національна юридична академія україни

імені ярослава мудрого

Заяць Ігор Ярославович

УДК 342.26

правовий статус області в україні

Спеціальність 12.00.02 – конституційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків – 2000

Дисертація є рукописом.

Робота виконана на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права юридичного факультету Львівського Національного Університету імені Івана Франка

Науковий керівник: | кандидат юридичних наук, доцент

Чушенко Віталій Іванович, кафедра конституційного, адміністративного та фінансового права юридичного факультету Львівського Національного Університету імені Івана Франка

Офіційні опоненти: | доктор юридичних наук, професор

Нижник Ніна Романівна, завідувачка кафедри державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України (м. Київ)

Кандидат юридичних наук, доцент

Яворський Володимир Дмитрович, кафедра державного будівництва Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого (м.Харків)

Провідна установа: | відділ конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України (м. Київ).

Захист відбудеться 1 квітня 2000 року о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.03 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

Автореферат розісланий 29 лютого 2000 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Жигалкін П.І.

загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Формування нових відносин у галузі територіальної організації Української держави обумовило потребу переосмилення їх конституційно-правового регулювання. Прийняття Конституції України 1996 р. вирішило низку актуальних проблем політико-правового характеру, пов’язаних з пошуком оптимальної моделі адміністративно-територіального поділу в Україні. Конституція України (ст. 2) визначила, що Україна є унітарною державою. Це є концептуальне положення, яке є одним із засад конституційного ладу Української держави. Закріплення принципу унітаризму визначає не лише відповідну форму державного устрою, а й конституційно-правовий статус цілого ряду суб’єктів конституційно-правових відносин.

Перед прийняттям Конституції України 1996 р. набуло актуальності питання вдосконалення адміністративно-територіального поділу в Україні. Підсумовуючи результати проведених дебатів, законодавець прийшов до висновку про необхідність збереження сформованої ще в радянський період системи адміністративно-територіального поділу. Проте, запозичивши сформовану раніш цю систему, законодавець встановив новий конституційно-правовий статус для окремих її елементів. Оновлення статусу адміністративно-територіальних одиниць об’єктивно обумовлено трансформаційними процесами, які відбуваються в державі та суспільстві.

Демократизація суспільних процесів, децентралізація прийняття управлінських рішень змінюють парадигму взаємовідносин центру і місць, суттєво впливає на динаміку державно-правових відносин на місцях.

Особливу роль в системі адміністративно-територіального поділу відводиться області, специфіка статусу якої визначається положеннями ст. 132 Конституції. Перераховуючи елементи системи адміністративно-територіального поділу України, Конституція наводить поіменний перелік областей. Таким чином, утворення нової області або ліквідація уже існуючої обов’язково потребують внесення змін до Конституції України. Тим самим підкреслюється специфіка області в системі суб’єктів державно-правових відносин.

Розкриття конституційно-правового статусу області в Україні слід проводити через призму ідеї регіоналізму. Такий підхід є не лише теоретично виваженим, але й практично необхідним, оскільки обумовлюється особливостями сучасного конституційно-правового регулювання в сфері територіального устрою України. Закріплюючи його засади, законодавець вводить у конституційно-правовий понятійний апарат термін «регіон» (ст. Конституції України). Конституційні положення не визначають «регіон» як самостійну адміністративно-територіальну одиницю, що утворена з метою розв’язання проблем регіонального рівня, але практика свідчить, що область завжди була результатом цілеспрямованої загальнодержавної регіональної політики. Зміна пріоритетів, мети та задач цієї політики безпосередньо впливає на кількість областей у державі та їх конституційно-правовий статус.

Радянська правова наука розглядала область виключно як складову частину адміністративно-територіального поділу держави, у межах якої здійснювалась адміністративно-політична юрисдикція обласного органу державної влади.

Сучасні погляди на конституційно-правову природу області суттєво змінились. Це стало можливим у зв’язку з розвитком нових суспільних відносин у галузі територіальної організації держави. Конституція України визначила, що конституційно-правові відносини між областю та державою формуються на засадах децентралізації. Даний принцип передбачає необхідність утворення обласного органу місцевого самоврядування. Область розглядається вже не лише як адміністративно-територіальна одиниця, а й як сформоване державою об’єднання територіальних громад, котре через обласну раду виробляє та реалізовує свій спільний інтерес. Таким чином, обласна рада виступає органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка. З 1990 р. кафедра працювала над темою «Розвиток українського суверенної правової держави і проблеми функціонування органів законодавчої, виконавчої влади та місцевого самоврядування». Ця тема є складовою частиною цільової комплексної програми «Проблеми вдосконалення організації та діяльності органів державної влади і управління України в умовах формування правової держави».

