НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

КИКОТЬ Павло Валерійович

УДК 342.51

МІНІСТЕРСТВА В СИСТЕМІ

ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі теорії і методології законодавчої

діяльності та конституційного, адміністративного і фінансового

законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент НАН України

ОПРИШКО Віталій Федорович -

декан юридичного факультету

Київського національного економічного

університету

Офіційні опоненти - доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент НАН України

СІРЕНКО Василь Федорович -

народний депутат України

кандидат юридичних наук, доцент

ОМЕЛЬЧЕНКО Андрій Володимирович –

заступник Голови Державного комітету

зв’язку та інформатизації України

Провідна установа - Одеська національна юридична академія,

кафедра адміністративного права і управління.

Захист відбудеться 24 січня 2003 року о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці інституту.

Автореферат розіслано 21 грудня 2002 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради УСЕНКО І. Б.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Успішне формування і функціонування суверенної, демократичної, соціальної, правової Української держави вимагає спеціальних наукових досліджень у сфері організації державної влади, громадського й політичного життя. Як відомо, за часи СРСР правова доктрина фактично створювалася на основі апологетики побудови і діяльності радянської системи державної влади, а деякі вчені-правознавці інколи "пристосовували" результати своїх досліджень до тієї партійно-політичної лінії, що визначала суть політичних, економічних і соціальних перетворень у колишньому Союзі РСР, його окремих союзних республіках. Нині, в умовах незалежності нашої держави, потребують відповідного переосмислення наукові підходи до багатьох актуальних проблем держави та права, зокрема до правового регулювання діяльності органів виконавчої влади.

В українській науці адміністративного права і процесу та теорії управління певна увага традиційно приділяється організації і функціонуванню органів державного управління. Чимало цікавих і ґрунтовних досліджень функціонування зазначених органів вже було виконано відомими вченими-юристами нашої держави, і саме на них спирався у своїй роботі пошукач. Проте аналіз наукових напрацювань з цього питання свідчить про те, що існує гостра необхідність у нових, поглиблених дослідженнях діяльності центральних органів виконавчої влади, зокрема міністерств. Нині потрібно встановити правовий статус міністерства як центрального органу виконавчої влади, його місце в державно-правовому механізмі поділу влади, роль у вирішенні питань у різних сферах державного управління, визначити систему відносин міністерства з іншими органами державної влади. Слід зазначити, що однією з необхідних умов ефективного функціонування міністерств у режимі забезпечення чіткого правового регулювання діяльності цих органів є створення єдиного, внутрішньо узгодженого, стабільного законодавства, яке має базуватися, передусім, на нормах Конституції України.

Як відомо, в Україні за роки її незалежності сформувалася певна система міністерств як органів центральної виконавчої влади, покликаних виконувати функції державного управління у відповідних галузях. Навіть її поверхневий аналіз свідчить, що вона є не досить стабільною. Неодноразові і не завжди виправдані об’єднання, роз’єднання, ліквідація, створення нових міністерств, перетворення їх на державні комітети і навпаки дають підстави зробити висновок, що у нашій державі, незважаючи на деякі кроки по здійсненню адміністративної реформи, поки що не має чіткої програми вдосконалення системи центральних органів виконавчої влади, зокрема міністерств. Належним чином не визначено їх правовий статус, оскільки той статус, який вони мають нині, не відповідає завданням, які покладені на них. Це пояснюється не лише суттєвими недоліками у здійсненні адміністративної реформи, а й тим, що вона не забезпечується законодавчо так, як потрібно. Зокрема однією з причин недосконалого правового регулювання діяльності зазначених органів є тривала відсутність закону про центральні органи виконавчої влади, як і закону про Кабінет Міністрів України, який сім років приймався Верховною Радою України і до якого стільки ж разів застосовувалося право вето глави держави.

