Загальна характеристика роботи
НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ
імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО
ДЗІСЯК Олег Петрович
УДК 342.922.343.353
ПРАВОВИЙ СТАТУС
МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ
В УКРАЇНІ
Спеціальність 12.00.07 – теорія управління;
адміністративне право і процес; фінансове право
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
ХАРКІВ – 2002
Дисертація є рукописом.
Робота виконана на кафедрі економічної безпеки Національної академії внутрішніх справ України.
Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор СЕЛІВАНОВ Анатолій Олександрович – Постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді України, Заслужений юрист України
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук АНДРІЙКО Ольга Федорівна, заступник завідуючого Відділом проблем державного управління і адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України
кандидат юридичних наук, доцент КАДЬКАЛЕНКО Сергій Тимофійович, доцент кафедри конституційного і адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка
Провідна установа: Національний університет внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України, кафедра адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ (м. Харків)
Захист відбудеться “ 2 липня 2002 року о 12 00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024 м. Харків, вул. Пушкінська, 77.
З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024 м. Харків, вул. Пушкінська, 77.
Автореферат розісланий “ 1 червня 2002 року.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Битяк Ю.П.
Загальна характеристика роботи
Актуальність теми дисертаційного дослідження. Одним із важливих обов’язків громадян, встановлених статтею 67 Конституції України є сплата податків і зборів. Контролювати цей процес покликані місцеві органи державної податкової служби, які наділені владними повноваженнями щодо справляння податків фізичними та юридичними особами.
На сучасному етапі забезпечення надходження податків до бюджетів всіх рівні велику увагу суспільства і держави привертає насамперед проблема статусу місцевих податкових органів. Це має першочергове значення для створення умов ефективної роботи податкових органів, зміцнення законності в їх діяльності.
Проведене дослідження аналізу правового статусу, який значною мірою вдосконалено у зв’язку з внесенням змін до Закону України “Про Державну податкову службу в Україні” від 5 лютого 1998 року виходило з актуальності теми, що відповідає завданням впровадження адміністративної податкової реформи, яка стосується безпосередньо системи місцевих податкових органів. Дослідження обумовлено сферою міжгалузевої проблематики, оскільки правовий статус стосується норм багатьох галузей законодавства, прямо пов’язаних з компетенцією вказаних органів, вдосконаленням методологічних і координаційно-контрольних повноважень Державної податкової служби в Україні в цілому.
Місцеві органи податкової служби, які створені відповідно до адміністративно-територіального устрою держави, забезпечують механізм реалізації державою фіскальної та економічної політики. Маючи в своєму розпорядженні аналітичний апарат для супроводження об’єктів оподаткування і обсяг отриманої інформації, вони допомагають державі виконувати зобов’язання бюджетного фінансування розвитку країни.
Дослідження статусу місцевих податкових органів спрямовано і на аналіз функціонування суб’єктів спеціальної компетенції – податкової міліції, вивчення якої обумовлено активізацією її ролі та ефективністю боротьби з правопорушеннями в податковій сфері в сучасних умовах, необхідністю розробки нормативної бази.
Таким чином, тема дисертаційного дослідження за проблематикою відноситься до найбільш актуальних питань науки адміністративного, фінансового права, а також управління в сфері виконавчої влади в Україні.
Зв’язок роботи з науковим програмами, планами, темами. Обраний напрямок наукового дослідження знаходиться у безпосередньому зв’язку з плановими темами кафедри економіки, фінансів та кредиту Національної академії внутрішніх справ України, де була виконана робота. Дана дисертація має зв’язок з планами науково-дослідних робіт Міністерства внутрішніх справ України (п.3.1. Пріоритетних напрямків фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000рр.) і Національної академії внутрішніх справ України (п.2. Основних напрямків наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України на 1995-2000 рр.). Дослідження відображає практичну сферу невідкладних зобов’язань, визначену Комплексною цільовою програмою боротьби зі злочинністю на 1995-2000 роки, затвердженій Указом Президента України від 17 вересня 1996 року №837/96 і ґрунтується на основних положеннях наказу Міністра внутрішніх справ України від 20.10.1996 р. № 722 “Про організацію виконання Комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю на 1995-2000 роки”.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у комплексній розробці основних положень, що визначають правовий статус місцевих органів податкової служби, виявленні основних закономірностей їх функціонування, з`ясування повноти правового регулювання статусу місцевих податкових органів, наявності повноважень щодо виконання завдань і функцій, покладених на органи податкової служби, аналізі правових умов забезпечення адміністративної юрисдикції органів податкової служби на місцях.
