визначена метою та завданням дослідження, логікою викладення. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають сім підрозділів, висновків, списку використаної літератури (із 133 найменувань) та додатків. Основний текст дисертацiї викладений на 151 сторiнцi.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У “Вступі” обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зазначається її зв’язок з науковими програмами, визначаються мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження, характеризується його методологія, теоретична база та практичне значення, наукова новизна, викладаються основні положення, які виносяться на захист, відомості про апробацію результатів дослідження і структура дисертації.

У першому розділі – “Процедури як регулятор правовідносин в адміністративному праві України” – охарактеризована юридична природа процедур, їх місце у суспільних правовідносинах.

Велику увагу в роботі приділено аналізу ролі адміністративно-правових норм у запровадженні правових процедур управлінської діяльності (адміністративних процедур).

Процедурні аспекти управлінської діяльності здебільшого не мають такого високого ступеня формалізації, як кримінальний, цивільний чи навіть арбітражний процес у судовій системі. Іншими словами, правове регулювання не охоплює, та й не може охоплювати кожної дії державного службовця. Проте необхідність їх нормативно-правової регламентації не викликає сумнівів, а розроблення Кодексу адміністративних процедур в Україні є одним із визначальних напрямів реформи адміністративного права.

За характером правового впливу управлінської діяльності процедури доцільно поділити на три основні групи: нормотворчі процедури; процедури з прийняття індивідуальних актів управління; допоміжні процедури. При цьому необхідно зазначити, що ступінь впливу адміністративно-правових норм у цих трьох сферах, так само як і при подальшому поділі кожної з них на підгрупи є неоднаковим.

Здійснений автором аналіз нормативно-правової регламентації нормотворчих процедур дозволив дійти висновку про недостатній її рівень у багатьох ланках управлінської системи. Тому відзначається необхідність правового закріплення порядку розробки, прийняття і введення в дію нормативних актів управління не лише для центральних органів виконавчої влади, але й місцевих. Зазначені питання повинні бути врегульовані у новому законі "Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади".

Серед стадій нормотворчих процедур, які слід забезпечити нормами закону, виділяється стадія обговорення проектів нормативних актів управління громадськістю та в самому органі, що прийматиме рішення, яка здебільшого недостатньо врегульована в чинних правових актах. Відсутність правового закріплення цієї стадії зумовлює фактичну кулуарність прийняття усіх документів. Мова йде про застосування у нормотворчій діяльності принципу гласності.

Процедури, згідно з якими приймаються індивідуальні акти управління, причому як внутрішньо-організаційного, так і зовнішнього спрямування, є доволі численними. У першій групі автор відзначає доцільність нормативної регламентації порядку реорганізації та ліквідації центральних та місцевих органів виконавчої влади. Важливість адміністративно-правового забезпечення набуває особливого змісту щодо управлінських процедур зовнішнього спрямування. Адже названий принцип пріоритету прав громадян, який слід поширити і на створені ними громадські організації та суб'єкти підприємницької діяльності, незалежно від форм власності, має стати не лише декларацією. Застосування цього принципу в нормативній регламентації зовнішніх процедур управління повинно обмежувати недоліки чи, точніше, бюрократизм та свавілля посадових осіб та інших державних службовців апарату.

У зовнішньоуправлінській діяльності аналізуються два основні напрями – легалізаційні та контрольні процедури. При узагальненні першого з них аргументується необхідність спрощення та зменшення тривалості легалізаційних процедур в управлінській діяльності. Більше того, у зв'язку із зловживаннями з боку державних службовців пропонується доповнити Кодекс про адміністративні правопорушення України статтею про адміністративну відповідальність посадових осіб та державних службовців управлінських органів за порушення порядку та термінів проведення легалізаційних процедур.

Стосовно контрольних процедур обґрунтовується доцільність обмеження цих процедур управлінської діяльності частотою проведення перевірок щодо окремих об'єктів управлінського впливу, збільшенням ролі планових та зменшенням - позапланових перевірок зазначених об'єктів. Зазначена теза повинна бути закріплена не лише в Указі Президента України, але й у новому законі, що врегульовуватиме державний контроль.

Крім того, автором обгрунтовується теза, що у сфері державного контролю також має відбуватись поступовий перехід від одностороннього управлінського впливу державних органів до налагодження в усіх можливих сферах взаємодії між обома сторонами управлінських правовідносин.