Незважаючи на важливу роль, яку відіграють міністерства як органи виконавчої влади в організації та здійсненні державного управління в сучасних умовах, їх система, правовий статус та організаційно-правові форми діяльності в юридичній науці, зокрема адміністративно-правовій, практично не досліджувалися. Відсутність фундаментальних розробок і аналізу практичних питань функціонування міністерств і зумовила поряд з іншим вибір даної теми дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою планової науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України, зокрема щодо реалізації Державної програми розвитку законодавства України до 2002 року, затвердженої Постановою Верховної Ради України № 976-ХІV від 15 липня 1999 р. Воно також тісно пов’язане з темою науково-дослідної роботи відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави та права ім. В. М. Корецького НАН України “Організаційно-правові засади побудови та функціонування системи органів виконавчої влади України” (номер державної реєстрації 0101U001011).

Мета дослідження. Основна мета дисертаційної роботи полягає у з’ясуванні місця та ролі міністерства у системі органів виконавчої влади України, а також у виробленні конкретних пропозицій щодо вдосконалення їх системи та правового статусу.

Мета дисертаційного дослідження зумовлює його завдання:

- з'ясувати теоретико-правові та прикладні аспекти організації та діяльності міністерств;

- визначити межі владної діяльності міністерств та їх місце в системі органів виконавчої влади;

- розкрити специфіку діяльності міністерств як центральних органів виконавчої влади;

- охарактеризувати систему та правовий статус міністерств та сформулювати пропозиції щодо їх вдосконалення;

- встановити роль Конституції України, нормативно-правових актів Верховної Ради України та Президента України у правовому регулюванні діяльності міністерств;

- розкрити організаційно-правові форми взаємодії міністерств з іншими органами державної влади;

- сформулювати пропозиції і рекомендації стосовно вдосконалення нормативно-правової бази функціонування міністерств у системі органів виконавчої влади України.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі діяльності міністерств як центральних органів виконавчої влади.

Предметом дослідження є питання організації, функціонування та нормативно-правового регулювання діяльності міністерств.

Методи дослідження. Для досягнення зазначеної мети та розв’язання поставлених задач при проведенні даного наукового дослідження дисертант використовував діалектичний метод, який дозволив комплексно дослідити проблеми у системі органів виконавчої влади, зокрема в міністерствах. У процесі дослідження були використані сучасні загальнонаукові методи пізнання (системний підхід, історичний метод, аналіз, синтез) та методи конкретно-наукових досліджень, які застосовуються в юридичній науці. Зокрема, історико-правовий застосовувався у дослідженні розвитку та становленні діяльності міністерства як центрального органу виконавчої влади. Порівняльно-правовий метод дослідження використовувався у визначенні загальних та специфічних закономірностей діяльності міністерств та інших органів державної влади. При розробці пропозицій стосовно шляхів та методів вдосконалення законодавства щодо діяльності міністерства як центрального органу виконавчої влади використовувалися методи моделювання та прогнозування.

Теоретичну базу дисертаційного дослідження становлять праці вітчизняних і зарубіжних вчених. Так, у ньому використані положення та висновки, сформульовані вченими у галузі теорії управління та адміністративного права, а також у деяких інших галузях права. Зокрема, мова йде про праці В. Б. Авер’янова, С. С. Алексєєва, О. Ф. Андрійко, І. Л. Бачило, Ю. П. Битяка, А. С. Васильєва, В. Н.Денисова, Є. В. Додіна, С. В. Ківалова, М. І. Козюбри, В. В. Копєйчикова, Л. Т. Кривенко, Є. Б. Кубка, В. М. Марчука, А. В. Омельченка, В. Ф. Опришка, М. П. Орзіха, В. Ф. Погорілка, В. М. Селіванова, В. Ф. Сіренка, О. Ф. Фрицького, В. В. Цвєткова, В. М. Шаповала, Ю. С. Шемшученка та ін.