Для реалізації цієї мети дослідження були сформульовані такі конкретні завдання:
-
узагальнення і аналіз наукових основ правового статусу державних органів;
-
проведення історико-законодавчого аналізу етапів розвитку податкових органів у державі, виявлення історико-правових особливостей процесу їх становлення і розвитку, вплив різноманітних чинників на формування правового статусу суб’єктів, які здійснюють фіскальні функції;
-
визначення специфіки правосуб’єктності податкової міліції як органу спеціальної компетенції;
-
узагальнення на базі системного підходу існуючої організаційної структури Державної податкової служби на місцях, дослідження правовідносин, які виникають у сфері здійснення їх компетенції;
-
виявлення змісту і характеру проходження служби в органах податкової служби та особливості правового статусу її посадових осіб;
-
аналіз функцій та повноважень органів податкової служби, обґрунтування їх наукової класифікації, розробка пропозицій щодо їх удосконалення;
-
вивчення зарубіжного досвіду формування і функціонування податкових органів з метою використання прийнятних форм практичного напрямку;
-
обґрунтування шляхом узагальнення теоретичних засад конкретних пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення правового статусу місцевих органів Державної податкової служби.
Поставлені завдання представляють значний науково-практичний інтерес для аналізу як правосуб’єктності, так і імперативних відносин, пов’язаних із застосуванням державно-владного примусу, коли здійснюється адміністрування податків.
Ці комплексні завдання містять багато взаємопов’язаних між собою питань адміністративно- та фінансово-правового характеру, що посилює невідкладність теоретичного осмислення важливих проблем, продиктованих практикою.
Об’єктом дисертаційного дослідження є місцеві органи податкової служби як організаційний механізм, що забезпечує виконання державою імперативної функції справляння податків, зборів та неподаткових доходів.
Враховуючи найближчу перспективу прийняття нових Адміністративного і Податкового кодексів, дисертант визнав за необхідне з науково-практичних потреб обрати предметом дослідження саме правовий статус місцевих органів податкової служби, який відображає реальний механізм здійснення функцій управління в податковій сфері, забезпечує оптимальний правовий режим відносин з платниками податків.
Ступінь дослідженності теми дисертації. Дисертаційне дослідження характеризується тією обставиною, що теоретичний аспект проблеми довгий час залишався поза увагою вчених-юристів, оскільки місцеві фіскальні органи не були предметом комплексного дослідження адміністративного і фінансового права. Теоретичне висвітлення правового статусу місцевих органів податкової служби знаходило відображення в юридичній літературі в загальному контексті, реальні процеси оцінювались лише в загальному плані функціонування органів виконавчої влади. Поява нової нормативно-правової бази для системи органів, що мають особливу функцію у державі – забезпечення фіскальної політики на місцях, визначило необхідність наукового обґрунтування реформ, що відбуваються у цій сфері.
У спеціальній юридичній літературі окремі аспекти організації та діяльності органів податкової служби як елемента системи органів виконавчої влади розглядались у роботах В.Б.Авер’янова, О.П.Андрійко, Ю.М. Бандурка, Ю.П.Битяка, Д.М.Бахрах, В.В.Безуглої, Д.А.Бекерської, Л.К.Воронової, С.Т.Кадькаленка, А.Т.Комзюка, Л.В.Коваля, М.П.Кучерявенка, П.С.Пацюрківського, В.М.Поповича, А.О.Селіванова, В.М.Федосова, В.А.Предборського та інших науковців. Відмічаючи значний внесок цих авторів у розробку проблематики інституту фінансового контролю у державі в загальнотеоретичному аспекті, слід мати на увазі, що в більшості їх наукових працях, функціонування органів податкової служби розглядалось через призму загальних проблем адміністративного і фінансового права, основна увага приділялась саме інституту податків і податковій системі.
Слід відмітити, що в Україні захищені декілька дисертацій, які стосуються науково-теоретичних розробок з питань державно-правової природи, системи, функцій і повноважень, відповідальності органів фіскального контролю як елементу державного механізму. Зокрема, це наукові дослідження таких авторів як В.Т.Білоуса, П.Т. Геги, І.П. Голосніченка, А.Є. Гутника, В.Р. Жвалюка, І.Є.Криницького, В.В. Лисенка, В.І. Полюховича, І.П. Устинової, Д.М.Лук’янця та ін. Таким чином, вказане відображає ступінь наукової розробки даної проблематики на сучасному етапі і підкреслює важливість обраної автором теми дослідження. Однак, зазначені роботи не містять комплексного наукового аналізу теоретичних засад правового статусу органів податкової служби, правосуб’єктності їх спеціальних підрозділів, поза увагою залишався і історико-законодавчий аналіз розвитку державних податкових органів. Підготовлена автором дисертація є першою спробою цільового дослідження проблем правового статусу органів податкової служби на місцях.
Методологічною основою дисертації є сукупність методів і способів пізнання в сфері суспільного розвитку. В якості провідного спеціалізованого методу дослідження використовується системний підхід. Як загальнонаукові методи в дисертації використані структурно-функціональний метод, аналіз, тенденцій узагальнення правових явищ, індукція, дедукція, метод спостереження. До використаних в роботі спеціально-наукових методів належать - логіко-нормативний, порівняльно-правовий, історико-юридичний, формально-догматичний метод, за допомогою яких було здійснено конкретно-нормативне вивчення правового матеріалу. Широке застосування в дисертації знайшов метод порівняльно-правового аналізу, який дав змогу дисертанту провести вивчення теоретичних положень правового статусу органів податкової служби, механізму здійснення фінансового контролю в державі, матеріалів юридичної та управлінської практики діяльності податкових органів, критичне узагальнення фінансово-правової літератури з проблем, які досліджуються в дисертації. Вагоме значення в дисертації має використання емпіричного матеріалу, що здобутий автором у повсякденній професійній діяльності.