У другому розділі – “Процедурний режим застосування адміністративних штрафів працівниками міліції” – висвітлено питання провадження в справах про застосування адміністративних штрафів, засоби забезпечення законності в адміністративно-штрафній діяльності, а також приділяється увага презумпції невинуватості як елементу захисту прав особи в адміністративно-штрафній діяльності.

Дослідженням визначено всі стадії провадження, теоретичні положення підтверджуються аналізом нормативно-правових актів й статистичними даними. Звертається увага на специфіку штрафу як виду адміністративного стягнення і, зокрема, на можливість застосування його як за загальними правилами, так і на місці вчинення адміністративного проступку, що зумовило виділення в науці вченими-адміністративістами кількох форм адміністративно-штрафного провадження. У науковій роботі детально висвітлюється уніфікація процедури складання протоколів різними правомочними органами (посадовими особами). На думку автора, варто було б розробити єдину типізовану форму протоколу про адміністративне правопорушення, з тим, щоб вона використовувалася всіма органами, правомочними складати протоколи про адміністративні правопорушення та проводити попередню підготовку за такими справами.

Удосконалення форми протоколу сприятиме також організації його електронної обробки у єдиному центрі аналізу адміністративної (зокрема адміністративно-штрафної) практики. На сьогоднішній день аналіз, зокрема практики в справах про адміністративні правопорушення, значно ускладнений, що зумовлено значною кількістю органів адміністративної юрисдикції, тим, що вони інстанційно узагальнюють “свою” практику, а єдиного центру, який би акумулював й аналізував всі дані, розробляв пропозиції щодо удосконалення, немає.

Особливе значення в провадженні про застосування адміністративних штрафів мають докази. Докази в адміністративно-штрафному провадженні є різновидом юридичних доказів, які мають правовий характер, тобто:

по-перше, доказами можуть вважатися ті фактичні дані, які отримані в установленому законом порядку та передбаченим способом;

по-друге, доказами можуть вважатися лише ті фактичні дані, використання яких законодавство допускає (допустимі докази), тобто такі, що входять до переліку, визначеного законодавством (ч.1 ст.251 Кодексу України про адміністративні правопорушення);

по-третє, доказами можуть лише ті фактичні дані, які мають значення для всебічного, об’єктивного та правильного розгляду справи (відносні докази).

Всі докази, якими б вони не були, використовуються у сукупності, остаточна постанова виноситься тільки на підставі оцінки всієї системи доказів, оскільки інформація розподілена між всіма доказами.

Кожен доказ має певну цінність, відіграє свою роль у процесі встановлення істини у справі і займає певне місце в системі доказів. У зв’язку з цим дисертант для визначення місця кожного доказу у провадженні в справах про застосування адміністративних штрафів здійснює їх класифікацію:

а) за носієм фактичних даних та механізмом формування – на особові та речові;

б) за джерелами відомостей про факти – на перевірені (першоджерела) та похідні;

в) за відношенням до факту вчинення адміністративного правопорушення – на прямі та непрямі (побічні);

г) стосовно версії звинувачення докази поділяються на обвинувачувальні та виправдовуючі;

д) в залежності від джерела доказів – на такі, що містяться в протоколах про адміністративні правопорушення; в поясненнях осіб, що притягуються до адміністративної відповідальності; в поясненнях потерпілих; у поясненнях свідків; у технічних приладів; у висновках експертів; у речових доказах; у інших документах.

Завдяки тому, що застосування адміністративних штрафів можна розглядати як обмеження деяких прав особи, завдання їй моральних, матеріальних страждань, тому це застосування повинно базуватися на детальному дотриманні прав особи, яка притягується до адміністративної відповідальності. Обсяг і характер цих прав зумовлені тим, що правопорушник стає учасником провадження проти свого бажання, а його інтереси, переважно діаметрально протилежні інтересам інших учасників провадження, чим і пояснюється більш детальне закріплення його процесуального статусу.

У дисертації розглядається питання про механізм права на оскарження постанов (рішень) та дій з питань адміністративно-штрафної відповідальності, контролю та нагляду в адміністративно-штрафній діяльності з боку уповноважених органів і формуються пропозиції щодо їх удосконалення.

