КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

Бондар Ладимир Олександрович

УДК 349.6(477)

ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗДІЙСНЕННЯ ЕКОЛОГІЧНО

НЕБЕЗПЕЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

Спеціальність: 12.00.06 - земельне право;

аграрне право;

екологічне право;

природоресурсове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2002

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі аграрного, земельного

та екологічного права Одеської національної юридичної

академії Міністерства освіти і науки України

Науковий керівник – доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент Академії

правових наук України

ПОГРІБНИЙ Олексій Олексійович,

Одеська національна юридична академія,

завідувач кафедри аграрного, земельного та екологічного права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

МУНТЯН Василь Лук’янович,

Національний педагогічний університет імені М. П. Драгоманова,

професор кафедри правознавства

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії

правових наук України

ГЕТЬМАН Анатолій Павлович,

Національна юридична академія ім. Ярослава Мудрого, проректор

з навчальної роботи, професор кафедри екологічного права

Провідна установа – Інститут держави і права

ім. В. М. Корецького НАН України,

відділ проблем аграрного, земельного та екологічного права,

м. Київ

Захист відбудеться “21” травня 2002 року о 12 годині на засіданні

спеціалізованої вченої ради Д.26.001.06 у Київському національному

університеті імені Тараса Шевченка

(01033, м. Київ, вул. Володимирська, 60, в ауд. 253).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного

університету імені Тараса Шевченка за адресою:

01033, м. Київ, вул. Володимирська, 58.

Автореферат розісланий “15” квітня 2002 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради, кандидат

юридичних наук, доцент БОДНАР Тетяна Валерїївна

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Ст. 50 Конституції України проголошує право кожного на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди, а згідно ст. 16 Конституції забезпечення екологічної безпеки є обов’язком держави. Відповідно до зазначених вимог Конституції, Президент України у посланні до ВР “Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000 - 2004 рр.” проголосив розвиток і вдосконалення законодавчо-правової бази у галузі забезпечення екологічної безпеки ключовим завданням, що ставиться перед Україною.

Науково-технічний поступ, зростаючі світові темпи розвитку господарства, ріст комунікацій, урбанізації тощо, обертаються й негативним боком, що пов’язано з різким погіршанням якості довкілля, виснаженням природних ресурсів, їх забрудненням. Екологічний тягар України чи не найважчий у світі: на пересічного жителя припадає близько 150 кг отруйних забруднюючих речовин, що викидаються у повітря; майже 100 м3 забруднених стічних вод скидаються у водойми держави, прямі витрати на знищення відходів виробництва сягають сьогодні 16 млн. доларів США, а на видалення й знищення отруйних відходів витрачається близько 61 млн. доларів США. Вчені різних країн майже одностайні у тому, що глобальна екологічна криза спричинюється екологічно небезпечною діяльністю (надалі – “ЕНД”) людини. Саме тому зусилля вчених різних країн і галузей науки спрямовані на гармонізацію ЕНД з екологічними викликами сьогодення. Цими питаннями займаються фахівці у царині екології, біології, економіки, медицини, географії, техніки тощо, але саме правознавство, зокрема, право екологічної безпеки, має унікальний інструмент опанування такою проблематикою, а саме широкою палітрою державно-владного впливу на поведінку людей задля її коригування, враховуючи об’єктивно існуючі загрози, що опосередковуються у системі правовідносин. З огляду на викладене, опрацювання правового механізму регулювання здійснення ЕНД наразі є завданням вельми актуальним для України.

Окремі питання правового регулювання здійснення ЕНД в Україні розроблялися Андрейцевим В. І., Балюк Г. І., Каракашем І. І., Погрібним О. О. Однак комплексне дослідження багатоаспектної проблеми здійснення екологічно небезпечної діяльності в Україні на часі залишається актуальним. Прогалинами в цій галузі залишається комплексне окреслення заходів правового механізму регулювання ЕНД, визначення особливостей правового регулювання окремих видів ЕНД, правова розробка наукового поняття ЕНД, теоретичні дослідження механізму правового регулювання ЕНД через комплексне визначення критеріїв екологічної небезпечності окремих видів діяльності. Вивчення правових засад здійснення ЕНД в Україні, вдосконалення вітчизняного законодавства з цього питання може стати могутнім важелем в системі забезпечення екологічної безпеки і створення дієвих гарантій конституційного права громадян на екологічну безпеку.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Відповідно до Закону України “Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки” від 11 липня 2001 року, пріоритетними напрямами розвитку науки і техніки визнано, зокрема: збереження довкілля та сталий розвиток, ресурсоощадні технолоґії в енергетиці, промисловості та АПК. Концепцією пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки, затвердженою постановою КМУ “Про реалізацію пріоритетних напрямів розвитку науки та техніки” від 22.06.94 р. № 429 зазначені основні напрями конкретизовано щодо різних видів ЕНД. Окрім того, Концепцією науково-технолоґічного та інноваційного розвитку України, затвердженою постановою ВР від 13 липня 1999 року № 916-XIV, наукове забезпечення розв’язання проблем охорони здоров’я людини та забезпечення екологічної безпеки визнано пріоритетним напрямом науково-технолоґічного та інноваційного розвитку. А такий засадничий документ як Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, затверджена постановою ВР від 16.01.97 р., спрямовує зусилля наукової громадськості на зниження навантаження ЕНД на довкілля, ліквідацію наслідків негативного впливу ЕНД. Тема дисертаційного дослідження затверджена рішенням Вченої ради ОНЮА (протокол № 5 від 3 липня 2000 р.) та узгоджується з загальною науково-дослідницькою програмою кафедри аграрного, земельного та екологічного права ОНЮА на тему: “Правове регулювання розвитку АПК України”, розробленою відповідно до теми досліджень Одеської національної юридичної академії “Проблеми розвитку держави і права України в умовах ринкових відносин”. Авторові у виконанні цієї програми належить розробка положень, що стосуються забезпечення екологічної безпеки в аграрному секторі економіки та регулювання ЕНД в сільському господарстві.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження, зокрема, є комплексний аналіз чинного законодавства, яке визначає правові засади здійснення ЕНД, а також розробка рекомендацій з вдосконалення правового регулювання здійснення ЕНД в Україні, всебічна теоретична розробка правових засад здійснення ЕНД в Україні.