Мета і задачі дослідження. Мета роботи – розробка цілісної концепції правового статусу області. Основна проблема – визначення порядку взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та місцевими органами державної виконавчої влади на рівні області. Відповідно до поставленої мети, зроблена спроба розв’язати наступні питання:–

проаналізувати погляди науковців на конституційно-правову природу області та її місце і роль у системі адміністративно-територіального устрою в Україні;–

визначити основні засади, особливості і тенденції формування системи обласного поділу в Україні;–

розкрити особливості конституційно-правового регулювання статусу області на різних етапах історичного розвитку Української держави;–

дослідити порядок вироблення і узгодження спільних інтересів територіальних громад в області;–

сформулювати поняття області, визначити характерні риси чинного правового статусу області;–

сформулювати теоретичні засади побудови системи обласних органів публічної влади (самоврядної та державної), розкрити наслідки реформування територіальної організації та ефективність її функціонування;–

дати пропозиції щодо вдосконалення конституційно-правового регулювання статусу області в Україні.

Ступінь дослідженості теми. Конституційно-правовий статус області ще не був предметом комплексного дисертаційного дослідження. Окремі питання по вдосконаленню його елементів розглядались вченими територіальних проблем держави в загальному плані.

Слід зазначити, що економісти, географи, соціологи, демографи та політологи досліджують окремі проблеми, пов’язані з обласним поділом. Але предмет їхнього аналізу, не є предметом науки конституційного права України.

У даній роботі особлива увага приділялась працям українських державознавців: Андрузького Г.Л., Драгоманова М.П., Ейхельмана О.О., Окіншевича Л.О., Панейка Ю.Л., Рудницького С.Л., Спекторського Є.В., Чижевського Д.І., Франка І.Я. та інші. Їх наукові наробки з питань територіальної організації держави та проблеми місцевих органів влади мають суттєве значення на сучасному етапі для врахування вітчизняного досвіду державотворення на сучасному етапі.

Суттєве значення для розробки теоретичних положень дисертації мають праці сучасних українських фахівців, зокрема, Бутка І.П., Давидова Р.К., Кампо В.М., Корнієнка М.І., Лимаренка О.І., Нижник Н.Р., Орзіха М.П., Погорілка В.Ф., Пухтинського М.О., Тодики Ю.М., Томенка М.В., Ткачука П.Н., Чушенка В.І., Шаповала В.М., Явор-ського В.Д., Юзькова Л.П. та багатьох інших.

У дисертації проведено аналіз досліджень представників радянської школи конституційного (державного) права, зокрема Барсегова Ю.Г., Бойцова В.Я., Кадирова В.А., Клименка Б.Н., Лєпьошкіна О.І., Миро-нова О.О., Основіна В.С., Ржевського  В.О., Фарбера І.Е., Югова А.А. та інших, а також зарубіжних державознавців: Зіллера Ж., Деттона Є., Фердросса А. та інших.

При написанні роботи було взято до уваги політико-правові погляди по даному питанню президентів Української держави: Грушевського М.С., Кравчука Л.М. та Кучми Л.Д., голів Верховної Ради України. Використовувались законопроекти, які у свій час вносились на розгляд до парламенту України.

Проте, ступінь розкриття питання конституційно-правового статусу області залишається недостатньо вивченим. Відчувається потреба комплексного дослідження місця і ролі області як територіального утворення у формуванні та здійсненні регіональної політики в Україні.

Об’єктом дисертаційного дослідження є конституційно-правове регулювання правового статусу області в Україні як адміністративно-територіальної одиниці та суб’єкта конституційно-правових відносин.

Предметом дослідження є конституційно-правова природа області та основні закономірності її формування в умовах децентралізації державного управління, впровадження місцевого самоврядування та становлення нових політико-правових відносин.

Методологічна основа дослідження. При написанні дисертації були використані сучасні методи пізнання як загальнонаукові, так і спеціальні, основним з яких був формально-юридичний метод, що дало змогу акцентувати увагу на області, як на державно-правовому явищі і виявити її політико-правову природу і проблеми її розвитку. Крім того, застосовувались діалектико-матеріалістичний, системний, соціологічний, історичний, порівняльно-правовий, структурно-функціональний, статис-тичний, метод моделювання, прогнозування тощо.

Нормативну базу наукової роботи складають Конституція України, Європейська Хартія про місцеве самоврядування, закони України, рішення Конституційного Суду України, укази Президента України, постанови Верховної Ради України, акти парламентів зарубіжних держав та інші нормативні акти, що стосуються теми дослідження. Особлива увага приділена аналізу Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі вперше комплексно досліджується область як суб’єкт державно-правових відносин і структурний елемент адміністративно-територіального поділу України. Подається обгрунтування теоретичних і методичних основ побудови обласного поділу в умовах сучасного процесу державотворення.

