КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
КИРИЛЕНКО ОЛЬГА ПАВЛІВНА
УДК 336.14:352
МІСЦЕВІ БЮДЖЕТИ
В ЕКОНОМІЧНІЙ СИСТЕМІ ДЕРЖАВИ
08.04.01 - фінанси, грошовий обіг і кредит
Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
доктора економічних наук
Київ - 2002
Дисертацією є рукопис.
Роботу виконано на кафедрі фінансів, грошового обігу
та кредиту Київського національного університету
імені Тараса Шевченка.
Науковий консультант: доктор економічних наук, професор,
Заслужений діяч науки і техніки України
Василик Остап Дмитрович,
Київський національний університет імені Тараса Шевченка,
завідувач кафедри фінансів, грошового обігу та кредиту.
Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор,
Заслужений діяч науки України
Федосов Віктор Михайлович, Київський національний
економічний університет, завідувач кафедри фінансів;
доктор економічних наук, професор,
Заслужений діяч науки і техніки України
Ковальчук Трохим Тихонович, Рада національної
безпеки і оборони України, заступник секретаря Ради;
доктор економічних наук Кравченко Василь Іванович,
Науково-дослідний фінансовий інститут Мінфіну України,
перший заступник директора з наукової роботи.
Провідна установа: Інститут економічного прогнозування
НАН України, відділ економічного зростання та структурних змін в економіці.
Захист відбудеться 29 травня 2002 р. о 14 годині на засіданні
спеціалізованої вченої ради Д 26.001.12 Київського національного
університету імені Тараса Шевченка за адресою:
м. Київ, вул. Васильківська, 90-а, ауд. 704.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського
національного університету імені Тараса Шевченка за адресою:
м. Київ, вул. Володимирська, 58, кім. 10.
Автореферат розісланий 25 квітня 2002 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Жилінська О.І.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Разом із здобуттям незалежності перед Україною постало важливе завдання – створення власної фінансової і бюджетної систем, а в даний час – їх подальше вдосконалення. Вирішення цього завдання вимагає переосмислення природи бюджету взагалі і місцевих бюджетів зокрема, визначення їх місця і ролі в економічній системі держави, теоретичного обгрунтування процесів формування доходної бази і напрямів витрачання бюджетних коштів, сутності місцевого оподаткування і його ролі в доходах місцевих бюджетів, створення ефективної системи міжбюджетних відносин. В умовах переходу до ринку зростає значення місцевих бюджетів у проведенні економічної і регіональної політики, вирішенні соціальних проблем, підтримці незахищених і малозабезпечених верств населення, що також потребує відповідного теоретичного обгрунтування і практичного вивчення.
Актуальність теми. Стратегічні цілі та пріоритети національного розвитку передбачають побудову демократичного суспільства, однією з вихідних підвалин якого є місцеве самоврядування. Починаючи з 1990 р. в Україні відбувається складний і багатоплановий процес відродження інституту місцевого самоврядування, зміцнення правових, організаційних і фінансових засад його функціонування. На сучасному етапі розвиток місцевого самоврядування визнаний одним із найважливіших напрямків державної політики.
Розширення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, яке відбулося протягом останніх років, не супроводжувалося адекватним збільшенням обсягів фінансових ресурсів, що надходять у їх розпорядження. Незначними залишаються власні доходи і, зокрема, місцеві податки і збори, а також надходження від підприємств і організацій, що належать до місцевого господарства. Постійно зростає дотаційна залежність місцевих бюджетів від державного бюджету, подальшого вдосконалення потребує порядок розрахунку бюджетних трансфертів. Серйозною перешкодою на шляху зміцнення місцевих бюджетів стала нестабільність законодавства, неузгодженість і суперечливість окремих його положень. У звўязку з цим виняткової актуальності набувають теоретичні і практичні проблеми функціонування місцевих бюджетів, організації міжбюджетних відносин, здійснення місцевого оподаткування.
Проблематика місцевих бюджетів займає важливе місце в дослідженнях зарубіжних вчених. Теоретичні витоки сучасних уявлень про природу і функції бюджетів місцевих адміністрацій, засади міжурядових відносин, сутність, роль і завдання місцевого оподаткування, фінансового вирівнювання, бюджетних трансфертів знаходимо у працях корифеїв фінансової науки: А.Вагнера, Р.Гнейста, К.Рау, Л.Штейна; сучасних західних науковців: Р.Аграноффа, Дж.Аронсона, Ш.Бланкарта, Р.Джекмена, Р.Майсгрейва, Ю.Немеца, У.Оутса, М.Перлмана, Г.Райта, П.Рассела, Ч.Тібо, К.Фостера, Дж.Хіллі, С.Чапкової, А.Шаха та інших. В даний час питання місцевих бюджетів знаходяться в центрі уваги багатьох фахівців, зокрема, вони порушуються у працях вітчизняних вчених О.Василика, В.Гейця, М.Долішного, Б.Кваснюка, Т.Ковальчука, В.Кравченка, В.Лагутіна, І.Луніної, В.Опаріна, В.Федосова, Н.Чумаченка, А.Чухна, С.Юрія. Зміст праць вказаних і багатьох інших науковців проаналізований і узагальнений автором при роботі над дисертацією, окремі положення були доповнені і розвинуті з врахуванням змін, які відбулися протягом останніх років.