Завданнями дисертації є:

ґрунтовне вивчення загальнотеоретичної, спеціально-правової, технічно-природознавчої та екологічної літератури, а також законодавства України і практики його застосування у царині регулювання ЕНД в Україні та за кордоном;

дослідження поняття ЕНД, її характеристик, особливостей здійснення різних видів ЕНД;

виявлення шляхів вдосконалення законодавства України про ЕНД;

формулювання власних наукових висновків, розробка автором пропозицій щодо вдосконалення сучасної системи правового регулювання ЕНД в Україні.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, врегульовані нормами права, що пов’язані зі здійсненням ЕНД.

Предметом дослідження є теоретичні наукові праці та інші правові дослідження проблеми регулювання здійснення ЕНД, законодавство України про ЕНД, відповідне законодавство деяких зарубіжних країн, міжнародне право у частині правового регулювання здійснення ЕНД, практика застосування законодавства України про ЕНД.

Теоретичною базою дослідження стали праці провідних вітчизняних та зарубіжних вчених. У дисертації використані праці таких відомих вітчизняних фахівців у галузі екологічного права: Андрейцева В. І., Балюк Г. І., Бобкової А. Г., Гетьмана А. П., Каракаша І. І., Ковальчук Т. Г., Кравченко С. М., Краснової М. В., Малишевої Н. Р., Малишка М. І., Мунтяна В. Л., Погрібного О. О., Попова В. К., Середи І. О., Титової Н. І., Фролова М. О., Шемшученка Ю. С., Шульги М. В. тощо. Широко використані також праці таких зарубіжних вчених, як Адама Ярошинського, Боголюбова С. О., Браун-Вайса, Бринчука М. М., Єжи Куцовскі, Єрофеєва Б. В., Колбасова О. С., Лінди Старк, Лі Харісона, Петрова В. В., Серова Г. П. та ін.

Враховуючи багатогранність та багатоаспектність правового регулювання здійснення ЕНД, автором використані також праці відомих вчених інших галузей права: Колпакова В. К., Копейчикова В. В., Луця В. В., Савичева В. Н., Саніахметової Н. О. та ін. Крім того, з’ясувати механізм дії екологічних загроз і напрямки вдосконалення законодавства України авторові допомогли праці вчених інших галузей наук: екології, біології, географії, техніки, сільського господарства, економіки тощо, зокрема: Білявського Г. О., Бокова В. О., Дерія С. І., Ілюхи В. О., Качинського А. Б., Кашенка О. Л., Лапечука П. І., Лапіна В. М., Лущика А. В., Фурдуя Р. С. та ін.

Методи дослідження. У ході дослідження використано дві групи методів наукового пізнання: а) загальнонаукові (діалектичний, історичний, метод системного аналізу, формально-логічний, емпіричний, структурно-функціональний тощо); б) спеціальні правові методи дослідження (порівняльно-правовий, метод тлумачення правових норм тощо). За допомогою діалектичного методу досліджувався розвиток законодавства у царині регулювання здійснення ЕНД. Конкретні види ЕНД розглядаються в комплексі з безпосередніми видимими джерелами екологічної небезпеки. Застосування методу системного аналізу дозволило з’ясувати систему взаємозв’язків між різними видами ЕНД. Шляхом аналізу та синтезу досліджувалися теоретичні та практичні аспекти здійснення ЕНД. За допомогою порівняльно-правового методу досліджувалося законодавство інших країн щодо правового регулювання здійснення ЕНД. Для з’ясування системи правового регулювання ЕНД застосовувався метод тлумачення правових норм. Ці дослідницькі методи ґрунтуються на вимогах об’єктивного і всебічного аналізу процесів та явищ суспільного розвитку, що відбуваються в нашій країні в період перехідного розвитку господарства. Все це зробило можливим різнобічно проаналізувати такий правовий інститут як правове регулювання здійснення ЕНД, дати наукову оцінку українському праву екологічної безпеки в частині правового регулювання здійснення ЕНД та спрогнозувати напрями подальшого вдосконалення законодавства України у цій царині.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у належному теоретико-прикладному аналізі правового регулювання ЕНД. Робота є однією з перших дисертацій, де наводиться детальна характеристика стану чинного законодавства в незалежній Україні стосовно правових засад здійснення ЕНД в цілому. Вперше на рівні дисертаційного дослідження комплексно аналізуються основні недоліки і прогалини чинного законодавства з даної проблеми, визначаються напрямки вдосконалення правового регулювання здійснення ЕНД різних ступенів екологічної небезпеки. На підставі загальновідомих теоретичних положень в дисертації конкретизовано зміст поняття ЕНД. У роботі знайшли свій подальший розвиток питання вдосконалення законодавчо-правових актів і норм, особливості їх реалізації у царині правового регулювання ЕНД, запропоновані Андрейцевим В. І., Погрібним О. О. та іншими науковцями.