Дисертант вперше здійснив історико-правовий аналіз розвитку обласного поділу в Україні, дослідив політико-правові чинники, які впливали на цей процес, розкрив роль соціально-територіальної спільності населення області по розв’язанні проблем регіонального рівня, дав пропозиції по вдосконаленню сучасного обласного поділу в Україні.

У результаті зроблено ряд узагальнень, висновків та пропозицій, які відрізняються певною новизною і дають підстави сформулювати та винести на захист такі положення:–

область, як вища ланка в системі адміністративно-територіального поділу України, утворена з метою оптимального врегулювання відносин на регіональному рівні. Особливість її конституційно-правового статусу в системі адміністративно-територіального поділу України визначається ч. 2 статті 133 Конституції України, у якій закріплюється поіменний перелік усіх областей в Україні;–

область, як адміністративно-територіальна одиниця – результат діяльності держави по організації власної території та вирішення питань регіонального рівня;–

проблема конституційно-правового статусу області в Україні полягає у забезпеченні співвідношення інтересів населення області з інтересами українського народу, повноважень обласного представ-ницького органу із повноваженнями інших суб’єктів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади;–

на конституційно-правовий статус області впливають слідуючи чинники: територіальний устрій України; форма правління; політичний режим; соціально-економічні;–

вдосконалення обласного поділу в Україні – це вирішення проблеми пошуку територіальних та інституційних меж владних повноважень органів обласного рівня з метою стимуляції соціально-економічного розвитку адміністративних одиниць, відповідь на вимогу автономії, яку генерують окремі групи населення і політичні угрупування, чия специфічна культура пов’язана з частиною території, що має свою власну історію, розв’язання проблеми регіону в Україні;–

ідея ліквідації обласного поділу та переходу на іншу модель адміністративно-територіального устрою на сучасному етапі є недоцільною і небезпечною в умовах соціально-економічної та політичної нестабільності перехідного стану держави та суспільства;–

актуалізація цієї проблеми визначається тим, що суттєвий вплив на формування сучасного конституційно-правового статусу окремих областей України мають акти Президента України, центральних органів виконавчої влади, а також рішення територіальних громад, що мають спільний інтерес, з приводу перерозподілу власних повноважень на користь свого обласного представницького органу (обласної ради), який виступає координаційним органом по здійсненню спільної діяльності цих територіальних громад;–

делегування окремих повноважень обласним державним адміністра-ціям прикордонних областей свідчить не лише про децентралізацію державної влади але й про залучення цих областей та їх органів до вирішення складних питань зовнішньої політики, яку приводить Українська держава;–

обласна рада як представницький орган населення області забезпечує процес вироблення і реалізації спільних інтересів територіальних громад, які вона об’єднує і представляє його перед державою, а обласні органи державної виконавчої влади забезпечують зворотній вплив держави на відповідні територіальні громади та їх об’єднання через реалізацію управлінських функцій;–

аргументується необхідність тісної взаємодії обласної ради і органів державної виконавчої влади на рівні області для оптимального вирішення соціально-економічних проблем;–

сучасний обласний поділ в Україні слід розцінювати як один з гарантів стабільності конституційного ладу та територіального устрою держави;–

реалізація більшості засад конституційного ладу (громадянська злагода; консолідація і розвиток української нації; захист суверенітету і територіальної цілісності; унітаризм державного устрою; народний суверенітет; багатоманітність форм економічного, політичного і духовного життя та інші) може бути успішно реалізовано якраз на регіональному рівні і це потребує особливої уваги до нього;–

сучасний конституційно-правовий статус області в Україні суттєво відрізняється від правового положення області на момент її заснування в часи колишньої УРСР, яка на перших порах виконувала лише функцію адміністративно-територіаль--ної одиниці. Тепер область покликана виконувати також і функцію об’єднання територіальних громад. Дуалізм її політико-правової природи обумовлений особливим місцем, що відводиться області у системі територіальної організації держави;–

область як об’єкт конституційно-правового регулювання є адміні-стративно-територіальною одиницею, яка визначає територіальні межі дії та систему місцевих органів публічної влади; область як суб’єкт конституційно-правових відносин є сформоване державою об’єднання територіальних громад, наділене правом вироблення та реалізації спільного інтересу населення області шляхом прийняття рішень на обласному референдумі або обласним представницьким органом – обласною радою.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть бути використані у навчальній, правотворчій, правозастосовчій та правовиховній діяльності, науково-дослідницькій роботі. Вони можуть бути базою для подальших наукових досліджень і дискусій з проблем територіальної організації Української держави.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані при читанні курсу «Конституційне право України», підготовці відповідних навчальних посібників, курсів лекцій та підручників з навчального курсу «Конституційне право України», при напрацюванні проектів нормативно-правових актів з питань адміністративно-територіального устрою в Україні, а також реалізації чинних правових актів.

