НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

БІЛОКОНЬ МИКОЛА ВАСИЛЬОВИЧ

УДК 340.15: 321.61

ОРГАНИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В РОСІЙСЬКІЙ ІМПЕРІЇ У ДРУГІЙ ПОЛОВИНІ ХІХ СТ. (НА МАТЕРІАЛАХ ЛІВОБЕРЕЖНОЇ УКРАЇНИ): ІСТОРИКО-ПРАВОВЕ ДОСЛІДЖЕННЯ

Спеціальність 12.00.01 – теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових вчень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків – 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі теорії та історії держави і права Національного університету внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник – доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України Ярмиш Олек-сандр Назарович, Національний університет внутрішніх справ, перший проректор;

Офіційні опоненти – доктор юридичних наук, професор Харитонов Євген Олегович, Одеська національна юридична академія, завідуючий кафедрою цивільного права;

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Усенко Ігор Борисович, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, завідувач відділом історико-політологічних досліджень держави і права України

Провідна установа – Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, кафедра історії держави і права України та зарубіжних країн, Міністерство освіти і науки України (м. Харків)

Захист відбудеться “15” червня 2002 р. о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.700.03 Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м.Харків, пр-т 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Національного університету внутрішніх справ (61080, м.Харків, пр-т 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий “14” травня 2002 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.Є.Кириченко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Одинадцять років незалежності України нерозривно пов’язані з проблемою розвитку місцевого самоврядування. Вибір народу, котрий став на шлях побудови демократичної правової соціальної держави, означав, окрім іншого, створення оптимальної системи соціального управління, визначення і законодавче закріплення співвідношення інститутів державної влади та місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є невід’ємною складовою демократії. Як наслідок, цим питанням приділено значну увагу в Конституції України. Про гарантії місцевого самоврядування в Україні говорить ст.7, правовим основам функціонування цього інституту спеціально присвячено розділ ХІ чинної Конституції. Президент України Л.Д. Кучма наголосив: „Потрібно чітко розмежувати сфери компетенції місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також усунути можливості для протистояння...”

Україна має чималий досвід розвитку місцевого самоврядування. У багатьох випадках він відбувався в умовах відсутності власної державності, регулювався нормативно-правовими актами інших держав. У той же час, у таких умовах, органи місцевого самоврядування були чи не єдиними інституціями, де ті чи інші верстви населення України мали можливість брати участь у здійсненні управлінських функцій, не проходячи чиновницькими щаблями. У другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. органи земського і міського самоврядування стали місцем легального прояву об’єктивних демократичних тенденцій у поліцейській державі, якою в значній мірі була Російська імперія. Взаємовідносини органів державного управління та місцевого самоврядування у цей період були виразником антагонізму напівфеодального бюрократичного державного апарату і перших паростків громадянського суспільства, які прагнули хоча б якось політично самореалізуватись через органи місцевого самоврядування. Саме тоді й викристалізувався “подвійний” характер проблеми – теоретичний і практичний. Перший полягає в тому, що сформувалась світова теорія місцевого самоврядування, яка є незаперечним надбанням політико-правової думки. При цьому студії в галузі теорії місцевого самоврядування, питань його співвідношення з державної владою і управлінням активізуються саме в період, коли суспільство демократизується і починає розвивати місцеве самоврядування. Другий аспект проблеми виявився у вирішенні конкретних завдань життєдіяльності територіальної громади, їх об’єднань, держави в цілому. Саме меті створення оптимального механізму правового регулювання взаємовідносин місцевих органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування в незалежній Україні й має слугувати спеціальне дослідження багатого історичного досвіду, який було накопичено в другій половині ХІХ ст.

Хронологічні рамки дослідження визначені періодом активного реформування правових основ діяльності органів місцевого самоврядування та їх взаємодії з місцевими органами державного управління Російської імперії. Це друга половина ХІХ ст. У наступні роки мало місце посилення кризових явищ в суспільстві, зміни політико-правових характеристик, загострення соціально-політичних протиріч, започаткування елементів загальнодержавної представницької влади. Досліджуваний проміжок часу відповідає існуючій у вітчизняній історико-правовій науці періодизації.

Територіальні рамки дослідження обмежені трьома лівобережними губерніями України – Полтавською, Чернігівською та Харківською. Це обумовлено тим, що на Правобережжі земське самоврядування було введене тільки на початку ХХ ст., а на Півдні існувала власна специфіка взаємодії місцевої адміністрації та органів місцевого самоврядування внаслідок особливого правового статусу міст Одеси, Миколаєва, Севастополя, Керчі, які були виділені в окремі градоначальства.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана у відповідності з Цільовою комплексною програмою НАН України “Актуальні проблеми історії Українського національного державотворення”, п.1 – “Історія держави, права і правоохоронних органів України” “Головних напрямків наукових досліджень Університету внутрішніх справ МВС України на 1996–2000 рр.”, п.1.1 “Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 роки”

Об’єктом дослідження є діалектичне співвідношення державної влади та самоврядування в суспільстві, яке склалося в Російській імперії в другій половині ХІХ ст., в його складності, багатовимірності, протиріччях і взаємозв’язках.

