НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ
Національна академія наук україни
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. Корецького
ДРОБУШ ІРИНА ВІКТОРІВНА
УДК 342.5
ФУНКЦІЇ ПРЕДСТАВНИЦЬКИХ ОРГАНІВ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
Спеціальність 12.00.02. – конституційне право
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Київ – 2002
Дисертацією є рукопис
Робота виконана у відділі конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України (м. Київ).
Науковий керівник – член – кореспондент
Академії правових наук України,
кандидат юридичних наук
Мурашин Геннадій Олександрович –
провідний науковий співробітник Інституту
держави і права ім. В.М. Корецького НАН України
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор
Фрицький Олег Федорович –
професор Академії адвокатури України
Міністерства освіти і науки України (м. Київ)
кандидат юридичних наук, професор
Корнієнко Микола Іванович –
професор Міжрегіональної академії
управління персоналом (м. Київ)
Провідна установа – Національна юридична академія України
ім. Ярослава Мудрого (м. Харків),
кафедра конституційного права
Захист відбудеться “ 6 “ грудня 2002 р. о 1700 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03. по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01001, м. Київ – 1, вул. Трьохсвятительська, 4.
З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці інституту
Автореферат розіслано “ 4 “ листопада 2002 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради УСЕНКО І. Б.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність дисертаційного дослідження. Відновлення та розбудова на демократичних засадах української державності об’єктивно призвели до пошуку такої організації публічної влади, яка б з одного боку відповідала національним традиціям, а з іншого – сучасним світовим вимогам, була б спрямована на забезпечення прав і свобод людини, задоволення її потреб, підвищення ефективності надання послуг населенню.
Результатом такого пошуку є трансформація структури місцевої влади, встановлення принципово нової децентралізованої системи управління, закріплення сучасних основ взаємовідносин органів державної виконавчої влади та представницьких органів місцевого самоврядування, які мають будуватись не на принципах субординації (властивій урядовій вертикалі), а на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності органів місцевого самоврядування різних рівнів.
Актуальність теми дисертації зумовлена, з одного боку тим, що місцеве самоврядування є новим, малодослідженим явищем у політичному житті держави, а з іншого – необхідністю його розвитку і вдосконалення у процесі утвердження України як європейської демократичної держави. Саме через інститути місцевого самоврядування реалізується право територіальної громади безпосередньо володіти, користуватись та розпоряджатись муніципальною власністю. Іншими словами, така господарська автономія дозволяє громадянам самим будувати своє життя, заради власного добробуту і за власний рахунок. У політичному аспекті місцеве самоврядування відкриває можливість територіальній громаді прямо керувати своїми спільними справами, або через представницькі органи, які обираються відповідними територіальними громадами та підконтрольні їм. Сьогодні важко знайти іншу, всебічно та послідовно демократичну, доступну і зрозумілу населенню форму максимального наближення народу до влади, яка визнана і широко застосовується сучасною світовою цивілізацією.
Однак, розвиток місцевого самоврядування в Україні стримується рядом чинників економічного, політичного, правового та психологічного характеру. Насамперед це недостатня сформованість дієздатного суб’єкта місцевого самоврядування – самодостатньої територіальної громади, яка володіла б необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами, мала б належні внутрішні джерела формування доходної частини місцевого бюджету. Дається взнаки також відсутність достатнього правового забезпечення значного масиву питань організації і функціонування місцевого самоврядування, неготовність значної частини депутатів усіх рівнів, державних службовців та громадян до сприйняття таких основних положень місцевого самоврядування, як його автономія і самостійність у вирішенні всіх питань місцевого значення за наявності належного самозабезпечення матеріально-фінансовими ресурсами.
Особливої уваги з боку юридичної науки потребують питання функціонування органів місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади, здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією і законами України. На відміну від Рад народних депутатів, які існували до 90-х років і становили єдину систему органів державної влади, представницькі органи місцевого самоврядування за своєю природою є недержавними і не належать до урядової вертикалі. Такі особливості відображаються насамперед у функціях цих органів. Тому функції Рад народних депутатів та органів самоврядування не слід ототожнювати, оскільки функції останніх зумовлені принципами, цілями і завданнями локальної демократії. Саме цим можна пояснити відсутність у науці конституційного права фундаментальних досліджень функцій представницьких органів місцевого самоврядування, що є значною перешкодою на шляху становлення та розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні.