Запропоновані рекомендації сприятимуть вдосконаленню державо-творчого процесу в Україні, підвищенню рівня правової культури суб’єктів конституційно-правових відносин.

Особистий внесок здобувача. Сформульовані в роботі положення та наукові результати обгрунтовані на базі особистих досліджень і мають теоретичне і практичне значення. Автором наводяться теоретичні положення та рекомендації щодо подальшого вдосконалення чинного законодавства. При дослідженні деякі питання висвітлені вперше, інші – розглянуті по-новому з прийняттям до уваги змін у законодавстві, наукового прогнозу щодо перспектив його розвитку.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації викладені автором у виступах на кількох науково-практичних конференціях: «На шляху до правової держави» (м. Львів, 1991 р.), «Становлення і розвиток місцевого самоврядування в суверенній Українській державі» (м. Львів, 1992 р.), науково-практичній конференції «Приміські території. Проблеми і перспективи їх розвитку» (м. Львів, 23-24.01.1997 р.), щорічній науковій конференції працівників ЛДУ імені Івана Франка (м. Львів, 08.02.1998 р.).

Дисертантом були підготовлені пропозиції до обговорюваного проекту Закону України «Про державний устрій України».

Публікації. Основні теоретичні положення дисертації знайшли відображення у п’ятьох наукових публікаціях, у тому числі: у чотирьох наукових журналах та в одних тезах науково-практичної конференції, загальним обсягом 2 друк. арк.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається з вступу, двох розділів, висновків, списку використаних джерел (291 найменувань) і 27 додатків. Загальний обсяг 177 сторін.

ОСНОВНИЙ зміст

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертації для сучасного етапу державотворення, визначається мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження, висвітлюється наукова новизна роботи, її методологічні, теоретичні та нормативні основи, формулюються основні положення, що виносяться на захист. Вказується теоретичне та практичне значення одержаних результатів і форми їх виконання.

Перший розділ «Основи конституційно-правового розвитку області в Україні» складається з шести підрозділів.

У першому підрозділі «Порівняльно-правовий аналіз статусу області: світовий досвід» досліджуються теоретичні та порівняльно-правові аспекти територіальної організації зарубіжних держав. З метою успішного провадження порівняльного аналізу в роботі використо-вуються два основні критерії – функціональної тотожності та однойменності. В основу першого критерію лягла тотожність функціо-нального призначення територіальної одиниці. Застосовуючи цей критерій до уваги було взято лише ті адміністративно–територіальні одиниці, які утворювались з метою розв’язання проблем регіонального рівня. Застосовуючи критерій однойменності, можна сформувати більш вужчий та чіткіше виражений предмет наукового дослідження. У Європі області як адміністративно–територіальні одиниці утворені в Болгарії, Білорусії, Греції, Іспанії, Італії, Норвегії, Португалії, Росії, Чехії та Шотландії.

Проте однаковість назви територіальних одиниць, не означає тотожності їх конституційно-правового статусу. Досліджуючи правовий статус областей у цих державах, можна виділити три основні види: область як суб’єкт федерації, область як суб’єкт із спеціальним правовим статусом, область як суб’єкт із загальним статусом. Область як суб’єкт федерації є не типовим явищем. Такого статусу вона набула в результаті особливих політико–правових процесів, що пройшли в державі. Суб’єктами федерації області є в Росії і такого статусу вони набули після розпаду СРСР. У деяких випадках законодавець поділяє окремі області додатковими повноваженнями та встановлює спеціальний правовий режим врегулювання цих повноважень. Як правило, області з таким статусом утворюються в унітарних державах. Проте механізм погодження загальнодержавних та регіональних інтересів вказує на існування досить широкої децентралізації в системі управлення територіями. Такі держави можна виділити як регіональні. У політично, соціально та економічно однорідних державах, де регіональний інтерес не набув особливого політичного забарвлення області функціонують як адміністративно–територіальні одиниці із загальним статусом, а в системі суспільних відносин таких держав домінують доцентрові тенденції.

Аналізуючи особливості розвитку конституційно-правових відносин в Україні, можна зробити висновок, що вона тяжіє до регіональної держави, хоча на конституційному рівні не закріплено ряд елементів, які б визначали Україну як регіональну державу. Ними є: статути областей, обласні законодавчі органи, обласні уряди, особливий порядок визнання неконституційними актів обласних представницьких органів і т.д.