Предметом дослідження виступають теоретичні й практичні аспекти взаємовідносин місцевих органів державного управління та органів місцевого самоврядування в Російській імперії в другій половині ХІХ ст. та їх правового регулювання.

Метою роботи є комплексне дослідження та оцінка теоретичної бази взаємовідносин держави і місцевого самоврядування, її відповідності реальним потребам дійсності, вивчення правових характеристик вказаної взаємодії на практиці, узагальнення як позитивного, так і негативного досвіду визначення правового становища органів місцевого самоврядування, їх компетенції, впливу на них місцевої державної адміністрації. Вказана мета визначила наступні основні завдання дослідження:

-

-

-

-

-

-

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є принципи об’єктивності та історизму. Складні соціально-правові процеси другої половини ХІХ ст. аналізувались з позицій матеріалістичної діалектики, з’ясування діалектичного зв’язку державного управління та місцевого самоврядування в різних його проявах. Об’єктивні потреби в організації публічної влади та відповідність їм встановлених державою правових основ взаємовідносин місцевої адміністрації та органів місцевого самоврядування з’ясовувались завдяки сходженню від простого до складного, від абстрактного до конкретного, на ґрунті єдності логічного та історичного. У першу чергу це стосується дослідження теоретичних питань взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування.

При аналізі систем місцевої адміністрації та місцевого самоврядування використовувався системно-структурний метод. Розглядалися ієрархічні особливості вказаних систем, специфіка їх взаємодії. Аналіз масиву нормативного матеріалу, який визначав правові основи взаємодії місцевих органів державного управління та місцевого самоврядування вимагало широкого застосування таких спеціально-наукових методів, як формально-юридичний та порівняльно-правовий. Висвітлення співвідношення форми та змісту вказаної взаємодії, впливу на неї організаційної будови як коронної адміністрації, так і місцевих самоврядних органів здійснювалось з використанням інституційного методу. Суспільні наслідки дій законодавця щодо регулювання відносин місцевих органів державного управління та самоврядування аналізувались з допомогою соціологічного методу.

Джерельна база дослідження. Її, в першу чергу, склав нормативно-правовий матеріал, який було видано з метою регулювання діяльності місцевих органів державного управління Російської імперії, земського, міського та селянського самоврядування. Це законодавчі акти, вміщені в “Повному зібранні законів Російської імперії” та “Зводі законів Російської імперії”. Важливе значення для висвітлення проблеми мають видані в дореволюційний період збірники законодавчих актів, спрямованих на розвиток правової бази діяльності органів місцевого самоврядування, місцевої загальної та галузевої адміністрації, опубліковані циркуляри та інші підзаконні нормативні акти Міністерства внутрішніх справ, інших міністерств Російської імперії, спрямовані на регламентацію правовідносин між місцевими органами державного управління та місцевого самоврядування. Особливим стало значення для дослідження проблеми судових рішень та роз’яснень норм права, оголошених Правительствуючим Сенатом щодо суперечностей губернської адміністрації та органів земського і міського самоврядування.Історія міського і особливо земського самоврядування у значній мірі відображена у виданих друком матеріалах земських зборів, управ, міських дум та управ лівобережних губерній. Вони дали можливість дослідити правозастосовчу практику органів місцевого самоврядування, їх реальні стосунки з губернаторами та іншими посадовими особами коронної адміністрації на місцях (у Полтавській, Харківській та Чернігівській губерніях).

Зважаючи на підцензурний характер вказаних видань, повноцінну картину правовідносин місцевих органів державного управління та самоврядування неможливо створити без залучення архівних матеріалів. У роботі використано матеріали справ, що зберігаються у фондах Державного архіву Російської Федерації (ф.102, ф.557), Російського державного історичного архіву (ф.1284), найбагатшого за зібранням (серед колишніх губернських центрів Лівобережжя) Державного архіву Харківської області (ф.3, ф. 16, ф.19, ф.45) – загалом 7 фондів. За необхідності в роботі використовувались матеріали періодичного друку, а також щоденники і спогади державних діячів (зокрема Д.О. Мілютіна та О.О. Половцова). Джерельна база є достатньою для висвітлення всіх основних аспектів проблеми.