Але варто відзначити, що більшість робіт вітчизняних вчених стосуються визначеного кола питань або лише окремих аспектів бюджетної практики. В той же час динаміка зрушень в економічній системі нашої держави вимагає проведення подальших теоретичних досліджень усієї сукупності проблем, пов'язаних із функціонуванням місцевих бюджетів, вивчення власного історичного досвіду, практики ринкових країн з метою її застосування в Україні, глибокого аналізу статистичного матеріалу щодо формування і використання коштів місцевих бюджетів України.
Звўязок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною науково-дослідної роботи кафедри фінансів, грошового обігу та кредиту Київського національного університету імені Тараса Шевченка за комплексною темою "Теорія та практика соціально-економічного розвитку України в умовах ринкових перетворень", підрозділ "Розвиток фінансової системи України як фактор економічного зростання", шифр 01 БФ 040-01, в межах якої обгрунтовано групування областей за рівнем економічного потенціалу і на цій основі – визначення обсягів міжбюджетних трансфертів. Дисертаційне дослідження є також складовою частиною науково-дослідної роботи кафедри фінансів Тернопільської академії народного господарства "Удосконалення фінансових відносин в умовах становлення економіки ринкового типу", державний реєстраційний номер 0101 U 002355, в межах якої розроблено розділ щодо формування доходної бази місцевих бюджетів.
Мета дисертаційного дослідження полягає у виявленні сутності, закономірностей становлення і розвитку місцевих бюджетів, їх ролі в економічній системі держави в умовах переходу до ринку. Поставлена мета зумовила вирішення таких основних завдань:
- визначити економічну сутність місцевих бюджетів, виявити закономірності їх функціонування в умовах трансформації вітчизняної економіки;
- обгрунтувати основні теоретичні положення щодо ролі місцевих бюджетів у забезпеченні економічного розвитку, фінансової стабільності та підвищення добробуту громадян;–
дослідити основні тенденції розподілу ресурсів бюджетної системи України, обґрунтувати шляхи його оптимізації;–
проаналізувати й оцінити чинну практику формування і використання коштів місцевих бюджетів, обгрунтувати напрями її вдосконалення;
- виявити основну суперечність місцевих бюджетів та шляхи її розвўязання;
- проаналізувати основні тенденції розвитку міжбюджетних відносин, бюджетного регулювання і обґрунтувати методологічні засади їх здійснення;
- визначити сутність фінансового вирівнювання, сформулювати основні концептуальні засади його проведення;
- виявити чинники, які впливають на рівні середньодушових видатків з місцевих бюджетів для врахування їх у фінансовому вирівнюванні; –
обгрунтувати основну мету державної регіональної політики та механізм її досягнення за допомогою місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин; –
розрахувати та згрупувати інтегральні показники соціально-економічного розвитку регіонів з метою фінансового вирівнювання; –
дослідити взаємозвўязок місцевого господарства з процесом формування доходів місцевих бюджетів, обґрунтувати напрями посилення впливу місцевої влади на функціонування обўєктів комунальної власності;–
визначити основні тенденції розвитку місцевих бюджетів України і виділити його основні етапи.
Об'єктом дисертаційного дослідження є бюджетна система України та її складові.
Предметом дисертаційного дослідження є економічні відносини з приводу формування і використання коштів місцевих бюджетів на сучасному етапі ринкової трансформації та становлення демократичних засад в Україні.
Методологія та методика дослідження базується на діалектичному і системному підході, у відповідності до якого фінансова, бюджетна і податкова системи розглядаються у нерозривному зв'язку і розвитку. Для досягнення поставленої в роботі мети використовувалися методи аналізу і синтезу, індукції і дедукції, економіко-математичні і статистичні методи. При обгрунтуванні категоріального апарату був застосований метод наукових абстракцій. Визначення основних засад функціонування місцевих бюджетів проведено згідно вимог балансового моделювання. З'ясування процесів алокації і розподілу бюджетних ресурсів здійснювалося на основі економічних рядів динаміки. Дослідження середньодушових видатків місцевих бюджетів проведено з використанням кореляційного аналізу. Ретроспективний аналіз розвитку місцевих бюджетів України здійснений із застосуванням методу екстраполяції історичного досвіду на реалії сьогодення. У роботі широко використовується графічний метод.
Інформаційну базу дослідження складають законодавчі та нормативно-правові акти з питань фінансів, бюджету, оподаткування; звітні дані Міністерства фінансів України і Державного казначейства України; статистичні матеріали Державного комітету статистики України; аналітичні матеріали Групи фіскального аналізу при Комітеті Верховної Ради України з питань бюджету; матеріали, опубліковані в рамках Програми сприяння парламенту України. Під час дослідження вивчалися праці провідних зарубіжних та вітчизняних вчених і практиків з широкого спектру економічних і фінансових проблем.
Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі проведено комплексне дослідження проблем формування і використання коштів місцевих бюджетів, їх ролі в економічній системі держави періоду ринкової трансформації, що дозволило одержати теоретичні і практичні результати, які характеризують новизну дослідження і особистий внесок автора, зокрема:
- дано теоретичне обґрунтування суті місцевих бюджетів, виходячи з їх ролі в умовах ринкової трансформації національної економіки як особливих фондів фінансових ресурсів, що знаходяться у розпорядженні органів місцевого самоврядування, об'єктивна необхідність яких зумовлена розвитком демократичних засад суспільства; як надійних важелів впливу держави на її економічний розвиток, фінансову стабільність і добробут громадян;
- відстежено і теоретично обґрунтовано процес еволюції місцевих бюджетів на українських землях від часу виникнення перших земських бюджетів у другій половині ХІХ століття і до сучасних місцевих бюджетів незалежної України, на основі цього запропонована періодизація їх розвитку з виділенням пўяти етапів;
- обгрунтовано роль місцевих бюджетів в умовах ринкової трансформації як фінансових гарантів існування і розвитку демократії та надання населенню суспільних послуг і благ, які недоцільно і неефективно задовольняти за рахунок державного бюджету, зокрема показано вплив місцевих бюджетів на фінансову стабільність і фінансову безпеку держави, рівень суспільного добробуту і доходи населення;
- виявлено основну суперечність місцевих бюджетів, що полягає у невідповідності обсягу власних і закріплених законодавством доходних джерел тим завданням, які в сучасних умовах стоять перед органами місцевого самоврядування. Обгрунтовано шляхи розвўязання основної суперечності через: забезпечення стабільності бюджетного законодавства, вдосконалення структури доходів у напрямку збільшення частки власних, реформування місцевого оподаткування, посилення стимулів додаткового надходження доходів, забезпечення виконання власних повноважень місцевих органів самоврядування за рахунок власних доходів;
- розвинуто теоретичну концепцію реформування міжбюджетних відносин в Україні у частині виявлення передумов їх виникнення, змісту і завдань бюджетного регулювання та напрямів його проведення, сутності і вихідних засад фінансового вирівнювання; сформульовано визначення окремих бюджетних термінів як необхідної передумови впорядкування бюджетного законодавства;
- розкрито основні тенденції міжбюджетних відносин і бюджетного регулювання, що дозволило розробити методологічні підходи до визначення обсягів дотацій вирівнювання і механізму надання цільових субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам;
- виявлено і проаналізовано чинники, які здійснюють найбільший вплив на рівень середньодушових видатків з місцевих бюджетів України, а саме: вироблена валова додана вартість і податковий потенціал територій, що дало змогу обгрунтувати доцільність врахування показників валової доданої вартості в розрахунку на душу населення у фінансовому вирівнюванні. Встановлено основні причини регіональних відмінностей середньодушових видатків, що полягають, зокрема, у невизначеності цілей фінансового вирівнювання, відсутності протягом тривалого часу науково обгрунтованого і прозорого механізму бюджетного регулювання, нераціональному розташуванні мережі бюджетних установ тощо;
- визначено тенденції формування доходної бази місцевих бюджетів та взаємозалежність функціонування місцевого господарства і місцевих бюджетів, виявлено роль надходжень від власності та підприємницької діяльності органів місцевого самоврядування у наповненні місцевих бюджетів, що дало змогу обгрунтувати висновок щодо необхідності посилення впливу місцевої влади на місцеве господарство, зокрема, за допомогою бюджету розвитку, а також шляхом вдосконалення структури видаткової частини місцевих бюджетів;
- підтверджено доцільність спрямування державної регіональної політики на подолання відмінностей у рівнях соціально-економічного розвитку окремих територій, на основі чого виявлено чинники, які слід враховувати при визначенні економічного і фінансового потенціалу регіонів, у відповідності до них – критерії віднесення територій до депресивних. Розраховано інтегральні показники соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, проведено їх групування для розподілу обсягів бюджетних трансфертів.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані в процесі вдосконалення бюджетної і податкової систем України, міжбюджетних відносин і механізму бюджетного регулювання, реформування місцевого оподаткування, при обгрунтуванні цілей і завдань державної регіональної політики, загальнодержавних і локальних програм підтримки та розвитку місцевого господарства.
Окремі теоретичні положення дисертаційного дослідження використані при підготовці Бюджетного кодексу України (довідка № 06-9/9-470 від 7.11.2001 р.). Здобувач є науковим консультантом комісії з питань планування, бюджету і контролю за приватизацією Тернопільської міської ради. Обґрунтовані в роботі висновки і пропозиції знайшли практичне втілення під час проведення бюджетних слухань у 1999-2001 роках, підготовці рішень міської ради щодо запровадження місцевих податків і зборів, при розробці проектів бюджетів міста Тернополя (довідка № 1704/01 від 3.12.2001 р.) і Луцька (довідка № 360 від 18.10.2001 р.), місцевих бюджетів Тернопільської області (довідка № 50 від 22.01.2002 р.).
Впровадження результатів дисертаційного дослідження було здійснено автором у навчальному процесі при викладанні курсів "Теорія фінансів" на кафедрі фінансів Тернопільської академії народного господарства (довідка № 124-02/817 від 5.11.2001 р.); професійно-орієнтованих модулів "Управління фінансово-економічними системами", "Фінанси місцевого самоврядування" і "Актуальні проблеми теорії і практики фінансів" в магістратурі Тернопільської академії народного господарства (довідка № 126-13/788 від 29.10.2001 р.); курсів "Фінанси", "Бюджетна система", "Податкова система" в Інституті післядипломної освіти Тернопільської академії народного господарства (довідка № 124-02/818 від 5.11.2001 р.); курсу "Державні фінанси" на кафедрі фінансів, грошового обігу та кредиту Київського національного університету імені Тараса Шевченка; курсів "Теорія фінансів" в Тернопільському інституті економіки і підприємництва, Економіко-правничому інституті м. Чернівці та Запорізькому інституті економіки та інформаційних технологій.