Окрема увага приділяється загальнотеоретичним проблемам регіону. Сучасна регіональна політика Ради Європи розкрила нове бачення «регіону» в контексті загальноєвропейського масштабу. Сьогодні регіони не лише структурна одиниця національної системи адміністративно–територіального поділу держави, а й транснаціональне утворення, межі якого виходять за кордон однієї держави. Таким чином статус «єврорегіону» набуває подвійного регулювання (національного та міжнародно–правового).

У другому підрозділі «Правове регулювання статусу територіальних одиниць регіонального рівня до обласного поділу в Україні» досліджуються особливості функціонування та правового регулювання статусу територіальних одиниць регіонального рівня на різних етапах становлення української державності. Виділяється три основні періоди: доконституційний, перехідний та конституційний. У цьому підрозділі досліджується перших два періоди.

Доконституційний період характеризується відсутністю конституційно-правового регулювання суспільних відносин у галузі територіальної організації Української держави. Як правило, основними засобами регулювання у цей час виступали норми звичаєвого права. Історико-правові джерела донесли інформацію про існування терито-ріальних одиниць органи влади яких виконували регіональні завдання та функції. Такими джерелами були «земля», «князівство» та «воєводство». «Воєводство» стало першою адміністративно-територіальної одиницею, на органи якої покладались виключно адміністративні функції. Особливістю є й те, що на відміну від князя землі, титул якого передавався у спадок, воєвода призначався пожиттєво.

Про відносну досконалість територіальних меж воєводств свідчить той факт, що на них досить часто посилались навіть тоді, коли на їх території діяли вже інші адміністративно–територіальні одиниці. Прикладом може служити текст Зборівської угоди 1649 р., чи Гадяцького трактату 1658 р.

Перехідний період відзначається особливою тривалістю та багатоманітністю видів адміністративно-територіальних одиниць регіонального рівня. Його початком стало прийняття Конституції Пилипа Орлика 1710 р. Завершився він з прийняттям Конституції УСРР 1919 р. У цей період було розроблено ряд конституційних проектів, автори яких внесли значний вклад у розвиток української науки конституційного права. Проте ці акти не набули чинності і не створили належної державно-правової практики. Подібна доля спіткала і конституційні акти, які все ж таки були прийняті але в силу локального та короткотривалого характеру дії не запровадили передбачувану систему адміністративно-територіального поділу. Враховуючи цю специфіку автор виділяє цей період як перехідний, характерною рисою якого стало одержання нових наукових знань без можливості реального застосування на практиці. У цей період функціонували територіальні одиниці регіонального рівня такі як: «полк», «намісництво», «губернія», «земля», «округ». Поява нової адміністративно–територіальної одиниці обумовлювалось глибинними соціально–політичними процесами по реорганізації політичного режиму, форми правління, системи територіального устрою держави.

Третій підрозділ «Становлення обласного поділу в Україні» розкриває особливості розвитку правового регулювання обласного поділу в конституційний період. Чинність конституційних актів та особливості конституційно-правового регулювання статусу області періодично змінювалась, що вказує на існування основних п’яти фаз становлення обласного поділу (09.02.1932 р. – 05.12.1936 р.; 05.12.1936 р. – 11.02.1957 р.; 11.02.1957 р. – 20.04.1978 р.; 20.04.1978 р. – 26.06.1996 р.; 26.06.1996 р. – по теперішній час).

Реформування системи обласного поділу в Україні проходило різними шляхами. Перші п’ять областей (Вінницька, Дніпропетровська, Київська, Одеська, Харківська) стали результатом реорганізації триланкової системи адміністративно-територіального поділу (округ – район – населений пункт). Наступна реорганізація обласного поділу обумовлювалась або приєднанням нових земель до складу території колишньої УРСР та утворення в їх межах нових областей (Закарпатська, Львівська, Волинська, Чернігівська, Акерманська, Дрогобичська, Ровенська, Станіславська, Тарнопольська області) або через утворення нових областей шляхом поділу раніш утворених областей (Запорізька, Кіровоградська, Сумська, Полтавська, Житомирська, Кам’янець-Подільська, Миколаївська, Сталінська, Ворошиловоградська, Херсонська та Черкаська). Ліквідація Ізмаїльської та Дрогобичської областей обумовлювалась потребою посилення державного впливу шляхом централізації та вдосконалення системи виборчих округів в колишній УРСР.

Перейменування Сталінської області в Донецьку, а Ворошилово-градську в Луганську обумовлювалось особливостями політико-правового режиму. Уточнення назв областей здійснювалось з метою врахування правил правопису української мови (Тарнопольська на Тернопільська, Ровенська на Рівненська).