Наукова новизна роботи полягає в тому, що автором уперше у вітчизняній історико-правовій науці здійснено комплексне дослідження проблеми правових основ взаємовідносин місцевих органів державного управління Російської імперії та органів місцевого самоврядування у другій половині ХІХ ст. на матеріалах Лівобережної України. З метою цілісного висвітлення основних аспектів проблеми, автор надав роботі суттєвого історико-теоретичного забарвлення, проаналізував основні вітчизняні юридичні наукові парадигми другої половини ХІХ ст. щодо питань теорії співвідношення державної влади, державного управління (з одного боку) та місцевого самоврядування (з іншого), а також інституційного виміру цього співвідношення. Доведено, що в ряді праць найбільш визначних мислителів у галузі політичних та правових знань вже у досліджуваний період в значній мірі було подолано протиріччя між різними напрямами в теорії місцевого самоврядування, досягнуто сучасного рівня розуміння проблеми. Уперше спеціально досліджено зміни компетенції органів місцевого державного управління та місцевого самоврядування під кутом зору їх взаємовідносин. Доводиться, що органи місцевого самоврядування (земського і міського) розвивались більш динамічно, ніж місцевий адміністративний апарат; ця нерівномірність негативно відбивалась і на правових засадах їх взаємовідносин, і на реальних правовідносинах. Нормативно-правове забезпечення відносин місцевих органів державного управління, з одного боку, та земського і міського самоврядування, - з іншого, здійснювалось в умовах недемократичного самодержавного режиму; відтак, воно надто залежало від внутрішньополітичного курсу царату; звідси – надмірний вплив реформ 60-х-70-х рр. та контрреформ кінця 80-х–початку 90-х рр. ХІХ ст. В умовах становлення ринкової економіки особливого значення у правовідносинах місцевої державної адміністрації та органів самоврядування набували фінансово-правові питання – регулювання формування місцевих бюджетів, можливість місцевих урядовців впливати на ці процеси та ін.; вперше набули повноцінного звучання проблеми формування та використання комунальної (муніципальної) власності та правових основ цієї діяльності тощо. Розвиток правовідносин місцевої адміністрації та органів місцевого самоврядування здійснювався в умовах об’єктивного наростання визвольного руху в Україні – як соціального, так і національного, в умовах потужної тенденції до лібералізації суспільного життя і демократизації державного устрою, що не могло не відбиватись на вказаних відносинах і слугувало додатковою перевіркою того, наскільки відповідали соціальним потребам юридичні норми, які їх регулювали. Принципове значення в захисті прав органів місцевого самоврядування від тиску з боку місцевого апарату поліцейської держави, якою була Російська імперія у другій половині ХІХ ст., відіграла адміністративна юстиція, уособлена Правительствуючим Сенатом. Як правило, Сенат об’єктивно підходив до розгляду спірних питань, проводив лінію законності й здійснював реальний судовий захист прав земського і міського самоврядування, що виявилось вельми позитивним чинником в умовах дореволюційної Росії. У той же час держава свідомо перетворювала органи селянського самоврядування (сільського та волосного) на квазісамоврядування, будуючи відносини з ним на засадах безпосереднього підпорядкування усій місцевій вертикалі державної адміністрації. Бажаючи зберегти цей вплив на органи селянського самоврядування, законодавець намагався ізолювати їх від земств. Зі свого боку, останні в прагненні подолати вказане протиріччя розгорнули і теоретично обґрунтували рух за створення “дрібної земської одиниці” – волосного земства.

Наукова новизна дослідження полягає також у введенні в сучасний науковий обіг значної кількості джерел: як нормативного матеріалу, так і архівних документів.

Теоретичне і практичне значення одержаних результатів. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані при розробці державної політики щодо місцевого самоврядування, при опрацюванні теоретичних підвалин адміністративної реформи в Україні, удосконаленні чинного законодавства, яке регламентує діяльність місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і їх взаємодії.

Матеріали дисертації можуть стати в нагоді при проведенні подальших історико-правових та загальноісторичних досліджень проблематики місцевого управління в Російській імперії, зокрема в українських губерніях, у другій половині ХІХ ст., створенні узагальнюючих праць щодо вказаного періоду, при підготовці державних службовців та службовців місцевого самоврядування, розробці загальних та спеціальних курсів з історії держави і права України, історії державного управління, конституційного, адміністративного, муніципального права.

Апробація результатів дослідження. Основні положення, висновки і рекомендації дисертаційного дослідження апробовані на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Національного університету внутрішніх справ, доповідались на VI Міжнародних історико-правових читаннях “Наступність в праві та юридичній науці” (м. Львів, 28-30 вересня 2001 р.).

Публікації. Основні положення дисертації і наукові висновки викладені у чотирьох статтях, вміщених у фахових з юридичних наук виданнях.

Структура роботи. Дисертацію побудовано за проблемним принципом. Робота складається з вступу, трьох розділів, які, в свою чергу поділяються на сім підрозділів, висновків, списку джерел та літератури (252 назви). Повний обсяг дисертації складає 176 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, вказується зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, пояснюються хронологічні та територіальні рамки дослідження, визначаються об’єкт і предмет дослідження, його мета і основні завдання, розкривається методологічна та описується джерельна база дослідження, його наукова новизна, теоретичне та практичне значення отриманих результатів, інформація про апробацію результатів дисертаційної роботи, публікації за її темою та про структуру дисертації.