Аналізуються риси презумпції невинуватості як елементу захисту прав особи в адміністративно-штрафній діяльності, автор робить висновок, що сьогодні, коли інтереси громадянина поставлені понад усі інтереси, відсутність правового закріплення презумпції невинуватості в адміністративному праві здається безпідставним. Тим більше, що при науковому аналізі переважної кількості статей Кодексу України про адміністративні правопорушення складається враження, що в них презумується вина порушника.

Дисертантом характеризуються принципи презумпції невинуватості при вчиненні адміністративних правопорушень, а також можливі шляхи реалізації цього принципу шляхом зміни як матеріальних норм, так і процедурного порядку розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Якщо в кримінальному та кримінально-процесуальному праві України поняття презумпції невинуватості давно посідає гідне місце серед правових інститутів, то в адміністративному праві, а саме в тій його частині, яка регулює питання адміністративної відповідальності, розробці цього правового інституту не приділялося достатньої уваги ні на законодавчому рівні, ні в юридичній науці. Одною з причин такого підходу могла бути ідея, що такий принцип застосування адміністративних стягнень, як оперативність, суперечить необхідності законодавчого закріплення презумпції невинуватості. А враховуючи відносну (порівняно з більшістю кримінальних злочинів) малозначність адміністративних правопорушень та невисокий ступінь їх суспільної шкідливості і недостатню правову підготовку більшості посадових осіб органів адміністративної юрисдикції, впровадження принципу презумпції невинуватості могло бути проблематичним.

У більшості випадків при розгляді справ про правопорушення, які були вчинені за такою формою вини, як протиправна необачність, за умови відсутності законодавчо закріпленого принципу презумпції невинуватості порушник сам змушений доводити те, що він не мав змоги і не повинен був передбачати настання шкідливих наслідків свого діяння, тобто він є невинним у вчиненні правопорушення.

Більше того, багатьма нормативними актами, які передбачають адміністративну відповідальність, прямо вказується на необхідність (а не на можливість) застосування стягнення до посадових осіб та громадян у будь-якому випадку вчинення адміністративного правопорушення незалежно від факту встановлення їх вини та її розміру.

Беручи до уваги систему органів адміністративної юрисдикції, а саме той факт, що більшість стягнень застосовується органами, які здійснюють державно-управлінські та контрольні функції у певній сфері суспільного життя, робимо висновок, що про втілення принципу презумпції невинуватості не може навіть йтися.

Таким чином, здобувач виділяє дві основні причини, які нині заважають застосуванню принципу презумпції невинуватості:

по-перше, відсутність достатньої юридичної кваліфікації правозастосовуючих осіб заважає правильному застосуванню законодавства про адміністративні правопорушення;

по-друге, навряд чи можна говорити про презумпцію невинуватості, якщо обов’язок доведення вини в кожному конкретному випадку лежить на зацікавленому в певному результаті справи органі, який одночасно є і органом юрисдикції, тобто тим органом, який встановлює винність особи.

Третій розділ – “Пріоритетні напрями розвитку і реформування основних інститутів адміністративного права України” – присвячено шляхам удосконалення адміністративного і адміністративно-процесуального законодавства України.

У цьому розділі обґрунтовуються конкретні пропозиції щодо прийняття законів, які можуть бути прийняті у межах адміністративної реформи та реформи адміністративного права в Україні.

Автор підтримує думку про необхідність якнайшвидшого прийняття законів "Про Кабінет Міністрів України" та "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", які поряд із Законом України "Про місцеві державні адміністрації" мають утворити законодавство про правовий статус органів виконавчої влади в Україні (статутне законодавство). Крім того, є доцільним прийняття принципово нового законодавчого акта кодифікаційного типу з орієнтовною назвою "Про організацію виконавчої влади в Україні".

Аналіз чинного законодавства про адміністративно-правовий статус громадян дозволяє дійти висновку, що необхідно вжити ряд заходів: привести у відповідність до вимог Конституції України Кодекс України про адміністративні правопорушення, інші акти, які передбачають застосування примусу до громадян (Закон України "Про міліцію" та ін.); запровадити в Україні адміністративну юстицію як форму судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади; законодавчо врегулювати порядок вільного пересування, вибору місця проживання у межах території України, реєстрації фізичних осіб (закони "Про реєстрацію фізичних осіб" та "Про єдиний державний реєстр фізичних осіб") тощо.