На захист виносяться такі положення:

ЕНД в правовому аспекті слід законодавчо визначити як одну або більше дій у певній царині, які справляють або можуть справити негативний з точки зору права вплив на довкілля, внаслідок чинників екологічного ризику, що такі дії супроводжують; у цьому визначені “чинники екологічного ризику” означають різні обставини, що зумовлюють зростання або зменшення екологічного ризику;

екологічно небезпечну дію слід розуміти як будь-який свідомий вчинок особи, початок якого характеризується одноразовим проявом активності (руху) суб’єкта, який запускає певний механізм, і з запуском такого механізму (природного, технічного, біологічного, суспільного тощо) активність (рух) суб’єкта вичерпується, при чому зазначений чинник є чинником екологічного ризику або запускає дію чинника екологічного ризику;

правова характеристика ЕНД охоплює: а) елементи ЕНД: суб’єкт (не потребує спеціальної реєстрації), об’єкт (навколишнє природне середовище, а опосередковано – людина, її майно і господарська діяльність) і зміст (екологічно небезпечна дія або сукупність таких дій); б) правові форми здійснення ЕНД (здійснення ЕНД фізичними, юридичними особами та державою у різних співвідношеннях); в) правові факти виникнення і припинення ЕНД (екологічний ризик і екологічно небезпечна дія); г) ступінь екологічної небезпеки ЕНД;

ЕНД можна ділити за різними ознаками на види: за ступенем екологічної небезпеки, за об’єктним і суб’єктним складом, екологічно небезпечними наслідками, середовищем провадження, силою впливу, тривалістю, змістом, інтенсивністю, предметом діяльності, швидкістю прояву негативних наслідків тощо; пропонується розробити ДК “Класифікація видів екологічно небезпечної діяльності”;

сучасний стан правового регулювання ЕНД охоплює: а) адміністративні обмеження ЕНД (прямі заборони ЕНД, заходи нормативного характеру, заходи запобіжного характеру, заходи обліково-інформативного характеру, заходи контрольно-наглядового характеру); б) економічні заходи обмеження ЕНД (екологічне податкове стимулювання, екологічне оподаткування і страхування); в) обмеження ЕНД у надзвичайних ситуаціях; г) правову відповідальність за порушення законодавства про ЕНД;

екологічно ризикована діяльність тим відрізняється від ЕНД, що включає в себе лише одну або більше дій, що можуть справити негативний з точки зору права вплив на довкілля, а ЕНД – дії, що справляють або можуть справити такий вплив;

оцінка ступеню екологічної небезпеки ЕНД має здійснюватись на двох рівнях: сталому і рухомому; сталий рівень передбачає розробку законодавчих переліків видів ЕНД, що належать до певного класу небезпеки, а рухомий рівень передбачає оцінку видів ЕНД, що не віднесені до жодного з переліків у порядку сталої оцінки;

система правового регулювання ЕНД залежно від ступеню екологічної небезпеки має передбачати чотири правових режими ЕНД: а) вкрай небезпечна ЕНД підлягає забороні; б) дуже небезпечна ЕНД підлягає посиленій реґламентації і обмеженню; в) правовий режим небезпечної ЕНД передбачає меншу кількість обмежень у її здійсненні – для неї встановлюється система обмежувальних дозволів – ліцензій; г) малонебезпечна діяльність здійснюється без будь-яких дозволів, але за умови дотримання певних законодавчо визначених умов;

необхідно виділити нову катеґорію земель у складі земельного фонду України: екологічно вражені землі.

Практичне значення одержаних результатів. Викладені в роботі висновки і рекомендації можуть бути використані в процесі вдосконалення екологічного законодавства України, при розробці нових нормативно-правових актів (у тому числі підзаконних), зокрема, запропонованих у дисертації законів “Про регулювання ЕНД”, “Про екологічне ліцензування”, “Про екологічну стандартизацію і сертифікацію”, методики оцінки ступеню екологічного ризику тощо. Положення дисертації можуть бути використані при проведенні подальших наукових досліджень правового регулювання здійснення ЕНД, у підготовці наукових посібників з цих питань. Низка пропозицій, сформульованих у роботі, зокрема тих, що стосуються розкриття сучасного стану правового регулювання ЕНД, можуть бути використані при розгляді справ і відстоюванні інтересів конкретних суб’єктів ЕНД. Багато з них можуть бути корисними для науково-дослідних, проектно-пошукових організацій, управління екологічної безпеки, державної екологічної інспекції, органів санітарно-епідеміологічної служби, а також окремих суб’єктів ЕНД.

Положення і висновки дисертаційної роботи використовуються у процесі підготовки і читання лекцій, а також проведення семінарських занять з курсу “Екологічне право України” на факультеті цивільного права та підприємництва Одеської національної юридичної академії і враховані при складанні робочих програм з відповідних навчальних предметів, а також при організації науково-дослідної роботи студентів.