Перший розділ “Теоретичні питання співвідношення державного управління та місцевого самоврядування” складається з двох підрозділів. У першому з них подається юридико-історіографічний огляд проблеми. Історія міського, а особливо земського, самоврядування висвітлена у величезному масиві наукової, науково-популярної та публіцистичної літератури, переважна частина якої була видана в дореволюційний період. Спочатку роботи мали характер перших узагальнень досвіду діяльності реформованих органів самоврядування. Це праці А.Я. Абрамова, О.В. Лохвицького, К.Д. Кавеліна, інших. В.М. Лєшков досліджував історію взаємовідносин органів державного управління для створення підґрунтя подальших теоретичних узагальнень. Оригінальні висновки щодо позитивних та негативних моментів реформування самоврядування з точки зору його взаємодії з місцевим державним апаратом містяться в роботах Д.Л. Авінова, І.Є. Андрієвського, В.П. Безобразова, В.М. Гессена, І.І. Дітятіна, О.О. Кізеветттера, К.О. Пажитнова, М.І. Свешникова, Д.Д. Семенова, І.М. Страховського. Важливе значення для розуміння державної політики царату щодо земств має конфіденційна записка С.Ю. Вітте, опублікована в 1901 р. Видатним істориком земств зарекомендував себе Б.Б. Веселовський, автор чотиритомної фундаментальної праці. Ця робота виконана під значним впливом методології позитивізму. Особливе значення має третій том, де аналізуються взаємовідносини агентів центральної влади на місцях та органів земського самоврядування. У низці праць, присвячених обґрунтуванню реформи міського самоврядування, у тій чи іншій мірі висвітлювалось питання відносин муніципальних органів та місцевої коронної адміністрації. Це роботи М.М. Бубнова, С.М. Василевського, О.Ю. Вегнера, П.П. Гронського, О.О. Количева, О.Г. Михайловського, інших авторів. Їм притаманна критична спрямованість, детальний формально-юридичний аналіз чинних нормативних актів. Питання правового регулювання селянського громадського управління менше перебували в полі уваги дореволюційних дослідників. Причиною цього був формально-самоврядний характер вказаних органів, взаємодія їх з місцевою адміністрацією будувалась на засадах прямого підпорядкування. Ця проблема підіймається в роботах М.М. Астирєва, В.М. Вороновського, І.П. Купчинова, С.А. Приклонського.

Радянський період відзначається падінням інтересу до дослідження проблеми. Чинниками цього стали ідеологічні, класові міркування, слідування виказаним В.І. Леніним різко, однозначно негативним оцінкам місцевого державного апарату Російської імперії, гострій, часом нищівній критиці земств. Визнання місцевого самоврядування буржуазним і класово чужим пролетаріату призвело до того, що проблеми взаємовідносин земств, міст та місцевої адміністрації та їх правового регулювання втратили актуальність. Повернення до них намічається вже у повоєнний період. В.В. Гармиза досліджував передісторію земської реформи, Л.Г. Захарова – земської контрреформи, Н.М. Пірумова вивчала земський ліберальний рух. Активізувались дослідження історії державних та самоврядних органів пореформених десятиріч ХІХ ст. у 70-80-х рр. Спеціально не досліджуючи питання взаємовідносин місцевих органів державного управління та місцевого самоврядування, П.А. Зайончковський у низці фундаментальних праць приділив йому досить значну увагу. Даної проблеми торкається у своїх роботах В.Г. Чернуха. У спеціальній роботі Г. Герасименка, присвяченій історії земського самоврядування, відносинам коронної адміністрації та земств приділяється певна увага, але період другої половини ХІХ ст. не є для дослідника основним. В.А. Нардова створила монографію, присвячену історії міського самоврядування в Російській імперії у пореформені десятиріччя ХІХ ст., де висвітлено і питання впливу місцевої адміністрації на муніципальні структури.

Досліджували проблему протистояння (у першу чергу) та взаємодії місцевих бюрократичних і самоврядних структур зарубіжні вчені. У першу чергу, мова йде про американських авторів Д. Філда та Т. Еммонса. У 1982 р. під редакцією Т. Еммонса та В. Вучініча був виданий ґрунтовний збірник наукових праць “Земство в Росії”. Питанням взаємовідносин земств та місцевого державного апарату, їх правовому регулюванню присвячено в ньому розвідки К. Маккензі та Т. Феллоуса. Не обійшов увагою питання взаємин самодержавної бюрократії та земств і польський автор Л. Яскевич.