В основу реформування законодавства про державну службу може бути покладено, на думку здобувача, прийняття Закону України "Про основи державної служби" або Основ законодавства України про державну службу, у яких би знайшли закріплення загальні положення, притаманні усім видам державної служби та категоріям службовців. Необхідно також прийняти низку законів, які б регулювали державно-службові відносини у конкретних державних органах: “Про службу в апараті Верховної Ради України”; “Про службу в органах виконавчої влади та їх апараті”; “Про службу в органах судової влади та їх апараті”; “Про службу в органах прокуратури та їх апараті”; “Про службу в апараті органів місцевого самоврядування”.

Реформування інституту адміністративної відповідальності має відбуватись шляхом прийняття нового Кодексу про адміністративні правопорушення, проект якого нині розроблено. Висловлені пропозиції щодо збереження старої назви Кодексу, оскільки термін "проступок", який використовується у назві проекту має більш побутовий, ніж юридичний характер. Крім того, у п. 2.2. ст. 92 Конституції України використовується поняття "адміністративне правопорушення", а не "адміністративний проступок".

У проекті Кодексу поряд з відповідальністю фізичних осіб передбачено відповідальність юридичних осіб, яка, на думку автора, має регулюватись окремим законом (кодексом), оскільки тут існує багато спеціальних проблем. Висловлюються пропозиції щодо спрощення системи органів, які правомочні розглядати справи про адміністративні правопорушення та реформування системи адміністративних стягнень.

Значна увага приділена аналізу проектів нормативних актів щодо реалізації матеріальних норм суб'єктами адміністративного права. Підкреслюється першочерговість прийняття Адміністративно-процесуального Кодексу та Кодексу загальних управлінських процедур. Даються рекомендації щодо структури та змісту зазначених актів.

ВИСНОВКИ

1. Не кожна врегульована правом процедура здійснення юридичних дій може бути визнана процесом у тому спеціально-юридичному сенсі, який історично склався та прийнятий законодавством на практиці, в науці. Об'єднання усіх юридичних процедур під під загальною назвою “процес” приводить до вихолощування цього багатого та змістовного поняття. Необхідно розмежовувати поняття “юридичний процес” і “юридична процедура” тому, що юридичний процес - цє правова форма діяльності органів держави по здійсненню правоохоронної функції.

“Юридична процедура” – більш ширше поняття, яке включає поняття “юридичний процес”. Взагалі, юридична процедура – це закріплений у законі порядок діяльності суб'єктів права по встановленню юридичних фактів і реалізації правовідносин.

2. Адміністративно-юридичні органи вирішують чимало питань виконавчо-розпорядчої діяльності, яка здійснюється у сферах державного або громадського життя. Застосування різноманітних заходів державного примусу і переконання, реалізації юридичного статусу, застосування юридичних санкцій, розв'язання суперечок про право тощо – все це відбувається в рамках встановлених процедур, у відповідності з ними, тобто має процесуальну форму “провадження”.

3. Будь-які процедури юридичного характеру спрямовані на розв'язання індивідуальних адміністративних справ. Останні є зібранням юридичних документів, на підставі яких державний орган підтверджує якісь права, обов'язки юридичних і фізичних осіб або факти, дії, події; санкціонує, веде реєстрацію таких фактів, дій або здійснює контроль (нагляд), будь-які перевірки та інші управлінські процедури.

4. У юридичному розумінні процедурами в адміністративному праві в Україні є зовнішні форми встановлення і вираження загальнообов'язкових правил поведінки, які регулюють суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління.

За допомогою процедур нормативно-правові акти органів законодавчої та виконавчої влади встановлюють правила реалізації державними органами (посадовими особами), а в деяких випадках і недержавними органами та організаціями завдань і функцій в процесі здійснення управлінської діяльності.