Значний внесок у наукове розроблення і вирішення методологічних та теоретичних проблем загальної теорії функції держави, функцій органів державного управління, функцій місцевих Рад народних депутатів, зокрема розв’язання питань вдосконалення системи, структури, форм і методів роботи місцевих Рад зроблено фахівцями в галузях теорії держави і права, конституційного (державного) права і радянського будівництва, адміністративного права та відображено у працях
С.А. Авак’яна, В.Б. Авер’янова, Г.В. Атаманчука, В.Д. Афанасьєва, М.І. Байтіна, Г.В. Барабашева, І.Л. Бачило, Б.М. Габричидзе, М.І. Козюбри, В.В. Копєйчикова, Б.П. Курашвілі, Б.М. Лазарєва, В.Ф. Мелащенка, Г.О. Мурашина, А.О. Селіванова, М.Ф. Селівона, Ю.О. Тихомирова, Д.Д. Цабрія, В.В. Цвєткова, та інших авторів.
Необхідно відмітити, що у зазначених працях, значна кількість яких була створена ще за радянських часів, висловлено чимало важливих концептуальних думок щодо місцевого самоврядування. Місцеві Ради розглядалися як органи з подвійною природою органи державної влади на місцях, які входять до єдиної системи Рад та органи громадського самоврядування населення, які представляють інтереси народу.
За часів державної незалежності українська конституційно-правова наука виробила певні підходи до проблеми визначення політико-правової природи місцевого самоврядування, його системи, принципів та гарантій, фінансування.
Нове бачення інституту місцевого самоврядування як невід’ємного елемента громадянського суспільства, правової держави подане у працях Б.П. Андресюка, О.В. Батанова, М.О. Баймуратова, В.І. Борденюка, І.П. Бутка, М.П. Воронова, Н.К. Ісаєвої, В.М. Кампа, О.О. Карлова, А.А. Коваленка, М.І. Корнієнка, Т.А. Костецької, В.В. Кравченка, В.І. Кравченка, В.Ф. Опришка, М.П. Орзіха, В.Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, Н.І. Рудої, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.І. Чушенка, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка та інших дослідників.
Здійснюючи наукове дослідження функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні, автор спирався також на розробки провідних сучасних науковців Російської Федерації: М.В. Баглая, К.С. Бєльського, І.В. Видріна, В.Г. Графського, М.О. Ємельянова, Ю.Д. Казанчева, М.О. Краснова, О.Є. Кутафіна, Л.С. Мамута, К.С. Шугріної, а також західних вчених: Г. Бребана, Ж. Веделя, Б. Гурне, Р. Давіда, Р. Драго, Т. Маунца, Ю. Панейка, А. Токвіля.
Автором використані наукові праці вітчизняних та зарубіжних вчених кінця ХIХ – початку ХХ століття, в яких розроблялися та досліджувалися проблеми становлення і розвитку, основні наукові концепції місцевого самоврядування, зокрема дослідження В.П. Безобразова, О.І. Васильчикова, Р. Гнейста, О.Д. Градовського, Г. Єллінека, М. Загряцкова, М.М. Коркунова, М.І. Лазаревського, В.М. Лєшкова, П.М. Подлігайлова, Б.М. Чичеріна.
За останній період в Україні захищено ряд дисертацій, що охоплюють своїм змістом різні аспекти теорії та практики місцевого самоврядування. Однак досліджень, присвячених безпосередньо проблемам визначення функцій представницьких органів місцевого самоврядування, їх класифікації та ефективності механізму здійснення функцій цими органами не має, тому наявність зазначених праць не позбавляє дану наукову роботу актуальності.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилось як складова частина тематики досліджень відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України з теми “Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні”(№ держ. реєстрації 0199U004030 ).
Мета і задачі дослідження. Основна мета дисертаційного дослідження полягає у створенні науково-теоретичної моделі функцій представницьких органів місцевого самоврядування, розробленні механізму здійснення функцій органів місцевого самоврядування базового рівня (сільськими, селищними, міськими радами) та органами регіонального самоврядування (районними і обласними радами), пошуку основних шляхів вдосконалення зазначених механізмів та подальшого розвитку законодавства про місцеве самоврядування в Україні.
Досягти поставленої мети можна лише шляхом розв’язання наступних задач:
1) сформулювати визначення функцій представницьких органів місцевого самоврядування, беручи до уваги різні визначення функцій інших суб’єктів публічної влади; 2) встановити співвідношення категорії “функція” органу самоврядування з такими категоріями як “цілі”, “завдання”, “принципи”, “діяльність”, представницького органу місцевого самоврядування; 3) детально проаналізувати структуру такої правової категорії як “компетенція” і на основі цього розмежувати категорії “функція” та ”компетенція” органу місцевого самоврядування; 4) здійснити вибір основних критеріїв класифікації функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні; 5) класифікувати функції цих органів за об’єктами, суб’єктами, технологією (способами, засобами, методами) функціонування; 6) розкрити зміст основних функцій та визначити місце та роль кожної в загальній системі функцій органів місцевого самоврядування; 7) розмежувати функції представницьких органів місцевого самоврядування та функції органів державної виконавчої влади; розв’язати проблему делегованих повноважень; 8) визначити комплекс засобів, які забезпечують реальне, ефективне функціонування органів самоврядування; 9) розкрити зміст правової, територіальної, організаційної, матеріально-фінансової основ механізму здійснення функцій представницьких органів місцевого самоврядування різних рівнів; 10) сформулювати рекомендації, які спрямовані на підвищення ефективності діяльності сільських, селищних, міських, районних та обласних рад.