Особистий внесок здобувача. Здобувачем при підготовці дисертації використані також ідеї і розробки, що належать співавторам, разом з якими написані наукові праці. Зокрема, це стосується курсу лекцій “Экологическое право Украины” 2001 р., написаного спільно з Каракашем І. І., Бердніковим Є. С., Коротким Т. Р., де особисто авторові належать 4 лекції: “Правова охорона навколишнього природного середовища у містах та інших населених пунктах”, “Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій”, “Правове забезпечення екологічної безпеки”, “Екологічне законодавство у зарубіжних країнах”. Крім того, автором були використані наукові здобутки Погрібного О. О., Каракаша І. І., Берднікова Є. С., які є співавторами навчального посібника “Аграрное, земельное и экологическое право Украины: особенные части учебных курсов”, де особисто авторові належать три глави: “Правовий режим використання земель, наданих для вивчення і розробки надр”, “Правова охорона довкілля міст та інших населених пунктів” і “Правове забезпечення екологічної безпеки”.

Апробація результатів дисертації. Окремі дисертаційні висновки були апробовані на:

Міжнародній науково-практичній конференції “Сучасний конституціоналізм та конституційна юстиція”, Одеса, жовтень 2000 року;

Всеукраїнській науково-практичній конференції “Стан земельних ресурсів в Україні: проблеми, шляхи вирішення”, Харків, 29-30 вересня 2001 року;

Міжнародній науково-практичній конференції студентів та аспірантів “Правові проблеми сучасності очима молодих дослідників”, Київ, 29-30 листопада 2001 року;

Звітних науково-практичних конференціях професорсько-викладацького складу ОНЮА.

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертації знайшли відображення в одній статті у науковому журналі, 3 – у збірниках наукових праць, 2 – у матеріалах наукових конференцій.

Структура дисертації обумовлена метою дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, одинадцяти підрозділів, висновків, списку використаних джерел, що охоплює значну кількість національних нормативних актів, які складають законодавство України у царині забезпечення екологічної безпеки, матеріали практичної діяльності державних органів у галузі забезпечення екологічної безпеки, зарубіжне законодавство, міжнародні правові джерела, публікації вітчизняних та зарубіжних авторів – правників, екологів, економістів, технолоґів тощо.

Обсяг дисертації 206 сторінок, з яких Список використаних джерел займає 31 сторінку (323 найменування).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її розробки у спеціальній та еколого-правовій літературі, визначається мета та завдання дослідження, його методолоґічні та теоретичні засади, відображається наукова новизна роботи, положення та пропозиції, що виносяться на захист, висвітлюється її теоретичне та практичне значення, апробація результатів дослідження на наукових конференціях.

Перший розділ “Поняття, загальна характеристика та види екологічно небезпечної діяльності” присвячений дослідженню поняття ЕНД, його морально-етичних аспектів, понять “екологічно небезпечна дія”, “екологічно ризикована діяльність”, чинників екологічного ризику, будови ЕНД, правових форм здійснення ЕНД, а також розробці науково обґрунтованої юридично значимої класифікації ЕНД.

Морально-етичні аспекти поняття ЕНД включені в зміст роботи через позицію окремих науковців, на думку яких ЕНД слід не регулювати, а забороняти. На підставі аналізу різних концепцій взаємодії суспільства і природи, законодавчих і доктринальних підходів до визначення поняття ЕНД автор доходить висновку, що у еколого-етичному аспекті поняття ЕНД носить негативне забарвлення. Законодавство України не розглядає ЕНД як об’єкт правової охорони, не проголошує і не гарантує права на здійснення ЕНД, натомість воно реґламентує порядок здійснення ЕНД і встановлює обмеження у здійсненні ЕНД. Відповідно, дисертація не досліджує проблему захисту права на здійснення ЕНД – це питання господарського та інших галузей права, але не права екологічної безпеки.

Перший підрозділ “Поняття та загальна характеристика екологічно небезпечної діяльності” присвячений дослідженню поняття ЕНД, а також його правових характеристик. Опрацювання юридично значимого поняття ЕНД здійснювалося шляхом дослідження понять “діяльність”, “небезпека”, “екологічна небезпека”, “небезпечна діяльність”, “ЕНД” за даними мовознавства, психології, екології, правознавства, а також шляхом аналізу правових аспектів зазначених понять у текстах нормативних актів, державних стандартів України. На підставі узагальнення даних різних галузей знань, аналізу нормативного матеріалу, автором розроблені критерії юридичної придатності поняття “ЕНД” та розкриваються його істотні ознаки. З урахуванням зазначеного, поняття ЕНД в правовому аспекті пропонується законодавчо визначити як одна або більше дій у певній царині, які справляють або можуть справити негативний з точки зору права вплив на довкілля, внаслідок чинників екологічного ризику, що такі дії супроводжують. Пропоноване визначення дозволяє визначити юридичні факти виникнення ЕНД, встановити критерії віднесення тієї чи іншої діяльності до ЕНД у законодавстві. Катеґорія “чинники екологічного ризику” охоплює різні обставини, що зумовлюють зростання або зменшення рівня екологічного ризику, зокрема такі як ризик небезпечних речовин чи їх сумішей (сполук, механізмів) та властивостей зазначених речовин (сумішей, сполук, механізмів), а також дії, вчинювані різними суб’єктами, різноманітні живі організми, ті природні умови, в яких здійснюється ЕНД. Для полегшення ідентифікації ЕНД, визначення ступеню екологічного ризику ставиться пропозиція розробити державний класифікатор “Класифікація чинників екологічного ризику”. Для виникнення ЕНД потрібно два правових факти: екологічний ризик і екологічно небезпечна дія. На підставі дослідження різних доктринальних концепцій екологічного ризику, аналізу відображення цього поняття у чинному законодавстві і державних стандартах автор доходить висновку, що екологічний ризик – ймовірність настання негативних екологічних наслідків. Щодо поняття “екологічно небезпечна дія”, то його автор розглядає як будь-який свідомий вчинок особи, початок якого характеризується одноразовим проявом активності (руху) суб’єкта, який запускає певний механізм, і з запуском такого механізму (природного, технічного, біологічного, суспільного тощо) активність (рух, зрушення) суб’єкта вичерпується, причому зазначений вчинок обов’язково є чинником екологічного ризику або запускає дію чинника екологічного ризику. Автор пропонує розмежовувати поняття “ЕНД” і “екологічно ризикована діяльність” таким чином: поняття ЕНД є ширшим і охоплює дії, що справляють або можуть справити негативний вплив на довкілля, а екологічно ризикована діяльність – охоплює лише дії, що можуть справити негативний (з точки зору права) вплив на довкілля.