90-і роки ХХ ст. відзначені сплеском інтересу до історії як місцевих органів державного управління, так і особливо – земського та міського самоврядування. Провід у цій роботі ведуть науковці Російської Федерації, такі як Л.Є. Лаптєва, Ф.А. Петров, В.А. Нардова, М.М. Шумілов, І.В. Дойніков, В.І. Фадєєв, інші, котрі, окрім іншого, розглядають і питання взаємодії місцевої адміністрації та самоврядних установ. Значним є й внесок у дослідження тих чи інших аспектів проблеми вітчизняних вчених: О.Н. Ярмиша, В.П. Горбачова, В.М. Грицака, С.А. Калугіна, О.М. Головка, О.М. Марченка, О.Ф. Мельничук та інших.

Підводячи підсумок аналізу стану наукової розробки проблеми, можна дійти висновку, що спеціально, із залученням всього комплексу нормативно-правових актів, правові основи взаємовідносин місцевих органів державного управління та місцевого самоврядування у вітчизняній історико-правовій науці не досліджувались.

Другий підрозділ “Співвідношення місцевого рівня державного управління та місцевого самоврядування” присвячений теоретичному аналізу проблем співвідношення державного управління та місцевого самоврядування та принципів побудови правовідносин між відповідними органами у політичній та правовій думці другої половини ХІХ ст. У ньому визначається місце і роль місцевого самоврядування в процесах державотворення, вказується на актуалізацію цієї проблеми у ХІХ ст. в юридичній науці. Аналізується співвідношення понять “місцеве самоврядування” і “децентралізація управління”, висвітлюються підходи різних правознавців щодо їх відмінності за сутнісними ознаками. Розкрито принципові положення, виказані М.М. Коркуновим щодо необхідності впровадження судового порядку вирішення спорів між державною адміністрацією та органами місцевого самоврядування, а також П. Лабанда, що “самоврядування покоїться на самообмеженні держави…”. Автором показано умовність протистояння прихильників основних теорій місцевого самоврядування – громадської (та громадсько-господарської) та державної – зокрема, неоднозначність розуміння самих засадничих термінів.

Розкривається сутність основних “світових” теорій місцевого самоврядування (громадської, громадсько-господарської, державної, юридичної, політичної), погляди їх найбільш значних представників. Показана динаміка переходу від домінування “громадської” парадигми до “державної”. Проаналізовано погляди на співвідношення державної влади та місцевого самоврядування В.М. Лєшкова, О.І. Васильчикова, В.П. Безобразова, М.І. Свешнікова, Б.Б. Веселовського, О.Д. Градовського, М.М. Коркунова, М.І. Лазаревського, їх зв’язок з ідеями німецьких правознавців Л. Штейна, Р. Гнейста, П. Лабанда, Г. Єллінека. Всі перелічені теорії в частині співвідношенні державної влади (державного управління) та місцевого самоврядування, а отже, підстав для взаємодії їх органів, піддані критичному аналізові з позицій сучасної методології теорії права. Вказується, що недоліки всіх перелічених теорій полягали в обмеженості філософсько-методологічного інструментарію авторів, у нерозумінні діалектичного взаємозв’язку вказаних феноменів, а відтак недоцільним є відтворення в сучасних теоретичних конструкціях щодо місцевого самоврядування “старих” теорій.

Ця модернізація не є виправданою, адже в працях найбільш видатних мислителів вже ХІХ ст. обмеженість цих теорій було подолано шляхом переходу до нової якості аналізу юридичної природи місцевого самоврядування, розуміння нерозривного зв’язку загальносоціальної і правової характеристик цього інституту. Елементи подолання протиріч в сприйнятті державного чи недержавного характеру місцевого самоврядування бачимо вже в працях О.Д. Градовського, М.М. Коркунова. Та найбільш просунувся до сучасного розуміння проблеми Б.М. Чічерін. Він розкрив діалектичну суть співвідношення державної влади та місцевого самоврядування, розглянув проблему в параметрах діалектичної пари “правова держава – громадянське суспільство” (хоча цих термінів він і не вживає). У цьому випадку немає потреби шукати якийсь об’єктивний критерій для поділу функцій місцевого самоврядування на власні, “громадські” та делеговані державою. Компетенція державних та самоврядних структур розмежовується законом і є результатом своєрідного балансу між державою і суспільством. Значно випередив свій час у розумінні природи відносин державних органів і самоврядних інституцій видатний український мислитель М.П. Драгоманов. Вказано на окремі вади його концепцій, однак відзначено, що він найбільш вдало серед сучасників подолав юридичну обмеженість в трактуваннях місцевого самоврядування, довівши нерозривний зв’язок його правових ознак та соціальної ролі й цінності.

У той же час наголошено на ролі й значенні розробки питань теорії місцевого самоврядування, його співвідношення з державою, її владою та апаратом у політичній та правовій думці другої половини ХІХ ст. як для формування суспільного бачення напрямів розвитку реального земського та міського самоврядування, а також у роботі сучасних вітчизняних правознавців над тим же колом проблем, але в контексті сьогоднішніх умов і потреб.