5. Детальний аналіз процедури розгляду справ про адміністративні правопорушення висвітлює чимало прогалин у правовому регулюванні провадження, що й зумовило наші пропозиції щодо посилення гарантій забезпечення законності й всієї адміністративно-штрафної діяльності України, а саме:

1) переглянути розміри адміністративних штрафів; передбачити максимальні розміри адміністративних штрафів для громадян у межах середньої заробітної плати у державі, за винятком штрафів за адміністративні правопорушення з підвищеним рівнем суспільної шкідливості, які повинні застосовуватися виключно у судовому порядку і у розмірах, чітко визначених законодавцем;

2) провести інвентаризацію органів, уповноважених складати протокол про адміністративні правопорушення, розробити та затвердити єдину форму протоколу для всіх органів, уповноважених їх складати та здійснювати попередню підготовку за справами, передбачити єдиний триденний термін направлення протоколу до органу адміністративно-штрафної юрисдикції;

3) доповнити п. 2 ст. 278 Кодексу України про адміністративні правопорушення після слова “правопорушення” словами “у разі виявлення порушень, орган має право відмовити у їх прийнятті і повернути для доопрацювання органам, якими вони складені”;

4) удосконалити адміністративно-процесуальний статус осіб, що беруть участь у провадженні в справах про застосування адміністративних штрафів:–

передбачити адміністративно-штрафну відповідальність свідків, експертів, перекладачів, потерпілого в провадженні й внести відповідні зміни до статей 185-3, 272, 273, 274 Кодексу України про адміністративні правопорушення;–

ч. 2 ст. 275 Кодексу України про адміністративні правопорушення доповнити словами “за рахунок бюджету органів місцевого самоврядування”;

5) передбачити можливість оголошення резолютивної частини постанови в день винесення з дооформленням її протягом наступного дня;–

скоротити терміни: добровільної сплати штрафу – 6 днів; виконання постанов (загальний строк 1,5 місяця з можливими винятками).

У разі несплати особою суми штрафу у встановлений термін, передбачити її відповідальність. Для цього провести розмежування несплати з поважних причин та несплати без поважних причин. У першому випадку передбачити можливість заміни штрафу іншим видом адміністративного стягнення. У другому – примусове стягнення суми штрафу.–

сформулювати перелік питань, які повинні розглядатися при зверненні постанови до виконання;

6) слід удосконалити процедуру реалізації гарантій забезпечення законності в адміністративно-штрафній діяльності, а саме: права на оскарження; прокурорського нагляду, судового контролю;

7) вважати за доцільне до винесення постанови про притягнення до відповідальності використовувати термін “підозрюваний у вчиненні адміністративного проступку”, а вже після винесення постанови – “обвинувачуваний у вчиненні проступку” або “правопорушник”.

6. Аналiз адмiнiстративно-штрафних норм дає можливiсть видiлити досить велику систему органiв адмiнiстративно-штрафної юрисдикцiї, яка постiйно змiнюється завдяки перерозподiлу юрисдикцiйних повноважень мiж iснуючими органами та шляхом створення нових. Реформування адмiнiстративно-штрафного законодавства зумовлює потребу реформування системи органiв адмiнiстративно-штрафної юрисдикцiї, а саме її зменшення й посилення начал спецiалiзацiї.

7. Аналіз теоретичних і практичних проблем адміністративного права України переконує в тому, що сьогодні вихід на більш якісний рівень потребує такої організації виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення результативності державного управління. Серед першочергових напрямів потребує постійної уваги аналіз суспільної сутності державного управління і управлінського змісту виконавчої влади, теоретичних засад співвідношення і взаємодії виконавчої влади з іншими гілками влади, розмежування державного управління і місцевого самоврядування, поглиблення соціальної спрямованості і демократизації державно-управлінських відносин, забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина в діяльності апарату державного управління.

8. В дисертації подані пропозиції щодо роздільної кодифікації матеріальних та процесуальних адміністративно-правових норм, де першочергове значення має прийняття Кодексу загальних правил адміністративних процедур в Україні, Адміністративно-процесуального кодексу та нового Кодексу України про адміністративні правопорушення (проступки).

Як принципи кодифікації адміністративного права розглядаються:–

відповідність цілей та характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку суспільства;–

наукова обґрунтованість;–

визнання пріоритетності прав і свобод людини та громадянина в управлінській сфері;–

гармонізація національно-правових норм з міжнародно-правовими;–

повнота, комплексність, всебічність, поетапність, безперервність та деякі інші.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ РОБIТ

1. Алімов Р.С. Роль управлінських процедур у формуванні взаємовідносин між ОВС та громадянами // Проблеми правознавства та правоохоронної дiяльностi: Збiрник наукових статей. – Донецький iнститут внутрiшнiх справ МВС України, 2000. – № 2. – С.180–183.

2. Алімов Р.С. Щодо удосконалення процедур у провадженнях у справах про адміністративні правопорушення // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: Збiрник наукових статей. – Донецький iнститут внутрiшнiх справ МВС України, 2002. – № 1. – С.68–71.