Використання вказаних та інших методів дослідження дозволило розв’язати теоретичні та практичні завдання, які визначали спрямування дисертаційного дослідження.
Наукова новизна роботи полягає в тому, що у монографічному дослідженні автор, застосовуючи новітні матеріали теоретичного та практичного характеру, узагальнив і представляє у завершеному вигляді правове дослідження статусу місцевих органів державної податкової служби.
У дисертації розкриваються основні категорії побудови і діяльності податкових органів на підставі аналізу норм Конституції України та норм чинного законодавства України.
Головну увагу зосереджено на дослідженні правового регулювання статусу місцевих органів податкової служби в Україні. Крім того, наукова новизна визначається рядом нових концептуальних в теоретичному плані і важливих для практики одержаних результатів, які відображають особисту правову позицію здобувача.
Елементи наукової новизни виявляються у наступних положеннях:
1.
Вперше проведено науковий аналіз та обґрунтування з урахуванням вимог Конституції України правових засад структурної організації місцевих органів податкової служби. Розглянуто сучасні науково-теоретичні підходи до поняття правового статусу, визначено його об’єктивні передумови та елементи, за якими дана наукова характеристика податкових органів як суб’єктів спеціальної компетенції. Вперше вказується на доцільність визначити як окремий елемент правового статусу особливості історико-правового розвитку податкових органів. Автором запропоновано нове бачення формування правового статусу та моделей його закріплення в законах і правового регулювання.
2.
Проведено дослідження основних етапів історико-правового аспекту становлення і розвитку податкових органів. Це дає можливість з’ясувати і більш повно розкрити їх зміст та функціональну природу як інституту фінансового контролю в державі. Наукове обґрунтування знайшов авторський підхід до необхідності створення та залучення до збору податків із застосуванням спеціальних методів міліцейських воєнізованих формувань, зокрема, органів податкової міліції. Вперше шляхом правового аналізу виявлені елементи оперативно-розшукової роботи у здійсненні контролю за надходженням платежів до Державного та місцевих бюджетів.
3.
Дана наукова класифікація побудови організаційної структури системи податкових органів та взаємозв’язків між ними, вплив різноманітних чинників на її формування. Вперше досліджено співвідношення таких категорій, як службова діяльність у порівнянні повноваженнями посадових осіб, зокрема, посадових осіб начальницького складу податкової міліції та службовими особами як суб’єктами місцевих органів податкової служби. Вперше проаналізовано та дано наукову характеристику видам та особливостям проходження служби в органах податкової служби, яка є спеціалізованим видом державної служби, і в свою чергу поділяється на цивільну та мілітаризовану.
4.
Автором досліджено взаємовідносини між органами податкової міліції та місцевими органами податкової служби. З наукових позицій розглянуто сучасний стан та шляхи вдосконалення організації управління місцевими органами податкової служби в Україні.
5.
У комплексному дослідженні статусу податкової міліції вперше розкрито особливості її правового статусу та сформульовано поняття правосуб’єктності як органу спеціальної компетенції. Вперше проаналізовано особливості правосуб’єктності податкової міліції в залежності від норм правового регулювання, а застосування порівняльного аналізу правосуб’єктності податкової міліції та міліції органів внутрішніх справ дозволило виявити їх спільних риси та відмінності. Вперше проведено дослідження податкової міліції щодо її участі у здійсненні правоохоронної діяльності у загальному обсязі її повноважень. Наукові підходи у проведеному дослідженні дозволили запропонувати зміни та доповнення до чинного законодавства щодо вдосконалення діяльності податкової міліції. Проведений розподіл повноважень податкової міліції стосовно її правосуб’єктності дозволив запропонувати наукову класифікацію щодо існуючих самостійних правових джерел регулювання діяльності особового складу податкової міліції. Наведені теоретичні висновки дали можливість розкрити процесуальну правосуб’єктність податкової міліції та процесуальних форм застосування ними владних повноважень.
6.
Науковим результатом слід вважати виявлене співвідношення наданих повноважень та закріплених функцій з виконанням реальних завдань податкових органів, які обумовлені практикою справляння податків. Одночасно встановлено об’єктивний зв’язок між існуванням різноманітних за своїм змістом і напрямком функцій з оперативними завданнями. Автором запропонована наукова класифікація і характеристика функцій податкових органів. Вперше проведено методологічну розробку дослідження функцій, з урахуванням умов централізації і децентралізації як принципів побудови органів податкової служби на місцях.
7.
В дисертації проведено спробу об’єднати функції податкових органів у функціональні блоки та дана їх наукова класифікація в залежності від цільової діяльності та завдань, які ставляться центральними органами податкової служби.
8.
Встановлено теоретичну і практичну доцільність виділення як нової функції в податкових органах міжгалузеву координацію діяльності інших державних контролюючих органів, у проведенні спільних наглядових заходах.