Другий розділ “Губернська адміністрація і місцеве самоврядування: правове регулювання взаємовідносин” складається з трьох підрозділів. Перший з них присвячено правовим основам відносин загальної та галузевої адміністрації губерній та органів земського самоврядування. У розділі проаналізовано загальний підхід царату до реформування місцевого управління у кінці 50-х – на початку 60-х рр. ХІХ ст., вказано, що непослідовність та половинчастість цих дій стали суттєвим чинником майбутнього протистояння губернської адміністрації та земств. Доведено, що і правові основи взаємодії губернаторів та земств, і реальні правовідносини формувались в умовах гострої суспільної боротьби навколо органів земського самоврядування, несприйняття його консервативними колами

Проаналізовано зміст норм закону щодо взаємовідносин між губернатором, з одного боку, та губернським і повітовими земствами, з іншого, за Положеннями про губернські і повітові земські установи 1864 р. та 1890 р. (тобто земською реформою та контрреформою). За “земським” Положенням 1890 р. вплив губернатора на органи земського самоврядування був посилений за рахунок розширення повноважень щодо затвердження тих чи інших осіб на земських посадах, а також можливості затверджувати чи не затверджувати річні кошториси повітових земств, та впливати на вирішення цього питання міністром внутрішніх справ у випадку з губернськими.

Був утворений і новий спеціальний орган нагляду за земським та міським самоврядуванням – губернське з земських, а з 1892 р. – губернське з земських та міських справ присутствіє. Те, що на чолі його стояв губернатор, а також переважання керівників місцевих структур державної адміністрації, забезпечувало проведення губернатором своєї позиції через присутствіє. У таких умовах можливості начальника губернії здійснювати тиск на органи земського самоврядування розширювались. У той же час, за Положенням 1890 р., як і за Положенням 1864 р., органи земського самоврядування зберігали за собою право на оскарження дій губернатора в Правительствуючому Сенаті, хоча відповідна процедура і ускладнювалась. Можливість судового захисту прав земського самоврядування, судової процедури розв’язання спорів між ним та державною адміністрацією, по суті була більш прогресивною, ніж ті принципи, що були покладені в основу обох інституцій, створювала певні юридичні гарантії для земств щодо сваволі з боку губернатора. Роз’яснення Сенату з тих чи інших справ слугували удосконаленню правового регулювання взаємовідносин губернатора як органу адміністративного нагляду та губернських і повітових земств.

Певний антагонізм місцевого коронного апарату та земств, закладений законодавцем, проявлявся і в питаннях, які відносились до компетенції місцевих органів галузевого управління за тими напрямами діяльності, які законом були віднесені до компетенції земських установ. Урядова політика в галузі початкової освіти, починаючи з кінця 60-х рр., ХІХ ст. носила реакційний характер. Втілена в створенні відповідних державних структур (училищні ради, інспектори), вона політика чинила перепони освітянській діяльності земств.

У підрозділі також проаналізовані правові основи взаємовідносин земств та інших губернських органів: казенних палат, акцизних управлінь, контрольних палат, управлінь державного майна. Вказується, що реальна правозастосовча практика призводила у ряді випадків до подолання існуючих протиріч, непоодинокими були випадки успішної співпраці губернської адміністрації та органів земського самоврядування.

Другий підрозділ “Губернська адміністрація і самоврядування міст: правова регламентація відносин” переважно акцентується на стосунках вказаних суб’єктів після міської реформи 1870 р. У дореформений період самоврядування навіть крупних міст формувалось за становою ознакою і беззастережно виконувало будь-які вказівки губернської адміністрації. Згідно з Міським положенням 1870 р. органи міського самоврядування, які будувались за позастановими ознаками, отримали у певному обсязі компетенції незалежність від губернатора. Останній наглядав за законністю дій муніципальних органів (ст.1) і не мав, на відміну від випадку із земствами, дискреційних повноважень щодо нагляду за доцільністю постанов міських дум. З самого початку був утворений і спеціальний апеляційний орган для розгляду суперечностей між губернською адміністрацією та міським самоврядуванням – губернські з міських справ присутствія (після контрреформ 90-х рр. ХІХ ст. – губернські з земських і міських справ присутствія). Персональний склад присутствія забезпечував не тільки перевагу губернатора у спірних питаннях, а й можливість впливу голови казенної палати, прокурора окружного суду на органи міського самоврядування.

Контрреформа 1892 р. звузила самостійність органів міського самоврядування, надала можливість губернаторові наглядати не тільки за законністю, а й за доцільністю дій. Адміністративний нагляд набув форми опіки. Муніципальні кошториси потребували затвердження міністром внутрішніх справ (для губернських центрів, на це також міг впливати губернатор) або губернатором. Ті ж повноваження вони мали і щодо членів міських управ. За Міським положенням 1892 р. губернатор отримав право притягати членів управ до дисциплінарної відповідальності та порушувати судове переслідування.