Особистий внесок здобувача полягає в обґрунтуванні сутності місцевих бюджетів та їх ролі в період ринкової трансформації національної економіки, концептуальних засад організації міжбюджетних відносин, реформування місцевого оподаткування, вдосконалення формування і використання коштів місцевих бюджетів, здійснення фінансового вирівнювання. Наукові положення, розробки, висновки і рекомендації, які виносяться на захист, одержані автором самостійно. Особистий внесок у працях, опублікованих у співавторстві, наведено окремо у списку публікацій.
Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження доповідались на міжнародних і вітчизняних науково-теоретичних і науково-практичних конференціях, а саме: "Молода Україна - нові можливості" (Тернопіль, 1994 р.), "Роль фінансово-кредитної системи у стимулюванні економічного зростання в Україні" (Луцьк, червень 1999 р.), "Особливості економічної політики постсоціалістичних країн в умовах глобалізації світової економіки (Приклад України)" (Київ, листопад 1999 р.), "Україна на порозі ХХІ століття: економіка, державність" (Вінниця, березень 2000 р.), "Регіоналізація економіки і здійснення адміністративної реформи в Україні" (Дніпродзерджинськ, травень 2000 р.), "Актуальні проблеми фінансів, грошового обігу та кредиту" (Київ, вересень 2000 р.), "Економічна безпека держав (на прикладі України)" (Київ, жовтень 2000 р.), "Реформування фінансово-кредитної системи і стимулювання економічного зростання" (Луцьк, травень 2001 р.), "Бюджетна реформа в Україні: проблеми та шляхи їх розв'язання" (Київ, травень 2001 р.), "Фінанси, грошовий обіг та кредит в забезпеченні суспільного добробуту" (Київ, жовтень 2001 р.).
Результати дисертаційного дослідження розглядались на засіданні Вченої ради економічного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка у лютому 2000 р. Основні положення дисертації неодноразово обговорювались на засіданні кафедри фінансів, грошового обігу та кредиту Київського національного університету імені Тараса Шевченка.
Публікації. Основні результати дослідження опубліковано у монографії "Місцеві бюджети України (історія, теорія, практика)" (20,16 друк. арк.), одноосібному навчальному посібнику "Фінанси" (7 друк. арк.), в колективному навчальному посібнику "Бюджетна система України" (авторський матеріал - 1 друк. арк.), у 34 статтях у наукових журналах, збірниках наукових праць, матеріалах і тезах конференцій загальним обсягом авторського матеріалу понад 40 друк. арк., з них 25 статей – у фахових виданнях.
Обсяг і структура роботи. Дисертація складається зі вступу, 5 розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Обсяг дисертації – 461 сторінка друкованого тексту, в тому числі 37 таблиць і 26 рисунків, які займають 40 сторінок, 35 додатків – 41 сторінку. Список використаних літературних джерел містить 450 найменувань.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ
У першому розділі "Теоретичні засади і еволюція місцевих бюджетів" розкрито економічну природу бюджету, відзначено, що бюджет сформувався в результаті тривалого історичного процесу еволюції людського суспільства, трансформації натурального господарства в грошово-мінове, виникнення і розвитку держави. В сучасних умовах бюджет представляє собою складне явище, без якого жодна економічна система функціонувати не може. Об'єктивність бюджету зумовлена існуванням держави, а також тим, що завжди виникає необхідність перерозподілу валового внутрішнього продукту між сферами діяльності, територіями країни внаслідок нерівномірності їхнього розвитку, між окремими верствами населення з метою підтримки найбільш незахищених категорій.
У роботі відзначено, що місцеві бюджети сформувались разом із виникненням інституту місцевого самоврядування, вони присутні як у федеративних, так і в унітарних державах; на їх функціонування значний вплив має не лише державний устрій країни, але й національні особливості організації місцевого управління. Теоретично обґрунтовано і відстежено процес становлення і розвитку місцевих бюджетів України, що дало змогу виділити наступні етапи: 1) період виникнення і оформлення перших земських бюджетів - від кріпосної реформи 1864 р. до жовтневого перевороту 1917 р.; 2) період законодавчої регламентації і відновлення місцевих фінансів і місцевих бюджетів у радянській державі - 1918-1930 рр.; 3) період зміцнення командних методів господарювання, обмеження прав місцевих рад, збільшення залежності місцевих бюджетів від державного бюджету - 1930-1959 рр.; 4) період розвитку демократичних засад суспільного життя, піднесення ролі місцевих рад, зміцнення місцевих бюджетів - 1959-1990 рр.; 5) відновлення інституту місцевого самоврядування в незалежній Україні, законодавче врегулювання функціонування місцевих бюджетів – триває з 1990 р. дотепер.
Дослідженням було проаналізовано різноманітні підходи до трактування природи як державного, так місцевих бюджетів, чинну бюджетну практику, механізми впливу місцевих бюджетів на процеси суспільного життя. Це дало підставу зробити висновок, що в період ринкової трансформації місцеві бюджети слід розглядати, перш за все, як особливі фонди фінансових ресурсів, що знаходяться у розпорядженні органів місцевого самоврядування, об'єктивна необхідність яких зумовлена розвитком демократичних засад суспільного життя. Крім того, на сучасному етапі місцеві бюджети стали надійним важелем впливу держави на її економічний розвиток, фінансову стабільність і добробут громадян.