Нормативною основою дисертації є положення Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів, які стосуються системи та правового статусу державних органів, у тому числі міністерств.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у сучасній українській правовій науці цілісним, теоретико-прикладним дослідженням системи та правових засад діяльності міністерств як центральних органів виконавчої влади. Найбільш повно її наукову новизну відображають нижченаведені положення і висновки:

- міністерство – основний центральний орган в системі органів виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державну політику та здійснює функції державного управління у відповідній галузі (секторі);

- систему міністерства складають органи управління, територіальні органи, а також установи та організації, що можуть утворюватися при них;

- на ефективність діяльності міністерств негативно впливають такі чинники: відсутність цілісної, науково обґрунтованої та ефективної моделі механізму взаємовідносин гілок державної влади; невизначеність їх місця і ролі в державному механізмі, перш за все в системі органів виконавчої влади; недосконалість правового статусу міністерств; низький рівень політико-правової культури як населення, так і посадових осіб державних органів тощо;

- процес формування центральних органів виконавчої влади України супроводжувався постійними і не завжди достатньо аргументованими змінами у складі міністерств, державних комітетів та інших центральних органах виконавчої влади, внаслідок чого організаційна система державного управління не є стабільною, а це, в свою чергу, свідчить про серйозні труднощі, які виникають в Україні при здійсненні адміністративної реформи;

- враховуючи, що Конституція України за правовою природою та призначенням не може забезпечити всеохоплюючу правову регламентацію діяльності міністерств, це завдання мають виконувати закони та інші нормативно-правові акти, перш за все закон про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в Україні;

- правовий статус міністерств пов'язаний з особливою соціальною функцією, яка виникає із запитів самого суспільства як складної саморегулюючої системи в рамках держави і має регламентуватись на законодавчому рівні.

У роботі сформульовано і ряд інших висновків та пропозицій.

Практичне значення одержаних результатів зумовлюється як їх науковою, так і практичною роллю.

Висновки та пропозиції автора можуть використовуватись - для подальшого опрацювання відповідних питань теорії управління та адміністративного права, а також будуть корисні для правотворчої роботи - як теоретичний матеріал при розробленні та прийнятті законів України, що визначають правовий статус міністерств та регулюють їх взаємовідносини з іншими органами державної влади – і в процесі правозастосування - для оптимізації форм і методів діяльності міністерств. Крім того, їх можна використовувати в ході навчального процесу при підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників з теорії управління, адміністративного права і процесу, конституційного права та під час науково-дослідної роботи студентів.

Апробація результатів дисертаційного дослідження була здійснена в процесі роботи науково-практичної конференції на тему "Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним правом" (м. Київ, Інститут законодавства Верховної Ради України, жовтень 1998 р., тези опубліковані) та міжнародної науково-практичної конференції на тему "Парламентаризм в Україні: теорія та практика" (м. Київ, Інститут законодавства Верховної Ради України, 26 червня 2001 р., тези опубліковані). Крім того, вона здійснювалася при проведенні семінарських та лекційних занять з навчальних курсів “Адміністративне право”, “Конституційне право” та “Правознавство”, які викладаються у Київському національному економічному університеті.

Результати досліджень були опубліковані автором у чотирьох статтях у наукових фахових виданнях.

Структура дисертації відповідає його меті та завданням і складається зі вступу, трьох розділів, які мають вісім підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації 210 сторінок, у тому числі список використаних джерел – 10 сторінок (180 посилань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовуються актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета та завдання, об’єкт та предмет дисертаційного дослідження; охарактеризовані методи дослідження, наукова новизна і практичне значення дисертації; наведено відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, структуру і обсяг дисертації.

Розділ 1 "Правові засади діяльності міністерства - центрального органу виконавчої влади" присвячений дослідженню теоретичних аспектів організації та діяльності міністерства. В ньому також аналізуються позиції вчених-юристів щодо розуміння ролі як міністерств, так і інших державних органів, визначення їх форм, принципів діяльності тощо.

В цьому ж розділі, зокрема, розглядаються та аналізуються наукові джерела та нормативно-правові акти, місце, роль і система міністерств, наводяться специфічні риси, за наявності яких їх вважають органами держави, і вони є частиною державного апарату та покликані здійснювати відповідні державно-владні функції. На основі аналізу нормативно-правових актів про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, практики діяльності міністерств у дисертації визначено основні групи завдань та функцій, які стосуються повноважень цих органів щодо реалізації державної політики як у цілому, так і за певними напрямами. Автор зазначає, що метою всіх реорганізаційних перетворень у системі центральних органів виконавчої влади, зокрема міністерств, є вдосконалення державного управління економічною, соціальною та іншими сферами, підвищення ефективності управлінської діяльності загалом. Наявні кризові явища в Україні, суспільстві свідчать, що мета, яка має бути досягнута в процесі проведення адміністративної реформи, на сьогодні поки що примарна. Діяльність центральних органів виконавчої влади постійно не задовольняє суспільні потреби, що підтверджує, зокрема і її негативна оцінка Кабінетом Міністрів України в постанові від 28 червня 1996 р. "Про заходи щодо скорочення кількості звернень органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій до Кабінету Міністрів України". А через два роки Президент України Л. Д. Кучма на розширеному засіданні Кабінету Міністрів України 16 липня 1998 р. знову наголосив, що робота міністерств, державних комітетів та відомств є незадовільною. Не змінилася радикально на краще ця діяльність і на день написання даного дослідження.