У четвертому підрозділі «Роль і значення області в адміністративно–територіальному устрою України: політико-правовий аспект» досліджується проблеми впливу держави на формування обласного поділу з метою захисту загальнодержавного інтересу та збереження балансу конституційно-правових відносин на рівні «держава – регіон». Робиться висновок, що область є похідним конституційно-правовим явищем, що вона завжди виступала як територіальна база формування виборчих округів на виборах народних депутатів України (колись УРСР) та Президента України.

Перехід від мажоритарної до мажоритарно–пропорційної виборчої системи по виборам в парламент зменшив вплив окремих областей на діяльність законодавчого органу України. Це стимулює політичних однодумців до пошуку поза межами власної області вироблення загальнонаціонального інтересу.

П’ятий підрозділ «Засади та порядок формування і функціонування обласного поділу» присвячений проблемі розмежування конституційно–правових принципів, які застосовувались на момент утворення відповідних областей в колишній УРСР, з принципами, які застосовуються в умовах суверенної Української держави з метою успішного функціонування обласного поділу. На думку дисертанта поєднання нових засад територіального устрою із старою системою адміністративно-територіального поділу досягається зміна «суті» при збереженні «форми».

Апробація нових засад територіального устрою проходитиме завдяки утворенню нових елементів територіальної організації таких як вільних економічних зон, надання окремим територіям статусу високогірного району, сформування економічних регіонів, запрова-дження територій пріорітетного розвитку і т.д. І лише завдяки накопиченню нового конституційно-правового досвіду може стимулю-ватися подальше реформування адміністративно-територіального поділу України.

У шостому підрозділі «Конституційно-правові особливості становлення обласного поділу в Україні» проводиться розмежування конституційно-правовими засадами функціонування областей в Україні, які є базовими для подальшого розвитку обласного устрою і конституційно-правовими особливостями, що мають факультативний характер. Неврахування такої специфіки негативно впливає на вирішення актуальних проблем області. На думку дисертанта, історичні, економічні, екологічні, географічні і демографічні особливості, етнічні та культурні традиції можуть враховуватись лише з метою уточнення меж областей та реорганізації системи районного поділу.

У другому розділі «Теоретичні проблеми конституційно-правового статусу області в Україні» досліджуються проблеми конституційної правосуб’єктності області, формування системи обласних органів публічної влади та специфіка їх конституційно-правового статусу на сучасному етапі державотворення.

У першому підрозділі «Область як суб’єкт конституційно-правових відносин» значна увага приділяється малодослідженій і водночас важливій проблемі правосуб’єктності області. Ця проблема актуалізувалася з прийняттям Конституції України 1996 р. На основі проведеного аналізу робиться висновок про те, що правосуб’єктність області реалізується владними структурами області і населенням області безпосередньо. На сучасному етапі державотворення в Україні законодавець не визнає населення області самостійною територіальною громадою і його можна розглядати лише як сформоване державою об’єднання територіальних громад сіл, селищ та міст, котре проявляє себе як політико-правова цілісність через обласний референдум та вибори.

Складність проблеми правосуб’єктності області полягає у тому, що її правовий статус регулюється юридичними нормами різних галузей права України. Як суб’єкт конституційно–правових відносин область через владні структури, населення може вступати у відносини, що пов’язані з утворенням нової області, ліквідацією чи реорганізацією існуючої. У межах області утворюються обласні представницькі органи, що представляють спільні інтереси, які враховуються при виробленні внутрішньої та зовнішньої політики держави.

У другому підрозділі «Повноваження області: конституційно-правовий аспект» досліджується чотири основні шляхи формування цих повноважень.

Перший є найбільш універсальний і широковживаний, оскільки передбачає безпосередню наявність актів, прийнятих Верховною Радою України. Як правило, такі акти встановлюють загальне правове регулювання, яке є стандартним для всіх областей. У деяких випадках законодавчими актами можуть бути передбачені додаткові повноваження для окремих областей. Другий – передбачає наявність нормативно-правових актів прийнятих у свій час Президентом України на підставі п. «Перехідних положень» Конституції України та відповідних статей Конституції УРСР 1978 р. з подальшими змінами та доповненнями і Конституційного Договору 1995 р. Сюди також можна віднести також акти органів виконавчої влади. Третій шлях передбачає можливість формування статусу обласних органів публічної влади через делегування обласними радами повноважень обласній державній адміністрації. Четвертий шлях формування повноважень області можливий за рахунок передачі територіальними громадами, які знаходяться на території області, частини своїх власних повноважень обласному представницькому органу – раді.

Критерієм для класифікації правових відносин, учасниками яких виступають області, є сама специфіка таких відносин. На підставі цього відносини, в котрих беруть участь області, можуть бути поділені на такі групи: а) що виникають в процесі здійснення адміністративно-територіального устрою; б) що пов’язані з соціально–економічною, господарською діяльністю області; в) що пов’язані з формуванням та організацією обласних органів публічної влади.