У дисертації відзначено тенденцію неухильного зростання обсягів місцевих бюджетів багатьох розвинутих ринкових країн, яка зумовлена децентралізацією влади і регіоналізацією економічних та соціальних процесів, розширенням кола завдань місцевої влади і підвищенням її ролі у відтворенні робочої сили, здійсненні соціальних та економічних програм, вирішенні екологічних проблем тощо. Вказані процеси вплинули як на збільшення фінансових ресурсів, акумульованих у місцевих бюджетах, так і на пріоритети у витрачанні бюджетних коштів. Зростання обсягів місцевих бюджетів супроводжувалось збільшенням їх частки у валовому внутрішньому продукті багатьох європейських країн, а також посиленням ролі місцевих бюджетів у фінансуванні державних видатків.
У процесі дослідження встановлено, що формування доходів місцевих бюджетів розвинених ринкових країн відбувається за рахунок податкових, неподаткових надходжень і грантів. Серед податкових надходжень домінують місцеві податки, до складу яких віднесено майнові, місцеві прибуткові, промислові, податки на професію, а також велика кількість різноманітних податків, які відображають політику місцевої влади. В останні роки спостерігається значне зростання ролі грантів у формуванні доходів місцевих бюджетів, які надаються центральним урядом місцевому самоврядуванню, що відповідає загальному поширенню принципу субсидіарності. При цьому перевага віддається не цільовим субвенціям, а незв'язаним субсидіям, які не обмежують самостійність органів місцевого самоврядування. Серед неподаткових надходжень найбільш вагомими є доходи від підприємницької діяльності та майна, орендна плата, штрафи, кошти від випуску місцевих позик.
На витрачання коштів місцевих бюджетів ринкових країн, що виявлено у роботі, вирішальний вплив мають розподіл повноважень між центральним урядом і місцевим самоврядуванням, загальнонаціональні цілі та пріоритети суспільного розвитку, бюджетна політика центрального уряду і місцевої влади. Склад і динаміка видатків місцевих бюджетів розвинених європейських країн та США засвідчує їх чітко окреслену соціальну спрямованість, домінування видатків на утримання закладів освіти, охорони здоров'я, виплату допомог по соціальному захисту та соціальному забезпеченню населення. Досить значними є видатки, пов'язані з наданням локальних послуг, витрати на житлове будівництво та створення комунальних зручностей, утримання муніципального транспорту і зв'язку, охорону громадського правопорядку.
У другому розділі "Місцеві бюджети в бюджетній системі України" досліджено систему місцевих бюджетів, їх роль у бюджетній системі України, особливості розподілу бюджетних ресурсів, тенденції формування доходів та пріоритети у витрачанні бюджетних коштів.
У дисертації виявлено, що унітарний устрій нашої держави зумовлює особливе значення місцевих бюджетів у складі бюджетної системи. У близько 12 тисячах місцевих бюджетів різноманітних видів (рис. 1) зосереджено майже 1/3 бюджетних ресурсів країни; у 2000 р. це відповідно складало 29,1% доходів і 35,3% видатків зведеного бюджету України. Проте, починаючи з другої половини 1990-х років, визначилась негативна тенденція поступового зменшення частки місцевих бюджетів у зведеному бюджеті, а також у валовому внутрішньому продукті, що відображено даними таблиці 1 і засвідчує посилення централізації економіки, зосередження все більшої частини фінансових і, в тому числі, бюджетних ресурсів на рівні держави. Це суперечить світовій практиці, не відповідає сучасним функціям і завданням органів місцевого самоврядування.
Бюджетна система України
Державний бюджет Місцеві бюджети
Бюджет АРК Обласні бюджети Районні бюджети Бюджети районів у містах Бюджети територіальних громад
Міські Селищні Сільські Бюджети об'єднань (міст, селищ, сіл)
бюджет міста Києва бюджет міста Севастополя бюджети міст респуб-ліканського (АРК) і обласного значення бюджети міст районного значення
Рис. 1. Місцеві бюджети в складі бюджетної системи України.
У дослідженні було визначено суперечливі тенденції функціонування місцевих бюджетів та зроблено висновок, що значною мірою вони зумовлені недоліками чинної бюджетної практики, характерними ознаками якої стали нестабільність і неузгодженість законодавства, постійна зміна складу доходів і видатків бюджетів усіх рівнів та видів, нестабільність міжбюджетних відносин і неефективність бюджетного регулювання, нераціональна структура доходної частини місцевих бюджетів. Щорічні зміни доходної бази місцевих бюджетів знеможливили проведення перспективного бюджетного планування і визначення політики місцевих органів самоврядування на тривалу перспективу.
Таблиця 1
Динаміка доходів і видатків місцевих бюджетів України *
(млн. грн.)
Роки Доходи місцевих бюджетів Видатки місцевих бюджетів Валовий внутрішній продукт Доходи місцевих бюджетів у % до ВВП Видатки місцевих бюджетів у % до ВВП
1992 5,8 7,3 50,3 11,5 14,5
1993 238 226 1483 16,0 15,2
1994 1803 1911 12038 15,0 15,9
1995 8642 9547 54516 15,9 17,5
1996 10952 11761 81519 13,4 14,4
1997 12138 13690 93365 13,0 14,7
1998 13211 15019 102593 12,9 14,6
1999 13152 15816 127126 10,3 12,4
2000 11875 14688 172952 6,9 8,5
----------
* Складено і розраховано автором за даними Держкомстату України та Міністерства фінансів України.