Непорозуміння з губернською адміністрацією виникали переважно у міських дум та управ крупних міст, де на зміну “старому” купецтву прийшла “освічена” буржуазія, а також інтелігенція. Чинники розбіжностей полягали, на відміну від земств, не стільки в галузі освіти та охорони здоров’я (хоча й тут їх було достатньо), скільки в питаннях економічних, визначення комунальної власності, утримання органами міського самоврядування губернських державних установ та ін.

Незважаючи на суттєве звуження самостійності органів міського самоврядування у кінці ХІХ ст., важливим юридично закріпленим чинником у їх правовідносинах з губернською адміністрацією продовжувала залишатись можливість розв’язання спорів у судовому порядку шляхом оскарження до Сенату. Останній неодноразово відстоював права міських громад, переважно у випадках, коли скарга була достатньо юридично забезпечена і обґрунтована.

У третьому підрозділі “Управлінські та наглядові функції губернської адміністрації щодо селянського самоврядування” вказується, що ці відносини будувались на ґрунті повного підпорядкування. Утворене раніше за інші самоврядні структури, ще в ході скасування кріпосного права у 1861 р., селянське самоврядування (волосне та сільське) будувалось на становій основі за взірцем управління державними селянами. Самоврядною залишалась тільки форма управління, проведення земської реформи не вплинуло на селянське самоврядування, яке залишилось в стороні від земських установ. Як наслідок, губернатор став вищою в губернії інстанцією щодо селянського управління в адміністративно-поліцейській ієрархії. До 1889 р. він здійснював цю функцію через губернське з селянських справ присутствіє, а потім – через губернське присутствіє. Спільним в обох випадках була підпорядкованість селянських установ відповідній вертикалі; присутствія розглядали найважливіші справи селянського самоврядування, у тому числі майнові й судові, виносили рішення щодо правильності дій повітової адміністрації. У випадку з селянським громадським управлінням самодержавство зберігало ідеальну, як на думку автора, юридичну модель “взаємодії” губернського апарату та формально самоврядних структур – повні підпорядкованість і підконтрольність.

У третьому розділі “Правове регулювання взаємовідносин повітової адміністрації та органів місцевого самоврядування”, який складається з двох підрозділів, досліджується компетенція та організаційно-правові засади діяльності загальної адміністрації Російської імперії рівня повіту та її взаємовідносини з інститутами самоврядування на Лівобережній Україні. Він складається з двох підрозділів.

У першому розглядається організація адміністративного управління в повіті, специфіка функціонування повітових урядових установ, з якими взаємодіяли у своїй діяльності органи земського та міського самоврядування. Зазначається, що створення земських установ, що було викликано необхідністю впровадження в життя нових принципів управління внаслідок проведення селянської реформи, не супроводжувалося планомірною перебудовою коронних повітових органів (виключення складає незавершена поліцейська реформа 60-х рр. XIX ст.) За загальним правилом, нові урядові структури в повітах створювалися за окремими категоріями справ по мірі виникнення потреби в існуваннях установ, які б перебували більш близько до населення, ніж органи губернського управління. До таких спеціалізованих установ належали: окружні акцизні управління, податні інспектори, органи казенного лісного господарства, поштово-телеграфні контори і т.д. Урядові повітові органи, за виключенням повітового поліцейського управління та повітового казначейства з їх постійним складом, мали характер комісій, які збиралися по мірі виникнення потреби під головуванням повітового предводителя дворянства або повітового справника. Таких повітових колегіальних установ була велика кількість: повітовий мировий з’їзд (1861-1874 рр.), повітове в селянських справах присутствіє (1874-1889 рр.), повітовий з’їзд земських начальників (1889-1917 рр.), повітове військове присутствіє, повітове з питних справ присутствіє (1885-1917 рр.), повітовий розпорядчий комітет, повітова училищна рада, повітове податне присутствіє (1885-1917рр.), комітет попечительства про народну тверезість, повітовий комітет громадського здоров’я, повітове відділення товариства попечительства про в’язниці, повітова оціночна комісія і т.д.

Характерною рисою повітової адміністрації було те, що вона уявляла собою сукупність розрізнених установ, за суттю своєю нічим між собою не пов’язаних і об’єднаних тільки головуванням предводителя дворянства. Серед урядових органів в повіті провідне місце посідала загальна поліція, яка була постійно діючою установою, здатною більш-менш ефективно здійснювати управлінські та наглядові функції. У досліджуваний період законодавство царської Росії розглядало поліцейські установи як всеохоплюючу форму місцевого державного управління, як пріоритетний засіб управління в період проведення селянської реформи. Внаслідок цього із всієї сукупності повітових урядових структур саме з загальною поліцією мали постійно контактувати органи земського та міського самоврядування при виконанні своїх функцій.