Об’єктом дисертаційного дослідження є конституційно-правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування в Україні.
Предметом дисертаційного дослідження є система функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні.
Методи дослідження. Для одержання достовірних знань та вирішення поставлених завдань автор керувався насамперед принципом об’єктивності. Застосування системного та структурного методів дозволило визначити основні критерії класифікації функцій органів місцевого самоврядування, здійснити класифікацію, розкрити зміст основних функцій та визначити місце і роль кожної у загальній системі функцій органів місцевого самоврядування. Використовуючи історико–юридичний, порівняльно–правовий методи, авторові вдалося виявити особливості функцій органів місцевого самоврядування та їх відмінність від функцій органів державної виконавчої влади. За допомогою соціологічного, статистичного методів, методу моделювання розроблено механізм здійснення функцій представницьких органів місцевого самоврядування різних рівнів. Використання формально–логічного методу, методу прогнозування дало змогу розробити пропозиції щодо вдосконалення механізму здійснення функцій органів місцевого самоврядування.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним з перших в Україні комплексним науковим дослідженням проблем функцій та механізму здійснення функцій представницьких органів місцевого самоврядування, які є органічним елементом системи народовладдя, однією з форм участі територіальних громад в управлінні суспільними справами. У результаті дослідження сформульована авторська концепція функцій представницьких органів місцевого самоврядування та механізму їх здійснення в сучасних умовах. Новизна дослідження розкривається в наступних положеннях:
– запропоновано авторське визначення функцій представницьких органів місцевого самоврядування як основних, найбільш загальних і постійних напрямів та видів муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад та забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні інтересів певної території з інтересами загальнодержавними (С. 6 – 7);
– запропоновано авторську модель класифікації функцій органів місцевого самоврядування, критеріями якої є основні елементи муніципальної діяльності (об’єкти, суб’єкти, способи, засоби, методи діяльності) (С. 7);
– відповідно до сфер місцевого життя автором запропоновано принципово нову класифікацію основних об’єктних функцій представницьких органів місцевого самоврядування, з поділом їх на внутрішні та зовнішні, з розкриттям місця кожної з них у системі функцій ( С. 7 – 8);
– здійснено класифікацію основних напрямів і видів муніципальної діяльності за суб’єктами, тобто органами, що їх здійснюють (функції сільських, селищних, міських, районних та обласних рад);
– сформульоване поняття терміну “муніципальна технологія” та на його основі виділено клас технологічних функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні (бюджетно-фінансові, нормотворчі, інформаційні та інші функції) ( С. 8);
– визначено спільні та відмінні риси органів місцевого самоврядування та місцевих органів державної виконавчої влади, їх юридичної природи, функцій і повноважень, визначено співвідношення таких понять: управління і влада, державна і муніципальна влада, обгрунтовано недержавний характер органів самоврядування і на основі цього здійснено розмежування функцій органів самоврядування та органів державної влади (С. 9);
– запропоновано авторську концепцію основних шляхів вирішення проблеми делегованих повноважень та розв’язання конфліктних ситуацій ( С.9 – 10);
– розроблено механізм здійснення функцій сільськими, селищними, міськими радами та механізм здійснення функцій районними і обласними радами (С.10);
– внесено ряд пропозицій щодо вдосконалення правової, територіальної, організаційної, матеріально-фінансової основи механізму здійснення функцій представницькими органами самоврядування базового та регіонального рівнів (С. 11–12).
Практичне значення одержаних результатів. Викладені в дисертаційному дослідженні висновки і положення розширюють та поглиблюють теоретичні знання про функції представницьких органів місцевого самоврядування, їх систему, механізм здійснення функцій, основні напрями та шляхи його вдосконалення.
Матеріали дисертації можуть бути використані в подальшому розвитку теорії функцій як представницьких органів, так й інших суб’єктів місцевого самоврядування. Теоретичні висновки можуть бути використані в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів самоврядування, зокрема в процесі розроблення та прийняття статутів, рішень, інших актів локальної нормотворчості, а також при безпосередній реалізації тієї чи іншої функції. Положення, концептуальні підходи, які викладені в дисертації, також можуть застосовуватися у законотворчій діяльності.
Матеріали дисертаційного дослідження можуть використовуватися у вищих навчальних закладах при викладанні курсів муніципального, конституційного, адміністративного права, а також центрами підвищення кваліфікації державних та муніципальних службовців.