На основі проведеного аналізу чинного законодавства виявлено його суттєвий недолік – відсутність тлумачення багатьох термінів, пов'язаних із формуванням місцевих бюджетів, що ускладнює практичне застосування окремих законодавчих норм, їх суперечливе трактування, зокрема, це стосується понять "власні доходи", "закріплені доходи", "регуляційні доходи". З метою впорядкування бюджетної термінології як необхідної передумови вдосконалення бюджетного законодавства обгрунтовано наступні концептуальні підходи.
Власними доходами місцевих бюджетів запропоновано вважати доходи, які формуються внаслідок дій і рішень, що приймають місцеві органи самоврядування; тобто, це – доходи, які одночасно відповідають наступним вимогам: вони є територіально локалізованими, безпосередньо залежними від діяльності місцевої влади, яка повністю їх контролює і використовує на свій розсуд. Закріплені доходи місцевих бюджетів – це доходи, які на довготривалій основі передаються до місцевих бюджетів у повному розмірі або у визначеній, єдиній для усіх бюджетів частині. За своєю природою, це – загальнодержавні податки, збори або доходи. Регуляційними доходами місцевих бюджетів є загальнодержавні доходи, що передаються у місцеві бюджети; вони розподіляються у певній пропорції між окремими видами місцевих бюджетів з метою їх збалансування.
Проведене дослідження практики формування доходної бази місцевих бюджетів України виявило, що більше половини їх доходів утворюється за рахунок податкових надходжень (див. табл. 2), найважливішими з яких є прибутковий податок з громадян, податок на прибуток підприємств та плата за землю. Власні і закріплені доходи складають лише 1/5 частину сукупних доходів місцевих бюджетів, невеликою залишається питома вага місцевих податків і зборів (3-4%). Одночасно високою є частка бюджетних трансфертів і регуляційних податків; надходження від об'єктів, на які розповсюджується право комунальної власності, також не відіграють відчутної фіскальної ролі.
Таблиця 2
Структура доходних джерел місцевих бюджетів України *
(%)
Групи доходів Роки:
1992 1995 1998 1999 2000
Податкові надходження 48,9 68,4 60,0 53,9 53,4
Неподаткові надходження 1,4 2,6 2,7 2,7 3,4
Доходи від операцій з капіталом 0,01 0,005 0,04 0,04 0,1
Цільові фонди 0,004 0,003 6,0 8,1 0,1
Офіційні трансферти 49,7 29,0 31,3 35,3 43,0
Усього 100 100 100 100 100
----------
* Розраховано автором за даними Міністерства фінансів України.
У другій половині 1990-х років відбулися зрушення в структурі доходних джерел місцевих бюджетів, зросла питома вага дотацій і субвенцій загалом з 29% у 1995 р. до 43% у 2000 р. і в тому числі у сільських бюджетах з 42,3% у 1992 р. до 50,9% у 2000 р. Крім того, відбувалося неухильне збільшення кількості дотаційних місцевих бюджетів. Великі за обсягами зустрічні потоки бюджетних ресурсів, спричинені невеликою часткою власних і закріплених на постійній основі доходів місцевих бюджетів, заглибили протиріччя по вертикалі бюджетної системи, призвели до протистояння державних органів влади і місцевого самоврядування.
У роботі обгрунтовано висновок, що діючий порядок формування місцевих бюджетів потребує докорінної переорієнтації відповідно до потреб зміцнення місцевого самоврядування. Адже в сучасних умовах доходи місцевих бюджетів стали головним джерелом фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування. Завдання, які вирішує місцева влада, з року в рік ускладнюються. Розширення функцій місцевого самоврядування, делегування їм окремих повноважень органів державної влади, а також необхідність здійснення контролю за їх виконанням вимагає принципово іншої побудови доходної і видаткової частин місцевих бюджетів, у порівнянні з тією, яка використовувалась у нашій країні впродовж тривалого часу. Особливої уваги потребує зміцнення доходної бази бюджетів територіальних громад - міст, селищ, сіл та їх об'єднань, які складають основу системи місцевих бюджетів.
Проведений аналіз показав, що видатки місцевих бюджетів відображають винятково важливу їх роль у соціально-економічному житті суспільства. Структура видатків місцевих бюджетів за роки існування незалежної України відображає їх соціальну спрямованість, що підтверджують дані таблиці 3. Таке цільове використання коштів є закономірним, адже місцеві органи самоврядування покликані вирішувати локальні проблеми, які безпосередньо пов'язані з наданням різноманітних суспільних, в тому числі соціальних послуг, піднесенням рівня добробуту населення, створенням необхідних умов для його життєдіяльності.
Таблиця 3
Структура видатків місцевих бюджетів України *
(%)
Групи видатків Роки:
1992 1995 1998 1999 2000
Державне управління 1,3 3,1 2,7 3,1 4,6
Освіта 21,9 23,8 22,8 21,9 27,6
Охорона здоровўя 23,1 25,1 21,8 21,8 26,1
Соціальний захист та соціальне забезпечення 31,9 29,1 17,2 13,7 15,3
Культура, мистецтво, засоби масової інформації, фізкультура і спорт 3,1 3,6 2,9 2,0 4,2
Розвиток економіки 15,7 12,4 25,8 25,1 15,0
Інші 3,0 2,9 6,8 12,4 7,2
Усього 100 100 100 100 100
----------
* Розраховано автором за даними Міністерства фінансів України.