9.
В науковому плані сформульована загальна характеристика і проведена класифікація повноважень місцевих органів податкової служби в контексті адміністративної реформи. Вперше зосереджено увагу на дослідженні диспозитивних повноважень та визначенні податкових органів як органів адміністративної юрисдикції із спеціальними повноваженнями.
Практичне значення результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що отримана в ньому сукупність теоретичних положень, висновків і практичних пропозицій організаційно-правового характеру може сприяти поглибленню наукового обґрунтування щодо державної політики збору податків, підвищенню ефективності діяльності її податкових органів. Висновки і пропозиції, які містяться в дисертації, можуть бути враховані і реалізовані безпосередньо в сучасній практиці управлінської діяльності органів податкової служби, їх правової регламентації.
Визначення орієнтації дисертаційного дослідження на розв’язання актуальних проблем вдосконалення правового статусу місцевих органів податкової служби, як основної ланки державного управління в сфері проведення фіскальної політики обумовлюється соціально-економічним значенням надходження коштів до Державного бюджету. У свою чергу, результати дослідження здатні допомогти у подальшій розробці комплексних науково-практичних проблем, пов’язаних з функціонуванням в Україні податкових органів, зокрема, органів податкової міліції.
Окремі наукові положення, узагальнення, висновки і пропозиції, що є результатом дисертаційного дослідження, вносять певний вклад у розвиток правової науки, оскільки розширюють і поглиблюють уявлення про сутність і значення інституту фіскального контролю в державі, і можуть скласти основу для подальших наукових пошуків у галузі адміністративного, фінансового права та державного управління.
Основні положення і висновки дисертації були використані при написанні відповідних розділів навчальних посібників (курс лекцій) з курсу “Фінансове право”, “Тіньова економіка та організована економічна злочинність”, “Виявлення правопорушень в сфері оподаткування”, підготовці і викладенні лекцій з курсу “Судова бухгалтерія” на факультеті “Підготовки кадрів кримінальної міліції” Національної академії внутрішніх справ України (НАВСУ). Матеріали дисертаційного дослідження використовуються в навчальному процесі НАВСУ, факультету підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників податкової міліції Академії державної податкової служби України, інших вищих закладах освіти, у науково-дослідній роботі слухачів та курсантів навчальних закладів системи МВС України та ДПА України, що підвищує якість підготовки фахівців-правознавців.
Результати дисертаційного дослідження були також сформульовані в пропозиціях, які впроваджені в практичну діяльність оперативних та слідчих підрозділів податкової міліції ДПА України у вигляді методичних рекомендацій з питань: “Організація боротьби підрозділами податкової міліції у сфері оподаткування, пов’язаній з незаконним обігом товарів”, “Викритті підпільних цехів по виготовленні фальсифікованої алкогольної продукції”, “Виявлення та документування фактів незаконного ввезення, обігу та вивозу товарів через державний кордон України”, “Огляд типових схем ухилення від оподаткування в сфері агропромислового комплексу України та методичні рекомендації щодо їх викриття”, “Протокольна форма досудової підготовки матеріалів у справах про ухилення від сплати податків”, “Викриття конвертаційних центрів, які займаються переведенням безготівкових коштів у готівку та відмиванням “брудних коштів”. Висновки та пропозиції дисертаційного дослідження, які були запроваджені автором, позитивно впливають на підвищення рівня професійної майстерності оперативних та слідчих підрозділів, що в кінцевому рахунку відображається на якості їхньої роботи у викритті правопорушень в сфері оподаткування.
Апробація дисертаційного дослідження та впровадження його результатів. Дисертація виконана та обговорена на кафедрі економіки, фінансів та кредиту Національної академії внутрішніх справ України. Автор виступав з доповідями та науковими повідомленнями за темою дисертації та висновками щодо її концептуальних положень на міжнародному семінарі з питань боротьби з відмиванням “брудних коштів” через міжнародну банківську систему у м. Києві 1999 року, міжнародній науковій конференції, присвяченій 50-річчю створення Ради Європи, на трьох конференціях юристів в галузі фінансового і банківського права України (2000 – 2002 р.р.)
З метою активізації та підвищення ефективності навчального процесу курсантів та слухачів Національної академії внутрішніх справ України, факультету підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників податкової міліції Академії державної податкової служби України матеріали дисертаційного дослідження були використані при написанні двох навчальних посібників (курс лекцій) “Фінансове право” та “Тіньова економіка та організована економічна злочинність”, “Виявлення правопорушень в сфері оподаткування”, а також в ділових іграх та методичних рекомендаціях. Дисертант має 10 впроваджень в навчальний процес курсантів та слухачів вказаної Академії, а також факультету підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників податкової міліції Академії державної податкової служби України та 6 впроваджень в практичну діяльність оперативних та слідчих підрозділів податкової міліції.