Елементами ЕНД є суб’єкт, об’єкт і зміст. Суб’єктами ЕНД можуть бути всі фізичні, юридичні особи, держави. Не потрібно дотримання ніяких формальностей для визнання суб’єктом ЕНД (реєстрації, видачі посвідчень тощо), для цього достатньо юридичних фактів екологічного ризику і екологічно небезпечної дії. Це, однак, не виключає впровадження обов’язкової реєстрації окремих видів ЕНД чи дотримання інших формальностей. Змістом ЕНД є екологічно небезпечна дія чи сукупність екологічно небезпечних дій. Прямим об’єктом ЕНД є навколишнє природне середовище, побічними – здоров’я людини, її майно і господарська діяльність.

В дисертації розглядаються правові форми здійснення ЕНД: здійснення ЕНД фізичною особою, здійснення ЕНД спільно кількома фізичними особами, об’єднаними спільним наміром, здійснення ЕНД юридичною особою, здійснення ЕНД кількома юридичними особами, об’єднаними спільним наміром, здійснення ЕНД кількома фізичними і юридичними особами, об’єднаними спільним наміром, здійснення ЕНД державою, здійснення ЕНД кількома державами, об’єднаними спільним наміром, здійснення ЕНД державою (державами) та іншими суб’єктами права у різних комбінаціях. При цьому, об’єднання спільним наміром означає правову об’єктивацію наміру у вигляді письмової або усної угоди.

Другий підрозділ “Види екологічно небезпечної діяльності” присвячений опрацюванню юридично значимої класифікації видів ЕНД. На підставі дослідження доктринальних і нормативних класифікацій ЕНД автор пропонує власну розгорнену класифікацію ЕНД за різними підставами, виходячи з засади поєднання єдності і диференціації у правовому регулюванні. За засадничу класифікацію пропонується поділ ЕНД за ступенем екологічної небезпеки на 4 класи. Крім того, ЕНД поділяється на види за зовнішнім виявом небезпеки, за об’єктами, за екологічно небезпечними наслідками, за середовищем провадження, за силою впливу, за тривалістю, за змістом, за інтенсивністю, за проявленістю загрози, за зв’язком з іншими обставинами, за суб’єктним складом, за інтересами, за суб’єктивною стороною, за метою, за суб’єктивним ставленням особи, за контрольованістю, за ефективністю застосування засобів правового впливу, за зв’язками з іншими видами діяльності, за зовнішнім виявом шкідливої дії, за предметом діяльності, за суспільною необхідністю, за правомірністю, за швидкістю прояву негативних наслідків, за ступенем дослідженості. При цьому щодо кожної класифікації розглядається її правове значення.

Третій підрозділ “Висновки за розділом” узагальнює теоретичні положення попередніх підрозділів.

У другому розділі “Характеристика сучасного стану правового регулювання здійснення екологічно небезпечної діяльності” аналізується сучасне законодавство про здійснення ЕНД. Автор підкреслює, що в Україні не створено поки що єдиної правової системи регулювання ЕНД, тим не менше ним робиться спроба системно проаналізувати законодавство про здійснення ЕНД з наукової точки зору.

Дослідження чинного законодавства України про здійснення ЕНД дозволило виявити його внутрішні суперечності, недоліки, вади і ґанджі. Наша правова система нараховує величезну кількість нормативних актів, які регулюють здійснення ЕНД, разом з тим, ці акти не поєднуються в цілісну систему, часто один одному суперечать, взаємонеузгоджуються, містять істотні прогалини, вони розроблені відповідно до різних концепцій регулювання ЕНД. Зазначене робить чинну правову систему неефективною щодо правового регулювання ЕНД. Тим не менше, для зручності наукового пошуку автор, послуговуючись концепцією Погрібного О. О. поділу обмежень ЕНД на адміністративні й економічні, зробив спробу проаналізувати чинне законодавство про ЕНД, умовно його систематизувавши за адміністративними й економічними заходами щодо обмеження ЕНД. Методологічним засадам систематизації законодавства України про здійснення ЕНД і присвячений перший підрозділ “Загальні засади сучасної системи правового регулювання здійснення екологічно небезпечної діяльності”.