Робиться висновок про необхідність більш грунтовної взаємодії органів виконавчої влади обласного рівня з органами місцевого самоврядування.

У третьому підрозділі «Проблеми формування системи обласних органів публічної влади» досліджуються питання трансформації конституційно-правового статусу органів публічної влади обласного рівня. За весь час існування областей конституційно-правовий статус їх органів суттєво змінювався шість раз (30.01.1937 р., 07.12.1990 р., 05.03.1992 р., 03.02.1994 р., 08.06.1995 р., 28.06.1996 р.). Особлива активність реформування конституційно-правової природи цих органів спостерігалась в останні дев’ять років. Так, до 07.12.1990 р. обласна рада розглядалась як обласний представницький орган державної влади; з 07.12.1990 р. по 20.03.1992 р. – обласний представницький орган державної влади та місцевого самоврядування; з 20.03.1992 р. по літо 1994 р. – представницький орган регіонального самоврядування; з літа 1994 р. по 08.05.1995 р. – орган місцевого самоврядування; 08.05.1995 р. – 28.06.1996 р. – представницький орган; з 28.06.1996 р. – орган місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Робиться висновок,що такі зміни конституційно-правового статусу області обумовлюються перш за все реформуванням форми територіального устрою, форми правління та політичного режиму. Оскільки правовий статус області визначається актами різної юридичної сили: Конституцією України 1996 р.; рішеннями Конституційного Суду України; рішеннями всеукраїнського та місцевого референдумів; законами України; підзаконними нормативно-правовими актами та актами органів місцевого самоврядування, то є необхідність визначитись з питанням її більш чіткого нормування. Бажано за допомогою закону.

Окрему увагу автор приділяє проблемі становлення сучасної форми правління в Україні та місцевого самоврядування і їх впливу на визначення конституційно-правового статусу обласних органів публічної влади.

У четвертому підрозділі «Обласна рада – орган місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад» досліджується конституційно-правова природа обласної ради. Розкриваючи специфіку роботи обласного представницького органу, досліджується процес узгодження інтересів територіальних громад сіл, селищ та міст, результатом якого є закріплення та представлення перед законом спільного інтересу цих громад. Беручи до уваги положення ратифікованої Верховною Радою України «Європейської Хартії місцевого самоврядування» (1985 р., м. Страсбург) та чинних правових актів України робиться висновок, що обласну раду можна розглядати як орган регіонального представництва, в якому напрацьовуються та знаходять своє вираження спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, що входять до складу області.

У п’ятому підрозділі «Обласна державна адміністрація як регіональний орган виконавчої державної влади» розкривається конституційно-правова природа обласних державних адміністрацій. Досліджуються конституційно-правові механізми впливу держави на розвиток області. Акцентується увага на тому, що для успішного виконання владних повноважень обласні державні адміністрації повинні більш грунтовно, аніж це є сьогодні налагоджувати співпрацю з обласною радою, її органами. Остання, у свою чергу повинна прагнути такої співпраці. При будь-яких позитивних чи негативних відгуках про чинний конституційно-правовий статус обласних органів публічної влади, ці органи є невід’ємними структурними елементами самодостатньої на сьогоднішній день політико-правові системи.

У висновках викладені основні положення і результати проведеного наукового дослідження, які зводяться до слідуючого:

аналіз історичного аспекту територіальної організації Української держави дозволяє говорити про те, що для неї характерним є наявність адміністративно-територіальних одиниць, які утворюються з метою розв’язання проблем регіонального рівня;

обласний поділ в Україні має відповідати характеру і суті розвитку суспільних відносин. Корінні зміни в державно-управлінських, соціально-економічних та інших відносинах обумовлюють трансформацію правового статусу області;

у ході реорганізації території області необхідно враховувати спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, що входять до складу області;

інтереси розвитку області вимагають створення нормативної бази, сприятливої для забезпечення балансу загальнодержавного та регіональних інтересів;

характерною ознакою області має бути збалансованість соціально-економічного розвитку їх територій, що може бути досягнуто завдяки успішній реалізації принципів територі-ального устрою України.

Основні положення дисертації викладені у публікаціях:

1. Заяць І. Декларація про державний суверенітет і проблеми адміністративно–територіального поділу // Становлення і розвиток місцевого самоврядування в суверенній українській правовій державі. Тези доповідей і повідомлень республіканської науково–практичної конференції. Львів, 19-21 листопада 1991 р. – Львів: 1992. – С. 10-12.

2. Заяць І. Правовий статус територіальної громади // Проблеми державотворення в Україні. Вісник Львівського університету. Серія юридична. Вип. 31. – Львів, 1994. – С. 92, 93.