Публікації. Основні положення і висновки дисертації були висвітлені у 8-ми наукових публікаціях автора загальним обсягом більше 8.1.д.а., в тому числі 4-х навчальних посібниках, 2-х наукових статтях, 1-му збірнику наукових статей, в матеріалах міжнародної наукової конференції, присвяченої 50-річчю Ради Європи, а також в трьох фахових виданнях як наукові публікації.
Структура роботи. Дисертація складається зі вступу, 2-х розділів, до складу яких входять 6 підрозділів, висновків, списку використаних джерел (164 найменування) та додатків.
Основний зміст роботи
У вступі обгрунтовується актуальність теми та ступінь дослідженості тематики, яку обрав автор. Визначається предмет і об’єкт дослідження, його мета та коло основних завдань, які вимагають свого розв’язання на сучасному етапі існування незалежної держави, розкривається наукова новизна дослідження, його структура та науковий апарат, виділяються положення, що виносяться на захист. Вказується теоретична та практична значимість отриманих результатів, їх апробація та впровадження.
У першому розділі “Науково-правові засади адміністративної організації місцевих органів податкової служби в Україні” досліджуються основні теоретичні положення поняття правового статусу і на прикладі місцевих органів податкової служби автором пропонується сучасне розуміння, дається характеристика державно-правової природи сучасних органів податкової служби на місцях, та розкривається правова основа їх організації, проводиться аналіз історико-правового аспекту становлення і розвитку державних податкових органів в Україні.
У підрозділі 1.1. “Сучасна теорія правового статусу місцевих органів податкової служби” розглядаються проблемні питання стосовно поняття правового статусу, який має законодавчо визначену структуру і специфічні риси суб’єктів податкового права. Автор дисертації виходить з того, що серед науковців відсутній єдиний підхід у визначенні правового статусу, а існуюча багатоманітність поглядів в основному зводиться до визначення його елементів. Тобто, визнаючи органи суб’єктом права, держава визначає їх правовий статус.
В роботі детально аналізуються особливості історико-правового розвитку податкових органів в Україні, що дає можливість у порівняльному аспекті виявити характерні особливості, які притаманні саме цим органам фіскальної політики держави.
Виходячи з того, що орган державного управління, який є носієм правового статусу одночасно є суб’єктом права, автор відмічає своєрідний вплив правового регулювання на визначення фактичного, дійсного статусу державного органу і доводить, що існує безліч різновидів правового статусу, в залежності від сфери правового регулювання. Відповідно до цього, статус органу державного управління не може бути вичерпно урегульований в якомусь окремому акті, або однією з галузей права. Мова може йти лише про різну ступінь охоплення статусу тими чи іншими нормативними актами. Таким чином, правовий статус місцевих органів податкової служби в Україні характеризується багатоманітністю законодавчого встановлення елементів, які визначають правовий статус місцевих органів податкової служби.
У підрозділі 1.2. “Правова основа організації місцевих органів податкової служби в Україні" автором досліджуються конституційно-правові засади діяльності податкових органів, при цьому автор відзначає два рівня організації податкової служби, а звідси і аналізує дві категорії державних органів – адміністрацій та інспекцій.
В розрізі сучасної теорії правового статусу автор дає класифікацію податковим органам за наступними ознаками: за рівнем правомочності здійснення державної влади, що відображено в структурі органів виконавчої влади; за місцем у державно-управлінському апараті – це місцеві органи державного управління, які прямо передбачені в Конституції України. Таким чином, конституційними органами, а також за офіційним найменуванням, є: державні податкові адміністрації, державні податкові інспекції, міжрайонні і об’єднані державні податкові інспекції; за порядком утворення поділяються на такі, що утворюються за законом у розпорядчому порядку за рішенням вищестоящого органу виконавчої влади; за територіальними масштабами діяльності створено місцеві органи податкової служби; за участю у забезпеченні податкових надходжень – безпосередні податкові органи; за джерелом і методами фінансування – змішані органи, включаючи представників податкової служби на окремих об’єктах.
У підрозділі 1.3. “Історико-законодавчий аналіз розвитку державних податкових органів в Україні” розглядаються основні історичні етапи становлення і розвитку податкових органів в Україні, досліджено правові передумови їх виникнення і функціонування як одного з важливих чинників реалізації функцій держави у надходженні коштів до Державного та місцевих бюджетів. Відзначено вплив різноманітних чинників на особливості формування їх правового статусу на кожному історичному етапі. Особливу увагу акцентовано на історико-законодавчому процесі новітньої історії, виділено основні недоліки в організації податкової служби в Україні.
На прикладі історичної дійсності автор доводить, що непродумана державна податкова політика, спрямована на вольове збільшення надходжень до казни будь-якою ціною, а тим більше шляхом виключно примусових методів не призводила до добробуту, а тільки до кривавих міжусобиць та зубожіння люду, а відтак і держави. Тому перші в історії української держави “реформи” почалися саме з впорядкування системи оподаткування ще за часів княгині Ольги. Це підкреслює, на думку автора, велику роль у державному будівництві саме податкових засобів впливу на суспільне життя.