Апробація результатів дисертації. Теоретичні та практичні положення і висновки дисертаційної роботи обговорювалися на засіданнях відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Результати дослідження оприлюднені в доповідях на науково-практичних конференціях: “Актуальні проблеми державотворення в Україні” (Рівне, квітень 2001р., тези опубліковані); “Проблеми державотворення та захисту прав людини в Україні” (Львів, лютий 2002р.); “Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи” (Тернопіль, лютий 2002р., виступ опублікований); “Становлення і розвиток правової системи України”( Київ, березень 2002р., тези опубліковані). Крім того, основні положення дисертації відображено в чотирьох наукових статтях.
Результати дисертаційного дослідження були використані в навчально-методичній роботі дисертанта в Рівненській філії Київського університету права при викладанні курсів “Державне будівництво і місцеве самоврядування”, “Основи виборчого права”.
Структура дисертації визначена метою і завданнями дослідження та включає в себе вступ, два розділи, висновки та список використаних джерел. Повний обсяг дисертації – 233 сторінки, в тому числі список використаних джерел –29 сторінок (338 найменувань).
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У Вступі висвітлюється актуальність теми дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання, об’єкт, предмет та методи дослідження, наукова новизна, практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дослідження, структура і обсяг дисертації.
Перший розділ – “Конституційно–правові засади функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні” – містить визначення функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні, аналіз основних критеріїв класифікації функцій цих органів, систему основних функцій органів самоврядування, особливості функцій органів місцевого самоврядування та їх відмінність від функцій органів державної виконавчої влади.
Соціальна роль місцевого самоврядування найбільш повно розкривається в функціях його представницьких органів. Функції є основою, з якої випливають повноваження, форми і методи діяльності цих органів. Саме в функціях проявляється постійний, цілеспрямований вплив населення, органів самоврядування на муніципальні відносини з метою найбільш ефективного вирішення питань місцевого значення. Беручи до уваги основні властивості функцій (загальність, стабільність), мету, на досягнення якої спрямовується вся діяльність цих органів та органічний зв’язок представницького органу з територіальною громадою, ми визначаємо функції органів місцевого самоврядування як основні, тобто найбільш загальні і постійні напрями і види муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад та забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні інтересів певної території з інтересами загальнодержавними. Основні функції органів місцевого самоврядування є найбільш постійними, однак при цьому не є незмінними, оскільки вони безперервно розвиваються та удосконалюються.
Принципово важливим моментом у дослідженні є питання про природу функцій. Для того, щоб відповісти на це складне питання ми повинні усвідомити, чи функції є складовою частиною функцій держави, чи функцій територіальних громад. Оскільки місцеве самоврядування є суспільною, громадівською інституцією, то і функції його представницьких органів мають громадівський, а не державний характер. Адже, держава не може взяти на себе розв’язання всіх питань, так як і право не може регулювати весь комплекс суспільних відносин, а регулює їх частково. Тому ряд питань віднесено до компетенції органів самоврядування. Таким чином, функції зумовлені природою, місцем органів самоврядування в системі народовладдя, завданнями та цілями, на досягнення яких спрямована їх діяльність.
Узагальнюючи результати проведеного дослідження необхідно ще раз наголосити про те, що функції не слід ототожнювати з такими категоріями як “діяльність”, “цілі”, “завдання”, “принципи”, “компетенція”. Досить складним завданням виявилось дослідження органічного зв’язку функцій та компетенції органу місцевого самоврядування. Проаналізувавши зміст правової категорії “компетенція”, її структурні елементи: предмети відання, повноваження (права і обов’язки) автор поділяє твердження науковців (Г.В. Барабашева, В.Ф. Погорілка, В.Б. Авер’янова), що компетенція виражає міру належного і можливого в діяльності органів, а функція – це певна частина реального, фактичного змісту їх роботи. Компетенція – це лише один із способів здійснення функцій, яка є більш рухливою, динамічною, схильною до більш частіших змін. Компетенція встановлюється, виходячи із функцій і в цьому відношенні є другорядною, похідною від них.
Одним з найважливіших питань, що виникають у процесі дослідження функцій є питання про класифікацію функцій органів місцевого самоврядування. Складність класифікації пов’язана в першу чергу з різноманітністю сфер застосування кожної з функцій, а також з особливостями форм і методів їх реалізації. Основною причиною відсутності єдиного варіанту класифікації функцій є критерії, які покладаються в її основу. Досить важко знайти єдиний критерій, універсальний принцип класифікації. Головну роль у виборі критерію ми відводимо самому визначенню функцій. Оскільки функції представницьких органів – це основні напрями і види їх муніципальної діяльності, то як критерії класифікації виступають основні елементи даної діяльності. Такими елементами є: об’єкти, суб’єкти, способи, засоби, форми діяльності.