3. Заяць І. Правовий статус території адміністративно–територіальної одиниці // Актуальні питання формування правової держави в Україні. Вісник Львівського ун–ту. Серія юридична. Вип. 32. – Львів, 1995. – С. 25-28.

4. Заяць І.Я. Область – становлення регіональної політики в Україні // Право України. – 1997. – № 5. – С. 20-24, 35.

5. Заяць І.Я. Обласний поділ в Україні: етапи та тенденції розвитку // Право України. – 1999. – № 9. – С. 110-115.

Заяць І.Я. Правовий статус області в Україні. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 – конституційне право. – Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2000.

У дисертації проводиться комплексне теоретико–прикладне дослідження правового статусу області. Аналізується конституційно–правова природа області, історико-правові аспекти становлення та розвитку обласного поділу в Україні. Досліджуються питання ролі області по захисту спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ і міст, що знаходяться на території області; узгодженню спільного інтерес цих громад із загальнодержавним інтересом. Розглядаються проблемні питання регіональної політики та питання реформування територіальної організації області. Значна увага приділяється ролі та значенню області в сучасній політико–правовій системі України, засадам та конституційно–правовим особливостям та традиціям формування і функціонування обласного поділу.

Ключові слова: територіальний устрій України, область, регіон, обласний поділ, спільні інтереси територіальних громад, адміністративно–територіальний устрій області.

Заяц И.Я. Правовой статус области в Украине. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 – конституционное право. Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 2000.

В диссертации проводится комплексное теоретико-прикладное исследование области. Анализируется сущность и конституционно-правовая природа области как субъекта государственно-правовых отношений и как структурного элемента административно-территориального устройства Украины. Раскрывается понятие "область", "областной совет", "регион", "административно-территориальное устройство области".

Значительное внимание уделяется исследованию исторических, правовых и организационных аспектов существующей в Украине системы областного устройства и областных органов публичной власти. Ставится цель изучить и обобщить отечественный опыт территориального устройства и характерные для Украины особенности формирования областного устройства.

Исследуется вопрос областного устройства в условиях независимого государственного развития Украины и социально-экономических изменений в обществе. Делается вывод, что по мере утверждения новых общественно-политических и социально-экономических отношений будет возрастать потребность в реформировании областного устройства путем уточнения границ отдельных областей и реорганизации системы районного устройства. Анализируются положения Конституции Украины и действующего законодательства о местном самоуправлении, в которых заложены правовые основы трансформации территории на уровне местного самоуправления.

Рассматриваются проблемы региональной политики, реформирования территориальной организации области, роли и значения области в современной политико-правовой системе Украины, которая осуществляет важные задачи в системе территориального устройства Украинского государства. Благодаря деятельности областных органов публичной власти, обеспечивается тесное сочетание и учет общенациональных и местных интересов. Эффективность деятельности областных органов выступает одним из гарантов государственного суверенитета и территориальной целостности, оптимального функционирования социально-экономических процессов.

Исследуется научно-теоретические и правовые аспекты развития области, раскрывается роль социально-территориальной общности населения в достижении эффективного территориального устройства и решении вопросов общегосударственного и регионального уровня.

В работе исследуются основные принципы, факторы и критерии образования и функционирования областного устройства в Украине, Раскрывается их содержание, предложена классификация этапов формирования областного устройства.

Ключевые слова: территориальное устройство Украины, область, регион, областное деление, совместные интересы территориальных общин, административно-территориальное устройство области.

Zajats I.Y. Legal status of oblast in Ukraine. – Manuscript.

The Thesis for the Candidate of Science in Law. Specialization 12.00.02 – Constitutional Law. – The Yaroslav Moudryi National Academy of Juridical Science of Ukraine, Kharkiv, 2000.

Detailed analysis of the legal status of oblast (both theoretical and practical) is done in the dissertation. The legal nature of oblast as an independent institute is explored as well as some historical aspects of establishment and development of the territorial division in Ukraine. The role of oblast as a representative of the interests of smaller communities and balance of interests of the latter and State interests is being examined; we look into the question of regional politics and restriction of oblast. A separate attention is given to the role of oblast in the modern political and legal system of Ukraine, the foundation and constitutional peculiarities as well as the tradition of functioning of oblast division in the country.

Key words: territorial division of Ukraine, oblast, region, oblast’s structure, common interests of territorial communities, territorial system of oblast.

Відповідальний за випуск канд. юрид. наук, доцент Марцеляк О.В.

Підписано до друку 16.02.2000 р. Формат 60х90/16

Папір друк. Віддруковано на ризографі.

Ум. друк. арк.0,6. Облік.-вид. арк.1,0.

Тираж 100 прим. Зам. №23.

Друкарня Національної юридичної академії України
імені Ярослава Мудрого

61024, Харків, вул. Пушкінська, 77