Автор дійшов до висновку, що протягом всього історичного періоду існування обов’язку сплачувати платежі до казни, породжувала необхідність застосування сили до їх платників. Тобто залучення військових формувань та інших воєнізованих підрозділів до участі в стягненні податків є результатом історичного процесу і почалося задовго до створення податкової служби. Тому утворення спеціальних підрозділів міліції - податкової міліції - у складі сучасних органів податкової служби є зрозумілим кроком в державній податковій політиці. До того ж залучення саме міліції було найбільш оптимальним варіантом використання озброєних формувань у зборі податків.
Аналізуючи діяльність державних органів щодо збору податків в дисертації наводяться методи оперативно-розшукової діяльності, як по відношенню до платників, так і по відношенню до суб’єктів контролю з боку спеціально уповноважених підрозділів. У свою чергу органи, уповноважені здійснювати фіскальні функції, протягом всієї історії існування державних утворень були наділені особливим правовим статусом, який формувався під впливом об’єктивних – історико-правових процесів і тих соціально-економічних перетворень, що відбувались у суспільстві. Автор дисертації наводить характеристику щодо особливих рис, які притаманні сучасним органам податкової служби, які не схожі зі своїми попередниками, оскільки тільки конкретна держава з усіма її особливостями та відмінностями може уповноважити цю певну структуру здійснювати відповідні повноваження в сфері оподаткування.
Розділ другий “Правове регулювання управління місцевими органами податкової служби в Україні” присвячений дослідженню сучасного стану організації управління місцевими органами податкової служби, аналізу їх функцій та повноважень в контексті адміністративної реформи в Україні. В цій частині розкриваються особливості правового статусу податкової міліції як органів спеціальної компетенції.
У підрозділі 2.1. “Аналіз сучасного стану та шляхи вдосконалення організації управління місцевими органами податкової служби в Україні” на базі системного підходу досліджується існуюча організаційна структура місцевих податкових органів на місцях, дається наукова оцінка правовідносинам її внутрішнього і зовнішнього характеру, розглядається зміст і характер проходження служби в органах податкової служби та особливості правового статусу її суб’єктів.
Так, місцеві органи податкової служби, з точки зору дослідження їх як системи, представляють собою взаємозв’язану сукупність структур управління в сфері здійснення фіскальної політики держави, які забезпечують повноту та своєчасність надходження податків, організаційно об’єднані єдиними в своїй основі нормативними цілями, класом об’єктів управління, змістом і принципами діяльності. В їх основі лежать наступні вихідні системоутворюючі елементи: об’єкт управління - його кількісні та якісні характеристики, територіальна визначеність; призначення і зміст діяльності податкових органів, задачі, що стоять перед ними, та здійснювані на їх основі функції і методи, характер організаційних зв’язків між ними. В свою чергу, як низова ланка в системі податкових органів місцеві органи податкової служби є своєрідним провідником, правозабезпечуючим органом між державою і суб’єктами оподаткування.
Здатність органів податкової служби самостійно змінювати свою структуру та вдосконалювати організацію роботи, виходячи з конкретних обставин практичної діяльності, визначає їх як самоорганізуючу систему, а властивість реагувати на зовнішні прояви та самостійно забезпечувати своє нормальне функціонування - як саморегулюючу систему.
За комбінацією лінійних і функціональних засад в поєднанні з територіальними ознаками організаційну структуру місцевих податкових органів можна розглядати як лінійно-територіальну та функціонально-територіальну структури.
В побудові організаційної структури місцевих органів податкової служби за функціональними та лінійними принципами кожну із структурних ланок можна розуміти як самостійний функціонально структуризований, державно-організований суб’єкт управління, що здійснює владні повноваження в сфері оподаткування. Структурні підрозділи є безпосередніми носіями функцій адміністрування податків. Але разом з тим, систему органів податкової служби за внутрішньою побудовою не можна повністю визначити як спеціалізовану, оскільки в ній немає чіткої однозначної функціональної спрямованості.
Досліджуючи характер внутрішніх організаційних зв’язків системи органів податкової служби, автор виділяє наступні: лінійні, горизонтальні і функціональні.
На підставі порівняльного аналізу співвідношення понять у розрізі наданих повноважень між посадовими особами начальницького складу податкової міліції та службовими особами місцевих органів податкової служби, автор зробив висновок про необхідність внесення змін і доповнень до чинного законодавства України, що визначає статус службових осіб та обгрунтовує доцільність їх існування взагалі як суб’єктів місцевих органів податкової служби.
Досліджуючи порядок проходження служби в податкових органах, автор характеризує його як спеціалізований вид державної служби, яка, в свою чергу, поділяється на цивільну і мілітаризовану, і в розрізі цього визначає податкову міліцію як різновид міліцейської служби з самостійним статусом.
Так, враховуючи те, що правова природа податкової міліції, як органічної частини органів податкової служби, обумовила її підпорядкування лише по вертикалі вищестоящим органам спеціальної компетенції, тому державне управління підрозділами податкової міліції має більш предметний і конкретний характер. Такий статус передумовлений тим, що, з однієї сторони, завдання податкової міліції входять до загального кола завдань органів податкової служби, а з іншої - тим, що специфічні завдання відокремлюють підрозділи податкової міліції і вимагають їх певної автономії від основної системи податкових органів.