Таким чином, класифікувати функції необхідно за об’єктами (широке коло питань, які виникають на грунті спільного проживання територіальної громади, або випливають з потреб людини), тобто найважливішими сферами місцевого життя. Відповідно до різних сфер необхідно розрізняти наступні об’єктні функції органів самоврядування: політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні. Залежно від спрямованості муніципальної діяльності органів самоврядування (сфери реалізації функцій) об’єктні функції поділяються на внутрішні та зовнішні. До зовнішніх об’єктних функцій слід відносити зовнішньоекономічну, зовнішню соціальну, зовнішню культурну, зовнішньо екологічну, оборонну функції. Внутрішні та зовнішні об’єктні функції опосередковують собою різні сфери діяльності цих органів, зокрема зовнішні функції розкривають роль цих органів у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики.
За суб’єктами, тобто органами, що здійснюють муніципальну діяльність, їх можна поділити на функції сільських, селищних рад, міських рад, районних та обласних рад. Така диференціація функцій залежно від рівня органів самоврядування є закономірною, оскільки кожен з цих органів має свою особливу природу, своєрідний механізм реалізації функцій.
Останнім критерієм класифікації є сукупність способів, засобів, методів муніципальної діяльності, які знаходяться в певній послідовності та є необхідними для реалізації функцій місцевого самоврядування (муніципальна технологія). Визнання муніципальної технології критерієм класифікації призводить до виділення технологічного класу функцій, до яких належать: бюджетно-фінансові, матеріально-технічні, інформаційні, планування та програмування розвитку відповідних територій, нормотворчі, функції соціального контролю. Зазначені функції є загальними для всіх сфер місцевого життя та спрямовані на вирішення питань місцевого значення. Вони тісно пов’язані з об’єктними функціями, реалізація яких можлива лише завдяки системі технологічних функцій.
Для ефективного функціонування представницьких органів та інституту місцевого самоврядування загалом необхідною є реалізація всього комплексу їхніх основних функцій, які взаємопов’язані між собою і становлять єдину цілісну систему. Об’єктивно роль представницьких органів місцевого самоврядування повинна визначатись не лише характером їх повноважень, комплексом питань, які належать до їх відання, а в першу чергу, через систему функцій органів самоврядування.
Масштаби та ефективність діяльності органів самоврядування, а відповідно і добробут територіальних громад та держави напряму залежить від характеру стосунків між різними рівнями місцевої влади. У результаті децентралізації державної влади на місцевому рівні утворилися та функціонують різні за своєю природою, насамперед за функціями і повноваженнями, система органів місцевого самоврядування, які представляють інтереси територіальних громад та система органів державної виконавчої влади, що виконують функції держави.
Однак, конституційна модель організації державної виконавчої влади і місцевого самоврядування є недосконалою, оскільки породжує одну з найскладніших проблем теорії та практики – розмежування функцій і повноважень між органами самоврядування та місцевими органами державної виконавчої влади. Згідно з цією моделлю місцеві державні адміністрації створюються не тільки для здійснення контрольно – наглядових функцій щодо органів місцевого самоврядування, а й володіють повноваженнями щодо управління відповідними територіями. Тому в Україні ще досі триває пошук оптимального варіанту взаємодії органів самоврядування з місцевими органами державної виконавчої влади.
У даному дослідженні ми ставили за мету виявити особливості функцій органів самоврядування та довести їх відмінність від функцій місцевих органів державної виконавчої влади. Досягти цього можна лише шляхом детального аналізу специфіки, особливої природи двох різних систем органів влади на місцях.
Місцеві державні адміністрації – це місцеві органи виконавчої влади, що належать до системи органів виконавчої влади і в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністративно–територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. Виходячи з цього функції місцевих державних адміністрацій можна визначити як основні напрями та види їх діяльності по виконанню завдань центральної влади на локально–регіональному рівні, що мають державний характер, а також по здійсненню делегованих органами місцевого самоврядування повноважень в межах чинного законодавства. Як бачимо, функції органів державної виконавчої влади зумовлені завданнями держави, тобто мають державний характер. Більшість функцій органів самоврядування мають недержавну природу, оскільки основним критерієм визначення функцій є муніципальна природа питань місцевого значення. Функції органів місцевого самоврядування мають децентралізований характер, відбувається перенесення частини державної виконавчої влади на рівень територіальної громади. А стосовно виконавчої влади, мова йде не стільки про її децентралізацію, скільки про деконцентрацію її функцій з гори до низу, по “урядовій вертикалі”.
Особливості функцій яскраво виражені під час їх реалізації. Так, реалізація функцій державних органів – це організований процес, що ґрунтується на принципах централізації та ієрархізації, має вертикальний характер. А реалізація функцій органів місцевого самоврядування здійснюється на зовсім протилежних засадах: єдності суб’єкта і об’єкта управління, економічної та фінансової незалежності території, самостійності і незалежності в межах своєї компетенції.