Проте, що було виявлено дослідженням, абсолютні розміри коштів, які виділяються з місцевих бюджетів на утримання соціально-культурних об'єктів і на соціальні виплати, є недостатніми для задоволення потреб населення. Матеріальна база бюджетних організацій, особливо тих, які не надають платних послуг, знаходиться у занедбаному стані, потребує капітального ремонту і оновлення значна частина основних засобів невиробничого призначення. Фінансування бюджетних організацій в останні роки здійснювалось переважно в частині оплати праці і нарахувань на заробітну плату, для багатьох установ розповсюдженим явищем стали заборгованість по оплаті праці і комунальним послугам. Недостатньо коштів виділяється на розвиток охорони здоров'я, культури і мистецтва, фізичної культури і спорту, покращення матеріальної бази загальноосвітніх шкіл.
У дисертації проаналізовано розподіл бюджетних ресурсів, показано специфіку формування доходів та особливості використання коштів місцевих бюджетів різних видів, на підставі чого обґрунтовано висновок, що загалом у місцевих бюджетах необхідно залишати не менш, ніж 50% коштів, що збираються у вигляді податків та інших обов'язкових платежів на території місцевого самоврядування. Лише таким чином можна забезпечити реальну фінансову самостійність органів місцевого самоврядування, досягти зацікавленості у збільшенні бюджетних надходжень.
У третьому розділі "Міжбюджетні відносини і місцеві бюджети" визначено теоретичні засади і практичні аспекти міжбюджетних відносин, обґрунтовано їх обўєктивні передумови та найважливіші складові, узагальнено завдання бюджетного регулювання, дана характеристика методів його здійснення.
У роботі показано, що взаємовідносини, які виникають між бюджетами різних рівнів та видів, супроводжуються рухом бюджетних ресурсів, основними формами якого є: бюджетні трансферти, взаємозаліки та взаєморозрахунки, обўєднання коштів місцевих бюджетів для виконання спільних проектів і програм. Механізм організації міжбюджетних відносин базується на визначеному у законодавстві поділі повноважень між державною виконавчою владою і органами місцевого самоврядування, гарантії з боку держави фінансування наданих повноважень органам місцевого самоврядування, чинному порядку розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи і видами бюджетів, фінансовій підтримці місцевих бюджетів у звўязку із значними коливаннями рівнів податкового потенціалу окремих територій та обўєктивними розбіжностями у розмірах видатків.
Центральне місце у міжбюджетних відносинах займають процедури бюджетного регулювання, основними завданнями якого є: досягнення відповідності між видатками і доходами усіх бюджетів, забезпечення рівномірності у надходженні доходів, створення зацікавленості органів місцевого самоврядування у повній мобілізації доходів, забезпечення самостійності у використанні додатково одержаних коштів, перерозподіл бюджетних ресурсів між "багатими" і "бідними" у фінансовому відношенні територіями, ув'язка обсягів одержаної фінансової допомоги з конкретними зусиллями щодо мобілізації доходів, здійснення фінансового вирівнювання.
Дослідження усього комплексу проблем, пов'язаних з проведенням бюджетного регулювання, дало підставу сформулювати висновок, що його варто розглядати не лише як збалансування бюджетів чи перерозподіл бюджетних ресурсів, а як діяльність народногосподарського і, навіть, політичного значення, в процесі якої втілюються загальнодержавні завдання по створенню необхідних умов для економічного зростання, розвитку продуктивних сил, покращенню добробуту населення, усуненню розбіжностей в рівнях розвитку окремих територій, фінансового забезпечення місцевого самоврядування, вирішуються національні проблеми.
У дисертації дано теоретичне обґрунтування напрямів бюджетного регулювання, відзначено, що вертикальне бюджетне регулювання має на меті забезпечення необхідними доходними джерелами бюджетів різних рівнів відповідно до чинного розмежування повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Вирішення такого завдання досягається шляхом розподілу видатків між бюджетами і надання їм доходів, достатніх для фінансування визначених видатків. Горизонтальне бюджетне регулювання покликане усунути розбіжності в рівнях бюджетної забезпеченості в розрізі бюджетів місцевого самоврядування, що полягає у здійсненні фінансового вирівнювання в територіальному розрізі. Причому воно повинно проводитися окремо серед міських, селищних та сільських бюджетів.
Сутність фінансового вирівнювання, що доведено у дослідженні, полягає у наближенні витрат бюджетів (за економічною та функціональною класифікацією) до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення, ліквідації значних диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків у розрізі окремих територій. В умовах відсутності розроблених і законодавчо визначених державних соціальних гарантій метою фінансового вирівнювання є наближення видатків місцевих бюджетів в розрахунку на душу населення до середнього рівня, який склався по країні.
У роботі обгрунтовано вихідні постулати фінансового вирівнювання, зокрема: врахування об'єктивно існуючих особливостей і розбіжностей в економічному та соціальному розвитку територій; визначення критеріїв і переліку депресивних територій; вирівнювання доходів місцевих бюджетів як необхідної умови створення однакових можливостей для функціонування усіх територіальних громад; визначення ступеня вирівнювання доходів для встановлення зацікавленості у збільшенні доходних джерел; вирівнювання видатків місцевих бюджетів для забезпечення надання суспільних послуг на єдиному рівні.