Такий вид взаємовідносин, що складаються між органами податкової міліції та місцевими органами податкової служби, до складу яких вони входять, автор визначає як конструкцію “орган органу”, що свідчить про функціональний взаємозв’язок органів державного управління.
Таке підпорядкування виявляє себе у тому, що “по вертикалі” в органах податкової міліції забезпечується спеціалізоване управління, тобто, застосовується професійно-галузевий підхід, а “по горизонталі” ж здійснюється загальне керівництво з боку податкового органу, до складу якого входить даний підрозділ податкової міліції.
У підрозділі 2.2. “Особливості правового статусу податкової міліції як органів спеціальної компетенції” розкриваються найважливіші аспекти змісту органів податкової міліції як суб’єктів правовідносин, аналізуються елементи їх правового статусу. Підтримуючи думку вчених-адміністративістів про те, що правосуб’єктність виступає ознакою юридичної характеристики місця та ролі органів або групи органів у структурній організації виконавчої влади, автор розглядає податкову міліцію як завершену за своїм статусом державну структуру, яка складається з сукупності взаємодіючих між собою спеціальних підрозділів, які діють на всій території держави. Виходячи з того, що податкова міліція не складає самостійної організаційно-відособленої системи органів державного управління, а входить до виконавчо-розпорядчих органів лише в якості структурних підрозділів, автор зупиняється на відмінностях правового статусу податкової міліції у різних сферах суспільних правових відносин. Так, автор доводить, що у сфері фінансово-правових відносин правосуб’єктність податкової міліції є досить визначеною, а у сфері цивільно-правових відносин можна ставити питання про її відсутність взагалі. Для податкової міліції саме адміністративна правосуб’єктність є головною передумовою для виникнення інших видів галузевої правосуб’єктності.
Порівнюючи правовий статус податкової міліції з органами внутрішніх справ України, автор дійшов до висновку, що податкова міліція є різновидом міліцейської служби, а її органи також є державними озброєними органами виконавчої влади. Проте, порівняно з міліцією в структурі МВС України, податкова міліція має звужену сферу свого функціонування, яка обмежена відносинами, що складаються у сфері оподаткування, але водночас це є свідченням того, що податкова міліція має власне коло питань відання, які складають сферу юридичної компетенції даного органу.
Даючи характеристику податковій міліції як органу дізнання, автор робить висновок, що, на відміну від загальної міліції, податкова міліція є саме тим органом дізнання, для якої цей вид діяльності визначений законом як основний, що саме для його виконання вона була створена. Універсальність реагування податкової міліції на будь-які протиправні прояви є однією з характерних міліцейських рис, що споріднює податкову міліцію з іншими міліцейськими органами. Проте, як вважає автор, такі завдання для податкової міліції не є основними, що дає підстави відносити всі “загальноміліцейські” завдання, тобто ті які не входять безпосередньо до встановленого переліку, визначеного у законі для податкової міліції, до числа другорядних, або, правильніше, до категорії “обов’язків”. З викладеного автор робить висновок, що податкову міліцію слід відносити до спеціалізованого виду міліцейських органів.
Аналізуючи покладені завдання автор відзначає, що основним призначенням податкової міліції є боротьба з податковими правопорушеннями і, що не менш важливо, також здійснення комплексу заходів забезпечуючого характеру щодо ефективного виконання завдань, які стоять перед органами податкової служби в цілому. Досліджуючи органи податкової служби як правоохоронні та враховуючи створені в їх складі підрозділи фізичного захисту та управління по боротьбі з корупцією, автор доводить про необхідність покладення функції прийняття рішення та застосування спеціальних заходів забезпечення безпеки працівникам органів податкової служби на керівництво підрозділів по боротьбі з корупцією в органах податкової служби, визначити серед органів, які здійснюють заходи забезпечення безпеки щодо працівників органів податкової служби – на органи податкової служби, про що внести відповідні зміни та доповнення до Закону України “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”.
Порівняння податкової міліції з іншими підрозділами органів податкової служби дає підстави зробити висновок, що податкова міліція відноситься до такого виду правоохоронних органів, для яких правоохоронна діяльність є як способом існування, так і формою реалізації їх соціального призначення. Таким чином, податкова міліція як невід’ємна складова органів податкової служби, є своєрідною “правоохоронною серцевиною” у їх складі. Більше того, виконуючи запити правоохоронних органів інших держав та міжнародних правоохоронних організацій, податкова міліція входить у систему міжнародних правоохоронних органів.
Аналізуючи статус податкової міліції стосовно її компетенції автор звертає увагу на її подвійну природу, на похідний характер прав від двох самостійних правових джерел, що відрізняє підрозділи податкової міліції від інших міліцейських органів.