Здійснюючи розмежування функцій цих органів необхідно виходити передусім з того, що основним призначенням місцевих державних адміністрацій є забезпечення виконання Конституції і законів України на відповідній території та здійснення контрольно–наглядових повноважень за дотриманням представницькими органами місцевого самоврядування чинного законодавства. Здійснення контролю повинно відбуватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені законодавством.
Основними критеріями розмежування функцій повинні стати чітко визначені в законодавстві об’єкти локальної діяльності – питання місцевого значення. Саме коло питань місцевого значення встановлює функціональну обмеженість місцевого самоврядування. Відсутність такого визначення зумовлює втручання в діяльність органів самоврядування органів державної виконавчої влади. Тому треба чітко розмежовувати інтерес держави з локальними інтересами, а це можливо лише при визначенні дефініції таких локальних питань, що “автоматично призведе до структуризації та розмежування компетенції органів самоврядування та держави, виключення з практики їх функціонування та взаємодії подвійності, дублювання та колізій компетенційних повноважень” (М.О. Баймуратов). Питання щодо форм власності. Органи державної виконавчої влади повинні володіти, користуватись та розпоряджатись майном, яке є державною власністю, а органи самоврядування повинні мати всі права щодо комунальної.
У другому розділі – “Механізм здійснення функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні” – проаналізовано проблеми практичної реалізації функцій представницьких органів місцевого самоврядування, досліджено основні складові механізму здійснення функцій сільськими, селищними, міськими радами, а також механізм здійснення функцій органами місцевого самоврядування регіонального рівня – районними та обласними радами, запропоновано основні шляхи вдосконалення правових, територіальних, організаційних, матеріально–фінансових основ механізмів здійснення функцій органами місцевого самоврядування всіх рівнів.
Виходячи з правової природи представницьких органів місцевого самоврядування та особливостей їх функцій, використовуючи досвід інших галузей у дослідженні механізму реалізації функцій різних суб’єктів публічно – владних відносин, ми визначаємо механізм здійснення функцій представницькими органами місцевого самоврядування як комплексну системну категорію, що є сукупністю правових, організаційних, демографічних, територіальних, матеріально-фінансових та інших засобів, необхідних для втілення в життя будь-якого рішення в інтересах відповідних територіальних громад та виконання делегованих повноважень у межах чинного законодавства.
Розробляючи механізм здійснення функцій необхідно враховувати специфіку статусу органів місцевого самоврядування базового та регіонального рівнів, оскільки на механізм істотно впливають такі фактори, як відмінність повноважень сільських, селищних, міських рад та районних, обласних рад, їх голів, територіальні межі їх здійснення, певні форми і методи діяльності.
Правовою основою такого механізму є система правових норм, які становлять зміст законодавчих актів та визначають цілі та завдання цих органів, їх компетенцію, принципи побудови та функціонування, визначають організаційно-правові форми та методи їх діяльності; а також сукупність правових норм, які містяться в актах локальної нормотворчості (статути територіальних громад, рішення, регламенти відповідних рад), регламентують окремі питання діяльності представницьких органів та відображають особливості місцевого самоврядування в різних адміністративно-територіальних одиницях.
Подальший розвиток місцевого самоврядування зумовлює необхідність внесення певних змін і доповнень до нині діючого Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та прийняття низки принципово нових законодавчих актів, спрямованих на створення економічних, фінансових й інших передумов для реального впровадження принципу місцевого самоврядування в Україні. Всі нормативно – правові акти, які регулюють сферу муніципальних відносин, повинні бути узгоджені та впорядковані в єдиному документі – Муніципальному кодексі, що міститиме як діючі норми, так і передбачатиме зміни до них, зумовлені постійним розвитком держави і суспільства.
Територіальною основою механізму здійснення функцій сільськими, селищними, міськими радами є села, селища, міста, а також сільські, селищні округи, сільські округи, міські округи. Саме на їх території представницькі органи місцевого самоврядування первинного рівня здійснюють свої повноваження від імені та в інтересах відповідних територіальних громад. Територіальну основу органів самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст становлять райони та області. Райони і області необхідно відносити не до категорії населених пунктів, а до регіонів. Вони є лише територіальною основою, в межах якої вже існує певна сукупність територіальних громад, вони є формою прояву та інтеграції волі та інтересів жителів, які проживають на території Рад базового рівня.
Сьогодні вкрай важливо сформувати нову низову адміністративно-територіальну самоврядну одиницю – територіальну громаду, однак при цьому виходити з її самодостатності. Досягти цієї мети можна лише шляхом укрупнення територіальних громад. Необхідно внести відповідні зміни до Конституції України, які б дозволили об’єднувати не лише територіальні громади сіл, а й селищ та міст з метою зміцнення економічного, податкового, виробничого потенціалу об’єднаної територіальної громади.