Уряд не надав повітовим земствам і повноважень у такій важливій справі, як видача дозволу на відкриття закладів з роздрібної торгівлі спиртними напоями, що могло б піднести суспільне значення і статус органів міського самоврядування. У повітах ці функції покладалися на спеціально створювані повітові з питних справ присутствія. До їх складу входили предводитель дворянства (голова присутствія), повітовий справник, представник окружного акцизного управління, неодмінний член селянського присутствія, голова (або член) повітової земської управи, а також мировий суддя.

У фіскальній сфері земства перебували під наглядом податних інспекторів, які визначали податкову силу тих чи інших суб’єктів оподаткування, оцінювали загальний стан господарського розвитку піднаглядного регіону, а також здійснювали спеціальний адміністративний нагляд за дотриманням податкового законодавства усіма суб’єктами, задіяними в правозастосовчій діяльності в цій галузі.

Важливим напрямом діяльності повітових земств була їх участь у розвитку народної освіти, що законодавчо регулювалося “Положенням про початкові народні училища” від 14 липня 1864 р. Однак органи місцевого самоврядування отримали право брати участь у піклування про народну освіту лише в господарському відношенні, а також мали право засновувати початкові народні училища з дозволу училищної ради. До повітових училищних рад обиралися по два члени від повітових земських зборів. Весь контроль за навчальним процесом було віднесено до компетенції цих рад.

Особливу зацікавленість викликає питання про фінансування поліцейських структур з бюджетів міст. Згідно з законом міста повинні були надавати міським поліцейським управлінням та пожежним командам приміщення з опаленням та освітленням, видавати чинам поліції та пожежної команди кошти на наймання квартир, постачати міській поліції продукти харчування, амуніцію та забезпечувати службовців поліцейських та пожежних команд медичним обслуговуванням. За прийнятим в російському законодавстві правилом, витрати на грошове утримання чинів поліції повинні були покриватися з державного казначейства, а участь міст в цих витратах дозволялася при наявності в міських бюджетах достатньої кількості коштів. Однак, користуючись розпливчастим змістом норми Міського положення, міністерство внутрішніх справ намагалося покласти на міста не участь у витратах державного казначейства на поліцію, а повне утримання міських поліцейських установ. Безумовно, що така політика викликала негативну реакцію з боку органів міського самоврядування.

Другий підрозділ присвячений висвітленню правових основ здійснення управлінських та наглядових функцій повітової адміністрації і органів селянського самоврядування. Зазначається, що селянське самоврядування, в значній мірі формальне в силу визначених законом порядку формування та компетенції, було жорстко вмонтоване в державний апарат імперії і мало забезпечити керованість масами селян. Ця тенденція особливо чітко виявляється у визначенні функцій волосного та сільського старшин, серед обов’язків яких центральне місце посідали поліцейські функції, які докладно аналізуються в роботі. За своєю суттю волосне правління було нижчим виконавчим органом всіх відомств, в першу чергу численних установ міністерства внутрішніх справ і міністерства фінансів. З 70-х років XIX ст. ще більше посилюється нагляд над селянством з боку адміністративних органів. Зі скасуванням інституту мирових посередників у 1874 р. і заміною його повітовими в селянських справах присутствіями особливо широкі права надавалися повітовим справникам як членам цього присутствія, котрі разом з неодмінними членами цих новостворених органів, користувалися самостійною владою. Найжорстокішу опіку над селянами та нагляд над волосними правліннями було введено в 1889 р., після запровадження інституту земських начальників, в руках яких уряд зосередив адміністративні, судові та поліцейські функції.

У висновках підведено основні підсумки дослідження. Результати дисертації розглянуто в єдності теоретичних і історико-правових сторін проблеми. Сформульовано основні концептуальні рекомендації щодо побудови відносин місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в незалежній Україні.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1.

2.

3.

4.

АНОТАЦІЇ

Білоконь М.В. Органи державного управління та місцеве самоврядування в Російській імперії в другій половині XIX століття (на матеріалах Лівобережної України): історико-правове дослідження. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 – теорія та історія держави і права; історія політичних та правових вчень. – Національний університет внутрішніх справ, Харків, 2002.

Дисертація присвячена комплексному вивченню правових основ взаємовідносин місцевих органів державного управління Російської імперії і органів місцевого самоуправління у другій половині XIX ст. на матеріалах Лівобережної України.

В роботі проаналізовані вітчизняні юридичні парадигми другої половини XIX ст. стосовно питань теорії співвідношення державної влади, державного управління (з одного боку), і місцевого самоуправління (з іншого).

Спеціально досліджені зміни в компетенції органів місцевого державного управління та місцевого самоуправління в площині іх взаємовідносин.

В дисертації вивчені правові основи взаємовідносин земських установ і галузевих губернських органів: казенних палат, акцизних палат, акцизних управлінь, контрольних палат, управлінь державного майна.

Досліджуються правові основи здійснення управлінських та наглядових функцій повітовою адміністрацією та органами селянського самоврядування.

Ключові слова: державне управління, місцеве самоуправління, адміністрація, губернатор, земство.

Билоконь Н.В.