Автор звертає увагу на те, що Конституція України та закони України ще не відіграють вирішальної ролі при формуванні системи центральних органів виконавчої влади, їх правового статусу. Основні статутні положення організації і діяльності цих органів нині регламентуються Указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 176/96, яким затверджено Загальне положення про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади України, та конкретними положеннями про дані органи. Однак згідно з п. 12 ст. 92 Конституції України організація і діяльність органів виконавчої влади мають визначатися виключно законами. В дисертаційному дослідженні наводяться конкретні пропозиції щодо вдосконалення процесу реформування галузевих міністерств.

Узагальнивши та проаналізувавши різні точки зору щодо правового регулювання як правової категорії, автор дійшов висновку, що таке регулювання можна визначити як упорядкування відповідних суспільних відносин, тобто конкретизацію припису певної правової норми стосовно учасників цих відносин шляхом його прийняття, що повинен випливати з того чи іншого юридичного факту.

Дослідивши еволюцію підходів як до категорії "правове регулювання", так і до практики функціонування центральних органів виконавчої влади, з’ясувавши організаційно-правові принципи їх діяльності, на основі критичного аналізу різноманітного вирішення цих питань здобувач пропонує власний підхід до зясування принципів діяльності міністерств. Такими принципами, на його думку, мають бути: верховенство права; поєднання єдиноначальності та колегіальності, науковості та гласності; відповідальність перед громадянами і державою за свою діяльність.

У висновках розділу зазначається, що перебудова галузевих міністерств має відбуватися з врахуванням проблем приватизації, корпоратизації залишених у власності держави підприємств виробничої галузі, переведенням на самоврядування державних підприємств соціальної сфери. У свою чергу, реформування міністерств дозволить звільнити апарат Кабінету Міністрів України від контролю за реалізацією державних інтересів у різних галузях національної економіки, оскільки така функція ставить його над міністерствами.

Розділ 2 "Вдосконалення системи та правового статусу міністерств". Дисертант доводить, що існуюча в Україні система державного управління поки що є недостатньо ефективною, оскільки еклектично поєднує як інститути, що функціонували до проголошення незалежності України, так і нові, що створювалися після цієї події. В роботі зазначається, що сучасне розуміння системи міністерств тісно пов’язане з такими поняттями, як "соціальні системи", "системи управління" та "система органів". В ній також на основі дослідження зроблено висновок про те, що міністерство є основним центральним органом у системі центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення реалізації державної політики у відповідній галузі (секторі).

Досліджуючи систему органів виконавчої влади в цілому, дисертант наголошує, що система міністерств є відповідною їх підсистемою. Цей висновок базується на тому, що крім міністерств система органів виконавчої влади має інші підсистеми (державні комітети, відомства, місцеві державні адміністрації). Разом з тим міністерства можна розглядати не лише як підсистему органів виконавчої влади, а й як самостійну систему, якщо абстрагуватись, відокремитись від першої.

На основі аналізу повноважень галузевих міністерств визначаються найбільш типові їх функції. Саме функціональна тотожність основних повноважень міністерств є тим "будівельним матеріалом", який дозволяє сформувати їх цілісну систему. Автор вважає, що в Україні не повинно бути менш важливих чи більш важливих міністерств, а тим більше так званих “силових” міністерств. Кожне міністерство повинно стати штабом державно-політичного управління відповідною галуззю національної економіки незалежно від обсягу її приватизації, наявності в ній товарних ринків. Воно має проводити економічні реформи в напрямі зміни форм власності, демонополізації товарних ринків, здійснювати державний контроль на монополізованих ринках та за зовнішньоекономічними відносинами підприємств різних форм власності тощо. Міністерства повинні створювати належні умови для дотримання вимог законодавства і контролювати їх виконання у певних сферах економічної діяльності (сільське господарство, промисловість, транспорт, охорона здоров’я, освіта, наука тощо).