Організаційна складова механізму здійснення функцій сільськими, селищними, міськими радами є сукупністю способів та засобів, які визначають внутрішню структуру цих рад, організацію та основні форми роботи виконавчих комітетів, відділів, управлінь, форми та методи роботи постійних та тимчасових контрольних комісій, депутатів цих рад, а також сільських, селищних, міських голів. Внутрішня організація районних та обласних рад має ряд особливостей та відрізняється від органів місцевого самоврядування базового рівня. Зокрема, районні та обласні ради не мають власних виконавчих органів, створюють лише виконавчі апарати, які на відміну від виконавчих органів здійснюють лише організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності Рад, їх органів, депутатів, сприяють здійсненню взаємодії та зв’язків з територіальними громадами, органами державної виконавчої влади. Можуть утворювати дорадчий орган – президію (колегію) Ради, постійні комісії, тимчасові контрольні комісії, особливим є статус голів районних і обласних Рад, порядок їх обрання. Організаційна структура повинна відповідати завданням і функціям органів місцевого самоврядування, служити оптимальному поєднанню місцевих, регіональних і суспільних інтересів.
Варто наголосити на тому, що організаційні основи такого механізму не залишаються незмінними. Їх розвиток зумовлюється еволюцією місцевого самоврядування, змінами законодавства про місцеве самоврядування, пошуком нових організаційних моделей, форм і методів роботи представницьких органів місцевого самоврядування. Вважаємо за доцільне істотно розширити повноваження районних і обласних Рад, віднести до їх компетенції вирішення у спільних інтересах територіальних громад питань місцевого значення, значну частину яких нині вирішують місцеві державні адміністрації та утворити в структурі районних, обласних рад власні виконавчі органи, які реалізуватимуть самоврядні та делеговані повноваження. Таким чином може бути вирішена проблема делегованих повноважень.
Реальність здійснення функцій представницькими органами базового та регіонального рівнів визначається насамперед матеріальними та фінансовими ресурсами, якими вони володіють, розпоряджаються, та які в сукупності складають економічну основу механізму здійснення їх функцій. Основними складовими економічного механізму є: 1) муніципальна власність; 2) місцеві бюджети та інші місцеві фінанси (під місцевими фінансами ми розуміємо сукупність всіх грошових засобів, які формуються і використовуються органами самоврядування для вирішення питань місцевого значення); 3) майно, що перебуває в державній власності та передане в управління органам місцевого самоврядування, а також у відповідності з законом інша власність, яка служить задоволенню місцевих потреб.
Сьогодні найбільше проблем виникає саме з фінансовим забезпеченням діяльності цих органів, оскільки питання комунальної власності, питання формування місцевих бюджетів залишаються законодавчо невизначеними. Реалізація будь-якої функції вимагає видатків з Державного бюджету, так як власні кошти є мізерні і їх просто не вистачає. Тому вже сьогодні нагальною є потреба в науково обгрунтованому перегляді бюджетної політики держави та докорінному поліпшенні системи місцевого оподаткування. Так, необхідно значно зменшити частку загальнодержавних податків у цій системі і збільшити частку місцевих та регіональних податків; встановити, що місцеві та регіональні податки і збори не враховуються при визначенні нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів. Одночасно необхідно передбачити й те, що місцеві податки і збори використовуються виключно на видатки розвитку. Це заохочуватиме органи місцевого самоврядування розширювати власну доходну базу. Сьогодні важливо створити умови для участі органів самоврядування у фінансових і кредитних відносинах, надати їм право створювати власні фінансові та кредитні установи, законодавчо врегулювати питання створення ринку комунальних цінних паперів. Для цього необхідно прийняти відповідні законодавчі акти, зокрема про фінансові основи місцевого самоврядування, про правовий режим майна комунальної власності та інші.
Таким чином, розроблення ефективного механізму здійснення функцій органами місцевого самоврядування всіх рівнів є важливим напрямом у процесі реалізації муніципальної реформи, оскільки саме він забезпечить самостійність, реальність та дієвість інституту місцевого самоврядування, побудованого на принципах, проголошених в Європейській Хартії місцевого самоврядування та закріплених у Конституції України.
У Висновках автором формулюються основні результати дисертаційного дослідження, а саме:
1. Беручи до уваги основні властивості функцій (загальність, стабільність), мету, на досягнення якої спрямовується вся діяльність цих органів та органічний зв’язок представницького органу з територіальною громадою функції органів місцевого самоврядування слід визначати як основні, тобто найбільш загальні і постійні напрями і види муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад та забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні інтересів певної території з інтересами загальнодержавними. Функції не слід ототожнювати з такими категоріями як “діяльність”, “цілі”, “завдання”, “принципи”, “компетенція”. На основі теоретичного аналізу змісту поняття “компетенція” прийшли до висновку, що компетенція виражає міру належного і можливого у діяльності органів, а функція – це певна частина реального, фактичного змісту їх роботи. Компетенція – це лише один із засобів здійснення функцій, яка є більш рухливою, динамічною, схильною до більш частіших змін. Компетенція встановлюється, виходячи із функцій і в цьому відношенні є другорядною, похідною від них.