У другому підрозділі “Характеристика адміністративних заходів обмеження екологічно небезпечної діяльності” дається характеристика адміністративних заходів обмеження ЕНД. Опрацювання чинного законодавства України щодо наявних адміністративних обмежень у здійсненні ЕНД дало можливість вибудувати таку їх систему: 1) прямі заборони ЕНД; 2) обмеження нормативного характеру: екологічне нормування, лімітування, стандартизація та сертифікація; 3) обмеження запобіжного характеру: дозвільна система й екологічне ліцензування, погодження, узгодження, екологічна експертиза й ОВНС; 4) обмеження обліково-інформативного характеру: реєстрація суб’єктів ЕНД і джерел екологічної небезпеки, екологічна статистика, екологічна паспортизація, екологічне декларування й екологічне маркування; 5) обмеження контрольно-наглядового характеру: екологічний моніторинґ, контроль і аудит.

У третьому підрозділі “Інші правові засоби регулювання здійснення екологічно небезпечної діяльності” розглядаються економічні заходи регулювання ЕНД, заходи особливого характеру, що застосовуються у надзвичайних екологічних ситуаціях, а також заходи юридичної відповідальності за порушення законодавства про здійснення ЕНД. Економічні заходи обмеження ЕНД охоплюють: екологічне податкове стимулювання (екологічні пільги у загальних законах з оподаткування), екологічне оподаткування (справляння екологічних податків) й екологічне страхування. Автор розглядає поняття кожного з заходів, а також аналізує законодавство, яке регулює їх здійснення. Для виявлення недоліків чинного законодавства автор часто проводить порівняльно-правовий аналіз з правовими системами інших країн. Законодавство України знає заходи обмеження ЕНД комплексного характеру, що поєднують у собі адміністративні й економічні обмеження. Такими заходами є ті, що застосовуються в надзвичайних екологічних ситуаціях. У дисертації аналізуються три правових режими управління надзвичайними екологічними ситуаціями: а) правовий режим надзвичайного стану, впровадженого у зв’язку з надзвичайною екологічною ситуацією; б) правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації; в) правовий режим екологічного лиха (впроваджений для ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи). На підставі проведеного дослідження чинного земельного законодавства та законодавства про надзвичайні екологічні ситуації автор робить висновок про його невідповідність і суперечність: фактично відповідно до законодавства про зону екологічного лиха в Україні встановлено особливий правовий режим земель, разом з тим, Земельний кодекс 2001 року не передбачає особливого правового режиму цих земель – за земельним законодавством ці землі продовжують залишатися відповідно до свого цільового призначення землями житлової та громадської забудови, сільськогосподарського призначення, водного фонду тощо, хоч насправді правовий режим їх інший. Для усунення зазначених суперечностей автор пропонує передбачити у Земельному кодексі нову катеґорію земель – екологічно вражені землі. Правовий режим екологічно вражених земель має стосуватися території, забрудненої внаслідок Чорнобильської катастрофи і екологічно вражених земель у зонах надзвичайної екологічної ситуації, які впроваджуються на тривалий законодавчо визначений термін. У дисертації окремо розглядаються заходи правової відповідальності за порушення законодавства про ЕНД, позаяк ці заходи якісно і нормативно відрізняються від інших блоків правового регулювання ЕНД, та й правова наукова традиція передбачає заходи відповідальності розглядати окремо. Відтак автором розглядаються особливості карної відповідальності за злочини, пов’язані із здійсненням ЕНД (за Кримінальним кодексом України 2001 року), адміністративної відповідальності, цивільно-правової відповідальності, дисциплінарної та матеріальної відповідальності за правопорушення у царині здійснення ЕНД. Розглядаються склади правопорушень, застосовувані санкції, а також судова практика у цій царині.

Останній підрозділ “Висновки за розділом” узагальнює теоретичні положення попередніх підрозділів. Другий розділ дисертації найбільше орієнтований на практику, позаяк наводиться система заходів обмеження ЕНД і підбірка законодавчих актів, що регулюють здійснення кожного з заходів. Таким чином, практикуючим фахівцям буде легко зорієнтуватися в системі чинного законодавства про ЕНД, відшукати потрібну підбірку нормативних актів для розв’язання конкретної прикладної проблеми.

У третьому розділі “Правова модель регулювання екологічно небезпечної діяльності залежно від ступеню її екологічної небезпеки” автор пропонує модель регулювання ЕНД, яка ґрунтувалася б на розрізненні правових режимів ЕНД різних ступенів екологічної небезпеки. На думка автора, саме цей критерій дозволить побудувати цілісну, злагоджену, логічно виважену систему правового регулювання ЕНД.