Розглядаючи питання будови міністерств, автор дотримується точки зору, згідно з якою їм, як і іншим органам державного управління, притаманна своєрідна системна організація - структура. Структура міністерства - це система диференціації його на відносно відокремлені одна від одної, але взаємопов'язані частини, що відповідають його цілям, завданням, функціям та повноваженням. Необхідно зазначити, що в юридичній літературі ґрунтовно досліджені поняття структури органів державного управління в цілому та загальні вимоги, що висуваються до їх будови. Разом з тим не можна вважати, що багатоманітність передумов формування структури міністерств - її зумовленості, оптимальності, практичної доцільності тощо – проаналізована повністю. Фактично не досліджені особливості структури апарату міністерств. У цьому зв'язку важливе науково-практичне значення має аналіз загальних закономірностей, принципів формування міністерств та державних комітетів. До їх числа, на думку автора, можуть належати: а) відповідність структури апарату міністерства змісту його функцій; б) пропорційність, економіко-організаційна доцільність структурних підрозділів міністерства; в) співвідношення розподілу та інтеграції структурних підрозділів; г) поєднання цілісності і сумісності функцій; д) чіткість диференціації структури міністерств.

Істотним недоліком структури міністерств є те, що її формування відбувалося декілька років тому, внаслідок чого вона недостатньо характеризує їх сучасний рівень та характер діяльності. Структура міністерств як би відображає в особі міністра, систему центральних функціональних органів - планових, фінансових та інших - і розрахована подекуди на прямі зв'язки однойменних структурних частин різних органів.

Концептуальні засади реформування міністерств як органів виконавчої влади мають базуватись на визнанні положення, згідно з яким ефективній діяльності цих органів нині значно перешкоджають: невизначеність у розмежуванні статусу міністерств, державних комітетів і так званих інших центральних органів виконавчої влади; нечіткість у співпідпорядкованості центральних органів виконавчої влади, дублювання і суперечливість їх функцій та повноважень; невідповідність фактичної ролі окремих міністерств, їх формально продекларованому статусу як центральних органів виконавчої влади; відсутність у Кабінету Міністрів України достатніх засобів впливу на діяльність певної частини центральних органів виконавчої влади; наявність майже повної змістової відповідності статусів міністра і керівника іншого центрального органу виконавчої влади.

У цьому розділі досліджено і правовий статус міністерств. Доведено, що вони здійснюють особливий вид державної діяльності, мають загальні та специфічні повноваження й інші ознаки, які у сукупності позначаються на їх правовому статусі, характеризують роль і місце цих органів у системі органів виконавчої влади, що виконують функції державного управління. Ці ознаки відображаються в особливостях їх предмета діяльності, компетенції, засобів її реалізації і забезпечення, форм і методів роботи. Як відомо, система і зміст основних повноважень, що визначають правовий статус міністерств, закріплені в Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади України, а також в положеннях про галузеві міністерства.

Суттєва особливість правового статусу міністерств полягає в тому, що будь-який їх акт може бути скасований Кабінетом Міністрів України або Президентом України без зазначення причин такого скасування, включаючи, природно, і причини невідповідності, порушення чи суперечності законам або актам Президента України. Адже за реальним статусом Президент України є главою держави із значною компетенцією (насамперед, кадровою) щодо органів виконавчої влади, в тому числі міністерств. Президент України належить до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обсяг його повноважень. Але він не належить до неї структурно, тобто як окрема ланка системи органів виконавчої влади. Саме тому в Конституції України відсутнє визначення Президента України як "глави виконавчої влади". Адже "глава гілки влади" — це такий її суб'єкт, який є вищою ланкою певної системи органів, що суперечить, як вже доведено, дійсному стану речей. Але фактично керівний вплив у названій ланці здійснює і Президент України.