2. Основними критеріями класифікації функції представницьких органів самоврядування є основні елементи їх муніципальної діяльності: 1) об’єкти (коло питань місцевого значення); 2) суб’єкти (органи місцевого самоврядування різних рівнів – сільські, селищні, міські, районні та обласні ради); 3) технологія функціонування (способи, засоби, методи).
3. У залежності від різних сфер слід розрізняти наступні об’єктні функції органів самоврядування: політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні. Залежно від спрямованості муніципальної діяльності органів самоврядування (сфери реалізації функцій) об’єктні функції поділяються на внутрішні та зовнішні.
4. За суб’єктами, тобто органами, що здійснюють муніципальну діяльність, їх можна поділити на функції сільських, селищних рад, міських рад, районних та обласних рад. Така диференціація функцій в залежності від рівня органів самоврядування є закономірною, оскільки кожен з цих органів має свою особливу природу, своєрідний механізм реалізації функцій.
5. Технологія функціонування органів місцевого самоврядування – це сукупність засобів, методів, способів муніципальної діяльності, які знаходяться в певній послідовності і є необхідними для реалізації функцій місцевого самоврядування. Технологічний клас функцій органів самоврядування складають: бюджетно-фінансова, матеріально-технічна, інформаційна, функція планування та програмування розвитку відповідних територій, нормотворча, функція соціального контролю. Зазначені функції є загальними для всіх сфер місцевого життя та спрямовані на вирішення питань місцевого значення. Вони тісно пов’язані з об’єктними функціями, реалізація яких можлива лише завдяки системі технологічних функцій.
6. Система органів місцевого самоврядування, які є органами територіальних громад і представляють їх інтереси, та система органів державної виконавчої влади, що забезпечують державне управління на місцях, – це різні за юридичною природою, функціями і повноваженнями системи місцевої влади. Функції місцевих органів державної виконавчої влади зумовлені завданнями держави, тобто мають державний характер. Більшість функцій органів самоврядування мають недержавну природу, оскільки основним критерієм визначення функцій є муніципальна природа питань місцевого значення. Функції органів місцевого самоврядування мають децентралізований характер, відбувається перенесення частини державної виконавчої влади на рівень територіальної громади. А стосовно виконавчої влади, мова йде не стільки про її децентралізацію, скільки про деконцентрацію її функцій з гори до низу, по “виконавчій вертикалі”.
7. Механізм здійснення функцій представницькими органами місцевого самоврядування – комплексна системна категорія, що є сукупністю правових, організаційних, демографічних, територіальних, матеріально-фінансових та інших засобів, необхідних для втілення в життя будь-якого рішення в інтересах відповідних територіальних громад та виконання делегованих повноважень у межах чинного законодавства.
8. Запропоновано реальні шляхи вдосконалення механізму здійснення функцій представницькими органами місцевого самоврядування всіх рівнів.
Основні положення дисертаційного дослідження викладені в таких публікаціях автора:
1. Поняття функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки / Редкол.: Ю.С.Шемшученко (голова ред.) та ін.– Вип. 9.–К: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, Спілка юристів України, 2001.– С.173 – 179.
2. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. – 2001.– № 10.– С.20–24.
3. Компетенційні спори між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями: шляхи їх вирішення // Управління сучасним містом.–2001. – № 4 – 6 (2). – С. 74 – 81.
4. Проблеми класифікації функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – Вип. 15.– К., 2002.– С. 87–94.
5. Компетенційні спори органів місцевого самоврядування та місцевих органів державної виконавчої влади // Актуальні проблеми державотворення в Україні. Матеріали наук. – практ. конф. (25 квітня 2001р., Рівне.) – Рівне, 2001.– С. 103 – 112.
6. Локальна нормотворчість як одна з пріоритетних функцій органів місцевого самоврядування в Україні // Становлення і розвиток правової системи України. Збірн. матеріалів конф. (21 березня 2002р., Київ.) – Київ, 2002.– С.47– 50.
7. Перспективи розвитку місцевого самоврядування в Україні в ході адміністративної та муніципальної реформи // Актуальні проблеми правознавства. – Вип. 4.– Тернопіль, 2002.– С. 173–180.
Дробуш І.В. Функції представницьких органів місцевого самоврядування в Україні. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02.– конституційне право. – Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, Київ, 2002.
У дисертації досліджуються основні функції представницьких органів місцевого самоврядування в Україні, розробляється механізм здійснення функцій сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами, пропонуються основні