Результати проведеного аналізу свідчать, що в даний час відбувається посилення регіональної диференціації середньодушових видатків місцевих бюджетів – основної характеристики результативності механізму фінансового вирівнювання, що є підтвердженням неефективної політики щодо його здійснення. Так, за 1996-2000 роки, як видно з даних таблиці 4, відмінності у розмірах середньодушових видатків не тільки не були ліквідовані чи послаблені, але відбулося їх подальше поглиблення. Амплітуда коливань граничних значень залишається досить значною, розбіжності між максимальним і мінімальним рівнями збільшуються: у 1996 році дане співвідношення складало 1,9 рази, а в 2000 році – 3,6 рази. Зросли показники, які характеризують ступінь диференціації середньодушових видатків: середнє квадратичне відхилення збільшилось протягом даного періоду у 3,6 рази, розмах варіації - у 4,3 рази, коефіцієнт варіації - у 2 рази.
Таблиця 4
Видатки місцевих бюджетів в розрахунку на душу населення *
(грн.)
Показники Роки:
1996 1997 1998 1999 2000
Мінімальне значення 181 213 220 201 277
Максимальне значення 352 411 547 523 1010
У средньому по країні 232 262 288 312 403
Середнє квадратичне відхилення 36,3 50,4 76,7 77,2 129,2
Розмах варіації 171 198 327 322 733
Коефіцієнт варіації, % 15,7 19,2 26,6 24,8 32,1
----------
* Розраховано автором за даними Міністерства фінансів України.
Нерівномірність у задоволенні місцевих потреб більш яскраво відображають середньодушові видатки місцевих бюджетів за основними розділами функціональної класифікації; особливо це стосується тих, які мають соціальний характер, зокрема, у розрізі однотипних територіальних формувань. Так, у 2000 р. видатки місцевих бюджетів на освіту в розрахунку на одного жителя в середньому по країні складали 88 грн., одночасно в Луганській області – 68 грн., а в м. Києві – 158 грн. Видатки на охорону здоровўя в середньому становили 79 грн./чол. і коливалися від 58 грн./чол. в Чернівецькій області до 132 грн./чол. в столиці; на соціальний захист і соціальне забезпечення населення – відповідно 97 грн./чол., при мінімальному рівні – 60 грн./чол. і максимальному – 215 грн./чол. Досить значні відмінності існують у фінансуванні закладів культури, мистецтва, засобів масової інформації, житлово-комунального господарства.
Найбільший діапазон коливань рівнів середньодушових видатків за загальним фондом місцевих бюджетів у 2000 р. спостерігався в містах з населенням 20-100 тис. чол.: від 94 до 910 грн./чол., тобто розбіжності між граничними значеннями досягли майже 10 разів. У вказаній групі міст існують значні відмінності у фінансуванні освіти і охорони здоров'я; середньодушові видатки за означеними напрямками відрізняються у 3-6 разів. Крім того, великі розбіжності значень середньодушових видатків на освіту є з бюджетів районів, де проживає 30-55 тис. чол. і понад 75 тис. чол.; на охорону здоров'я – в районах з населенням 55-75 тис. чол. Проте найбільшою диференціацією характеризуються видатки на утримання житлово-комунального господарства. Так, наприклад, з бюджетів районів з чисельністю населення до 30 тис. чол. такі видатки в розрахунку на одного жителя коливалися у 2000 р. від 0 до 163 грн.
Таким чином, потреби населення задовольняються по-різному в залежності від території проживання, в той час як Конституція України гарантує усім однакові можливості щодо освіти, медичної допомоги, підтримки в старості та ін. Кошти, які виділяються з державного бюджету у формі дотацій та субвенцій, використовуються не для проведення вирівнювання доходів і видатків місцевих бюджетів, а суто на покриття поточних потреб органів місцевого самоврядування.
Для вироблення ефективної політики і механізму фінансового вирівнювання було виявлено причини територіальних відмінностей розмірів середньодушових видатків місцевих бюджетів. На основі кореляційного аналізу в дисертації досліджено вплив наступних факторів: рівня економічного розвитку, структури виробленої вартості, податкового потенціалу, обсягів наданих офіційних трансфертів.
Кожна однофакторна модель була складена на основі оціночного рівняння:
Щ Щ
U = a + bх
де U - результативна ознака (середньодушові видатки місцевих бюджетів);
Щ Щ
a і b - параметри, які знаходяться в результаті розв'язання системи рівнянь;
х - факторна ознака.
Система рівнянь, сформована на основі методу найменших квадратів, була представлена наступним чином:
Щ Щ
an + bехi = еyi
Щ Щ
aехi + bехi 2 = ехiyi
Розрахунок коефіцієнтів кореляції показав, що найбільший вплив на рівень видатків місцевих бюджетів мають розміри валової доданої вартості, створеної в регіоні у розрахунку на душу населення, а також обсяги власних, закріплених і регуляційних доходів, які акумулюються у місцевих бюджетах. Це дало можливість обґрунтувати пропозицію щодо необхідності врахування зазначених показників у механізмі фінансового вирівнювання.
У дослідженні зўясовано, що, окрім вищезазначених чинників, регіональні відмінності середньодушових видатків місцевих бюджетів спричинені загалом нестабільністю та неузгодженістю бюджетного законодавства; щорічними змінами у складі доходів і видатків бюджетів; невизначеністю цілей та пріоритетів фінансового вирівнювання; відсутністю протягом тривалого часу стабільного, науково обгрунтованого і прозорого механізму бюджетного регулювання; нераціональним розташуванням мережі бюджетних установ; непослідовною політикою щодо передачі соціально-культурних об'єктів з державної у комунальну власність; відсутністю зацікавленості у додатковій мобілізації доходів до місцевих бюджетів, споживацькими тенденціями у витрачанні коштів. Подолання даних недоліків