Наприкінці розділу зазначається, що правовий статус міністерств гарантується державою, охороняється державними органами, які в інстанційному порядку можуть вжити заходів щодо захисту інтересів міністерств. Законом гарантується також судовий захист міністерств, зокрема щодо визнання незаконними актів органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, організацій, установ, якщо вони обмежують права міністерств, їх структурних підрозділів, працівників і спрямовані на порушення прав громадян.

Розділ 3 "Міністерства в системі державних органів" комплексно розглядає взаємодію міністерств з органами законодавчої і виконавчої гілок державної влади. Дисертант доводить, що принцип поділу державної влади не можна абсолютизувати, оскільки він означає не тільки незалежність кожної з гілок влади, а й їх конструктивну взаємодію, що має суттєве значення для консолідації суспільства та ефективного забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Розглядаючи організаційно-правові питання взаємодії міністерств як органів виконавчої влади з Верховною Радою України дисертант зазначає, що взаємодія міністерств з парламентом - складна, багатоаспектна проблема не тільки адміністративного права і процесу та теорії управління, а й державно-правової науки в цілому.

Автор вважає, що роль парламенту в організації діяльності міністерств має бути активнішою. Реалізуючи свої конституційні повноваження щодо визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики нашої держави, Верховна Рада України повинна схвалювати державні Програми діяльності Кабінету Міністрів України, які визначатимуть принципи формування центральних органів виконавчої влади, закладатимуть основу прийняття відповідних законодавчих актів, передбачатимуть для Президента України та Прем'єр-міністра України орієнтири щодо прийняття управлінських рішень, пов'язаних з утворенням, реорганізацією і ліквідацією міністерств та інших органів виконавчої влади. Крім того, парламентом ще недостатньо реалізується конституційне положення про те, що виключно законами України визначаються організація та діяльність органів виконавчої влади (п. 12 ст. 92 Конституції України).

На думку здобувача, для упорядкування практики формування центральних органів виконавчої влади конче необхідно прийняти Закон "Про центральні органи виконавчої влади в Україні", який дозволить на законодавчому рівні, як цього вимагає Конституція України, вирішувати питання утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади тощо.

Після аналізу нормативно-правових актів, що регулюють правовідносини у цій сфері, автор узагальнює і аналізує основні організаційно-правові форми взаємодії міністерств з Верховною Радою України у найважливіших сферах суспільного життя, що відповідно до Конституції України потребують спільних дій міністерств та парламенту або окремих їх дій, але стосовно один одного. Серед них особливе значення мають законодавчий та бюджетний процеси, контроль за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, кадрова політика, визначення основних засад внутрішньої та зовнішньої політики тощо.

У цьому ж розділі дисертантом розглядаються організаційно-правові питання взаємодії міністерств з іншими органами виконавчої влади. На основі аналізу положень Конституції України та чинного законодавства України здобувач робить висновок проте, що існує система юридичних засобів та форм взаємодії міністерств як органів державної влади з іншими органами виконавчої влади. Ця взаємодія відбувається переважно опосередковано - через Верховну Раду України, Президента України та Кабінет Міністрів України - і ґрунтується на реалізації компетенції інших органів виконавчої влади, співвідношенні їх функціональних повноважень. Під взаємодією міністерств з іншими органами виконавчої влади автор розуміє структурно-функціональний прояв відповідної їх діяльності. Іншими словами, взаємодія - це спосіб внутрішньої організації та зовнішнього прояву змісту такої діяльності.