Перший підрозділ “Правові критерії визначення ступеню екологічної небезпеки діяльності” присвячений опрацюванню правових засад оцінки ступеню екологічної небезпеки ЕНД. Оцінка ЕНД здійснюється вітчизняним законодавством у спрощеному вигляді: чинне законодавство розрізняє тільки прийнятну і неприйнятну ЕНД. Прийнятність ЕНД оцінюється через екологічну експертизу, систему екологічних нормативів, причому така оцінка є фраґментарною і недосконалою, а тому не може забезпечити ефективне регулювання ЕНД. На підставі аналізу чинного законодавства, поглядів фахівців різних галузей знань на проблему оцінки ступеню екологічної небезпеки ЕНД автор пропонує два рівні комплексної оцінки ступеню екологічної небезпеки ЕНД: сталий і рухомий. Стала система оцінки ЕНД означає законодавче закріплення віднесення того чи іншого виду ЕНД, виходячи з науково обґрунтованих критеріїв, до того чи іншого класу екологічної небезпеки, як це зроблено, наприклад, у Переліку видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затвердженому постановою КМУ від 27 липня 1995 року № 554. Але стала оцінка ЕНД є можливою не у всіх випадках, а лише тоді, коли ЕНД характеризується такими чинниками екологічного ризику, які дозволяють безумовно віднести її до того чи іншого класу небезпеки. Деякі чинники екологічного ризику є мінливими, багатоваріантними, по-різному проявляють себе у різних місцевостях, а тому підлягають особливій оцінці для визначення ступеню екологічної небезпеки даної ЕНД. Такі види ЕНД підлягають рухомій оцінці, тобто оцінці кожної конкретної планованої чи здійснюваної ЕНД відповідно до законодавчо визначених методик і критеріїв. Рухома оцінка дозволяє шляхом віднесення даної ЕНД до того чи іншого класу небезпеки поширювати на неї відповідний режим правового регулювання. При цьому можлива ситуація, коли один і той самий вид ЕНД в одній місцевості буде віднесений до одного класу небезпеки, а в іншій – до іншого, враховуючи сукупність чинників екологічного ризику кожної місцевості. У чинному законодавстві рухома оцінка здійснюється при екологічній експертизі, ОВНС, а також через систему ГДВ-ГДС.

За критерій рухомої оцінки ступеню екологічної небезпеки ЕНД пропонується поле екологічної небезпеки як комплексний показник, що охоплює рівень екологічної небезпеки, безпосередні джерела екологічної небезпеки, чинники, що сприяють підвищенню рівня екологічної небезпеки і чинники, що сприяють зменшенню рівня екологічної небезпеки на певній території. Поле екологічної небезпеки має бути подане у вигляді комп’ютерної мапи, де позначені внутрішні і зовнішні проявлені джерела екологічної небезпеки із зазначенням їх постійності, інтенсивності, рівня небезпеки і чинників, що впливають на збільшення або зменшення цього рівня. Джерела екологічної небезпеки – локалізовані у просторі й часі мінімальні системи, що здійснюють той безпосередній постійний чи непостійний негативний вплив, який становить загрозу для довкілля. Для визначення ступеню екологічної небезпеки тієї чи іншої ЕНД достатньо задати комп’ютерній моделі певної території відомості про джерела екологічної небезпеки, з якими пов’язується даний вид ЕНД, на підставі інтеґральної оцінки екологічної небезпеки комп’ютер має визначити ступінь екологічної небезпеки (екологічного ризику) ЕНД і віднести її до того чи іншого класу небезпеки. Така комп’ютерна модель має бути впроваджена на рівні обласних центрів і районів. Автор пропонує вичерпний перелік випадків обов’язкової оцінки ЕНД у системі поля екологічної небезпеки.

Пропонується поділити ЕНД на 4 класи за ступенем екологічної небезпеки: а) вкрай небезпечна; б) дуже небезпечна; в) небезпечна; г) малонебезпечна. Другий підрозділ “Правові засади регулювання діяльності різних ступенів екологічної небезпеки” присвячений опрацюванню системи правового регулювання кожного із зазначених класів ЕНД. Для ЕНД кожного класу встановлюються визначальні ознаки, досліджуються особливості сталої та рухомої оцінки і пропонується особливий правовий режим. Вкрай небезпечна ЕНД перевищує поріг прийнятного ризику і підлягає забороні. Дуже небезпечна ЕНД характеризується високим ступенем небезпеки і підлягає посиленій реґламентації: для неї має здійснюватись екологічна експертиза, ОВНС, періодичний екологічний аудит, екологічне ліцензування, система обліку, реєстрації та інші обмежувальні заходи. Така ЕНД не повинна здійснюватись до розробки технолоґічного реґламенту – детальної процедури її здійснення. Пре регулюванні дуже небезпечної ЕНД має бути реґламентований практично кожний крок. Небезпечна ЕНД характеризується менш високим ступенем екологічного ризику, а відтак підлягає не посиленій, а простій реґламентації: для неї мають бути встановлені мінімальні обмеження, які дозволили б забезпечити якомога менший ступінь екологічного ризику. Для цієї ЕНД мають бути встановлені екологічне ліцензування та екологічні нормативи. Екологічне ліцензування передбачає обмежувальні дозволи – тобто дозволи з певними обмежувальними умовами (а не детальними реґламентами як при дуже небезпечній ЕНД). Малонебезпечна ЕНД здійснюється без отримання будь-яких дозволів але за умови дотримання загальних мінімальних вимог безпеки – це найменш ризикована і найменш законодавчо зарегульована ЕНД. Її прикладом може слугувати загальне використання природних ресурсів.