3. Алімов Р.С. Правові та фактичні підстави прийняття рішень у справах про адміністративні правопорушення. // Вісник Луганського iнституту внутрiшнiх справ МВС України. – 2002. – № 1. – С. 219–225.

4. Алімов Р.С. Роль процедурних механізмів у забезпеченні законності, порядку, демократії та захисті прав громадян // Концептуальнi засади реформування політичної системи в Україні. Стан і перспективи розвитку політичних наук: Збiрник наукових праць. – Українська Академiя державного управлiння при Президентовi України, 2001. – С. 250–254.

5. Алімов Р.С. Формування й застосування нормативних моделей процедури при розбудові незалежності України // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні: Збiрник наукових праць. – Українська Академiя державного управлiння при Президентовi України, 2001. – Т. 1. – С. 361–364.

АНОТАЦІЇ

Алімов Р.С. Процедури в адміністративному праві України: теорія і практика. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. – Академія державної податкової служби України. – Ірпінь, 2002.

У дисертації розроблені теоретико-методологічні засади процедур в адміністративному праві України. Розкрита юридична природа процедур, їх поняття та зміст. Обгрунтовано роль процедур у запровадженні норм управлінської діяльності. Удосконалено процедурний режим застосування адміністративних штрафів працівниками міліції, запропоновано засоби забезпечення законності в адміністративно-штрафній діяльності.

Узагальнені існуючі підходи і напрями розвитку і реформування основних інститутів адміністративного права України: адміністративного та адміністративно-процесуального законодавства. У роботі систематизовано результати досліджень із даної проблеми, виявлено ряд малодосліджених її аспектів.

Матеріали дисертаційного дослідження збагачують науку адміністративного права України, можуть бути використані в ході подальших наукових досліджень, при вдосконаленні чинного законодавства, у навчальному процесі. Впровадження рекомендацій, які пропонуються в дисертації, дозволять органам внутрішніх справ успішніше здійснювати адміністративно-юрисдикційні функції.

Ключові слова: процедура, юридична процедура, державне управління, адміністративне право, процедурний режим, адміністративний штраф, адміністративно-штрафна діяльність.

Алимов Р.С. Процедуры в административном праве Украины: теория и практика. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право. – Академия государственной налоговой службы Украины. – Ирпень, 2002.

В диссертации разработаны теоретико-методологические основы процедур в административном праве Украины.

Раскрыта юридическая природа процедур, их понятие и содержание. Обоснована роль процедур в производстве норм управленческой деятельности. Усовершенствован процедурный режим применения административных штрафов работниками милиции, предложены способы обеспечения законности в административно-штрафной деятельности.

Обобщены существующие подходы и направления развития и реформирования основных институтов административного права Украины: административного и административно-процессуального законодательства.

В работе систематизированы имеющиеся результаты исследований по данной проблеме, выявлен ряд малоисследованных ее аспектов. Материалы диссертационного исследования обогащают науку административного права Украины, могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований, в усовершенствовании действующего законодательства, в учебном процессе.

Внедрение рекомендаций, которые предлагаются в диссертации, позволит органам внутренних дел успешнее осуществлять административно-юрисдикционные функции.

Ключевые слова: процедура, юридическая процедура, государственное управление, административное право, процедурный режим, административный штраф, административно-штрафная деятельность.

Alimov R.S. Procedures in Administrative Law of Ukraine: theory and practice. – Manuscript.

The dissertation on obtaining the scientific degree of the Candidate of Sciences (Law) in speciality 12.00.07 – “Theory of administration; Administrative law and trial, Financial law”. – Ukraine Academy of State Tax Service. Irpin, 2002.

The dissertation deals with theoretical and methodological procedures in Adimistrative Law of Ukraine. The judicial nature of procedures and their conceptions were cleared out. Also it was improved the procedure of applying of administrative fines by police force and offered means on providing legality in this field.

All existing trends, approaches, and the results of research in developing and reforming of main institutions of administrative law of Ukraine were summarized.

The dissertation material enrich the science of administrative law of Ukraine and it can be used in feature scientific researches, for improving existing legislation system and for educational goals.

The key words: procedure, juridical procedure, state administration, administrative law, the procedure of applying, administrative fines, administrative-penalty activity.