Особливий науковий інтерес представляє аналіз прав та обов’язків посадових осіб податкової міліції. Вони поділяються на загальні, характерні для усіх посадових осіб органів податкової служби, і спеціальні (виключні), виходячи з функцій, які виконує податкова міліція. Наявність категорії виключних повноважень автор пояснює тим, що компетенція органів податкової міліції має різне походження. Адже базуючись на окремих положеннях Закону України “Про міліцію”, в своїй основі вона є продовженням компетенції відповідних міліцейських органів Міністерства внутрішніх справ, її деталізацією і конкретизацією, яка, на думку автора, і надає податковій міліції якісних особливостей порівняно з іншими підрозділами податкової служби, а саме наявність права:
1)
застосовувати заходи фізичного впливу, спеціальні засоби та вогнепальну зброю;
2)
застосовувати як міри адміністративного примусу, так і кримінально-процесуального;
3)
проводити в межах, визначених законом, заходи оперативно-розшукового характеру, які у законодавчо визначеному порядку можуть обмежувати права, свободи і законні інтереси громадян;
4)
проводити попереднє розслідування та здійснювати кримінальне переслідування осіб, що ухиляються від сплати податків, зборів і інших обов’язкових платежів.
Таким чином, органи податкової міліції мають ряд повноважень, які характеризують їх не тільки як складову частину місцевих органів податкової служби. Вони є самостійними органами, які наділені власною спеціальною компетенцією, яка знаходиться в тісному функціональному зв’язку з компетенцією органів податкової служби.
Серед особливостей спеціальної компетенції податкової міліції автор виділяє наявність в органах податкової міліції процесуальної правосуб’єктності, а саме етапи здійснюваного в її межах процесуального циклу:
1)
вибір об’єкту перевірки;
2)
виявлення порушень вимог податкового та валютного законодавства України;
3)
дослідчу перевірку;
4)
попереднє розслідування або досудова підготовка матеріалів за протокольною формою.
Отже, з позиції адміністративного процесуального законодавства податкова міліція представляє собою за засобами застосування особливих повноважень суб’єкт юрисдикційного провадження із замкнутим циклом його функціонування. На підставі викладеного автор робить висновок, що правовий статус податкової міліції полягає у її відносній самостійності і автономності в межах загальних положень, передбачених Законом України “Про державну податкову службу в Україні”.
У підрозділі 2.3. “Аналіз функцій та повноважень місцевих органів податкової служби в контексті адміністративної реформи в Україні” дається наукова характеристика функцій та повноважень органів податкової служби, обгрунтовується їх наукова класифікація та шляхом узагальнення теоретичних засад обгрунтовуються на їх базі конкретні пропозиції і рекомендації щодо удосконалення правового статусу.
Метою створення податкових органів було вирішення існуючої соціальної потреби у здійсненні повного, неухильного і систематичного контролю за адмініструванням податкових платежів, а у разі необхідності і застосування примусу щодо їх виконання. Ця нова категорія в адміністративному праві становить нову проблему для наукової дискусії, як вона була вперше поставлена професором А.О.Селівановим.
Багаточисельні і різноманітні завдання податкових органів можна за своїм змістом і напрямком їх реалізації класифікувати таким чином:
1)
основні – що обумовили необхідність створення самих органів як основний системоутворюючий фактор і тому потребують свого першочергового виконання, тобто є головними;
2)
похідні – функції, які походять від основних, тобто в своїй основі містять основний зміст головних функцій, при цьому конкретизуючи основну функцію;
3)
допоміжні або другорядні – які прямо не відображають волю держави, але є потрібними, оскільки забезпечують створення матеріальних та інших умов для реалізації основних і похідних функцій.
За цільовою орієнтацією функції податкових органів об’єднуються у функціональні блоки:
а) фіскально-контрольний;
б) юрисдикційно-правоохоронний;
в) нормативно-методичний;
г) аналітично-статистичний;
д) регулятивно-забезпечувальний;
е) представлення і захист інтересів держави з податкових
спорів у судових інстанціях.
В свою чергу, податковим органам доводиться здійснювати певні напрями окремих видів діяльності, які не знайшли свого чіткого закріплення у законі, а регламентуються низкою нормативних актів підзаконного характеру, зокрема, як це має місце при здійсненні міжгалузевої координації діяльності інших державних контролюючих органів у проведенні спільних заходів, перевірки у зв’язку з чим автор характеризує податкові органи як міжгалузеві координаційно-контрольні органи виконавчої влади.
В контексті реалізації Концепції адміністративної реформи в Україні автор досліджуючи повноваження місцевих органів податкової служби за ознакою “характер і обсяг компетенції” відносить їх до органів спеціальної (функціональної) компетенції, а також робить висновок, що ряд повноважень, наданих органам податкової служби, має дискреційний характер, тобто в процесі правозастосування посадові особи мають можливість різних варіантів вибору дій у прийнятті юридично значимих рішень. В даному випадку існує проблема оціночних категорій, які покладено в основу прийняття рішення за розсудом правозастосовчого суб’єкта. У правовому регулюванні органів податкової служби існують повноваження, які не підкріплені конкретними функціями.
Як органи адміністративної юрисдикції податкові органи зобов’язані підпорядковуватись не тільки закону, а й актам органів виконавчої влади вищого рівня, і здійснювати юрисдикційні повноваження, як