У третьому підрозділі “Шляхи вдосконалення законодавства України про здійснення екологічно небезпечної діяльності” досліджуються шляхи імплементації пропонованої правової моделі регулювання ЕНД у чинну правову систему. При цьому розглядаються три можливі шляхи імплементації: а) імплементація шляхом включення розділу “Регулювання ЕНД” до Екологічного кодексу України, якщо кодифікація екологічного законодавства піде шляхом прийняття зазначеного кодексу; б) імплементація шляхом прийняття закону України “Про регулювання ЕНД”, а також інших законів і підзаконних актів, що випливають з нього і внесення відповідних змін до чинних законодавчих актів; в) імплементація шляхом внесення змін до чинних законодавчих актів і окреслення загальних засад цієї правової моделі у розділі “Регулювання ЕНД” Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”. При цьому найбільш реальним видається другий шлях імплементації пропонованої правової моделі.

Автор робить спробу дослідити які закони і підзаконні акти необхідно прийняти для реалізації запропонованої ним правової моделі регулювання ЕНД. Зокрема, автор пропонує розробити закони “Про екологічне інформування”, “Про екологічну освіту”, “Про екологічний податок”, “Про екологічне ліцензування”, “Про екологічну стандартизацію і сертифікацію”. На рівні КМУ пропонується прийняти положення про єдину систему екологічного нормування, положення про ОВНС, положення про екологічний контроль, положення про порядок реєстрації ЕНД тощо. На рівні Мінекоресурсів пропонується розробити методику оцінки ступеня екологічного ризику, інструкцію про перебіг екологічного аудіювання та деякі інші нормативні акти. Пропонується також розробити і прийняти державні класифікатори “Класифікація чинників екологічного ризику”, “Класифікація видів ЕНД”.

У останньому підрозділі “Висновки за розділом” узагальнюються теоретичні положення попередніх підрозділів.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведені теоретичне узагальнення і нове розв’язання наукової проблеми удосконалення чинної правової системи регулювання ЕНД в Україні, що виявляються в комплексному аналізі чинного законодавства, яке визначає правові засади здійснення ЕНД, а також у розробці рекомендацій з удосконалення правового регулювання здійснення ЕНД в Україні на підставі всебічної теоретичної розробки правових засад здійснення ЕНД. Результати проведеного автором аналізу чинного законодавства про ЕНД можуть бути використані для розв’язання конкретних прикладних питань здійснення ЕНД, а теоретичні пропозиції й узагальнення, зокрема, запропоноване автором розв’язання проблеми вдосконалення правового регулювання ЕНД в Україні, можуть бути використані при підготовці відповідних законопроектів, зокрема й тих, що запропоновані у дисертації, а також у навчальному процесі при читанні лекцій і спецкурсів з права екологічної безпеки.

Проведене дослідження дозволяє зробити такі висновки:

необхідно закріпити у законодавстві поняття ЕНД як однієї або більше дій у певній царині, які справляють або можуть справити негативний з точки зору права вплив на довкілля, внаслідок чинників екологічного ризику, що такі дії супроводжують;

доцільно розмежовувати поняття “ЕНД” і “екологічно ризикована діяльність” – останнє охоплює лише дії, що можуть справити негативний вплив на довкілля;

проведено правову характеристику ЕНД, включаючи: а) елементи ЕНД: суб’єкт (не потребує спеціальної реєстрації), об’єкт (навколишнє природне середовище, а опосередковано – людина, її майно та господарська діяльність) і зміст (екологічно небезпечна дія або сукупність таких дій); б) правові форми здійснення ЕНД (здійснення ЕНД фізичними, юридичними особами та державою у різних співвідношеннях); в) правові факти виникнення і припинення ЕНД (екологічний ризик і екологічно небезпечна дія); г) ступінь екологічної небезпеки ЕНД;

для вдосконалення правового регулювання ЕНД, з’ясування її правової природи опрацьовано правову класифікацію ЕНД за різними підставами з використанням засад єдності і диференціації у правовому регулюванні; відповідно до засади єдності пропонується засаднича класифікація ЕНД за ступенем екологічної небезпеки, при цьому виділяються 4 класи небезпеки ЕНД, за засадою диференціації у правовому регулюванні проведено поділ ЕНД на види за різними підставами, який має правове значення і повинен бути відображений у законодавстві, має бути розроблений ДК “Класифікація видів екологічно небезпечної діяльності”;

сучасне законодавство України про здійснення ЕНД є неефективним і недосконалим, містить істотні ґанджі і прогалини, позаяк не будується на єдиній науковій концепції, правові норми щодо здійснення ЕНД розкидані по різних правових інститутах, що не забезпечує комплексності у правовому регулюванні ЕНД;

для усунення суперечностей між екологічним і земельним законодавством доцільно передбачити у Земельному кодексі катеґорію земель “екологічно вражені землі”, правовий режим яких стосувався б радіоактивно забруднених земель внаслідок Чорнобильської катастрофи та інших екологічно уражених земель у зонах надзвичайних екологічних ситуацій, які впроваджуються не певний термін;

пропонується нова модель правового регулювання ЕНД, яка має ґрунтуватися на ступені екологічної небезпеки ЕНД: опрацьовано систему сталої і рухомої оцінки ЕНД, окреслено правовий режим ЕНД чотирьох класів небезпеки.

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

Бондар Л. О. Ліцензування як засіб державного регулювання здійснення екологічно небезпечної діяльності // Актуальні проблеми держави та права. Збірник наукових праць. - Вип. 7. - Одеса: Астропринт, 2000. - С. 174 - 179;

Ладимир Бондар. Критерії оцінки ступеня екологічної небезпеки діяльності людини // Вісник Львівського університету.