Досліджуючи практику функціонування державного механізму в Україні та інших країнах, форми і методи взаємодії міністерств з іншими органами виконавчої влади, автор робить висновок, що ці питання мають бути врегульовані законами. Крім загальних норм Конституції України, необхідно ці відносини чітко врегулювати і в законах про Кабінет Міністрів України та про центральні органи виконавчої влади (таких законів ще немає), про місцеві державні адміністрації, про державну службу, про місцеве самоврядування та в деяких інших нормативно-правових актах. Вони повинні бути пов'язані з адміністративною реформою, яку слід здійснювати на достатньому науковому рівні, використовуючи існуючу Концепцію та враховуючи Загальну концепцію державно-правової реформи, яку має розглянути і затвердити Верховна Рада України. В ній потрібно визначити мету, завдання та етапи проведення адміністративної реформи. Затвердження даної Концепції (вона свого часу була розроблена в Інституті законодавства Верховної Ради України) парламентом підвищить її значення, юридичну силу, а відтак, надасть їй стабільності. Крім того, це пов'язано з необхідним фінансовим забезпеченням за рахунок державного бюджету. Маючи відповідну Концепцію і зазначений пакет законів, можна починати їх поетапну реалізацію.

На жаль, взаємодія міністерств з іншими органами виконавчої влади інколи набуває негативного, протиправного характеру, оскільки, як зазначається в деяких дослідженнях, настав "золотий вік бюрократії". Державна управлінська бюрократія з її "соціалістичними" авторитарно-бюрократичними методами управління не сприйняла нових соціальних і політичних цінностей.

У роботі також досліджується питання взаємодії міністерств та судових органів, під кутом зору поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову і незалежності судової влади від інших гілок влади. Як відомо, в країнах розвинутої демократії цей принцип сприймається не як догма, не як засіб створення закритих одна від одної сфер державного життя, а як базова цінність існуючого конституційного ладу, якої слід дотримуватись при реформуванні системи державних органів та визначенні кола їх повноважень. Разом з тим у багатьох випадках спостерігається спотворене та однобічне розуміння принципу поділу влади як засобу жорсткого розмежування гілок державної влади аж до повної їх автономізації або як механізму абсолютного підкорення однієї гілки влади іншій.

Слід зазначити, що теоретичні принципи поділу влади, відпрацьовані світовою наукою і практикою, запроваджуються і в незалежній Україні. Декларація про державний суверенітет України вперше в державно-правовій практиці нашої держави проголосила, що державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Конституція України (ст. 6) більш широко закріплює цей принцип, визнаючи, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України, а ст. зобов'язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України. Ці конституційні положення мають суттєве значення для нормального функціонування міністерств.

Поділ влади забезпечує нормальну діяльність державного механізму в цілому, оскільки не дозволяє жодній з гілок державної влади узурпувати владні повноваження. Саме з цією метою основоположники поділу влади передбачили систему стримувань та противаг. За допомогою поділу влади правова держава організується та діє правовими засобами. З огляду на зазначене судова влада є незалежною гілкою влади і будь-який вплив на неї держави в особі її органів, у тому числі міністерств, заборонений Конституцією України і законами України. Відповідно і взаємодія міністерств з органами судової влади може відбуватися на суто функціональному рівні, коли така необхідність випливає з вимог закону. Дисертант доводить, що взаємодія міністерств з органами судової влади можлива лише у межах Конституції України та законів України. Будь-яку іншу взаємодію слід розглядати як вплив на суддів, що заборонено Основним Законом України. Зокрема, згідно зі ст. 126 його "вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється". У ст. 129 Конституції України закріплено значущий правовий принцип, відповідно до якого "судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону".

У висновках сформульовані теоретичні підсумкові положення та практичні рекомендації в межах питань, що розглядаються у дисертаційному дослідженні.

Дисертаційним дослідженням доведено, що правові засади діяльності міністерств органічно пов’язані з правовими засадами функціонування інших органів державної влади. За Конституцією України, державна влада є цілісною структурою, і органи, які її покликані реалізувати, з метою виконання її основних функцій тісно взаємодіють. Сукупність правових норм, що регулюють організацію державної влади, взаємовідносини її гілок у процесі владної діяльності, є конституційно-правовим інститутом механізму реалізації державної влади.

Конституція України посідає особливе місце в системі правового регулювання діяльності міністерств та інших органів виконавчої влади в нашій державі, оскільки її норми не тільки встановили принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, а й принципи їх організації та взаємодії відповідних органів. Про це свідчить низка конституційних норм, які визначають механізм взаємодії та співпраці даних органів у різних сферах суспільних відносин. Для забезпечення більш тісної взаємодії гілок державної влади, особливо в системі виконавчої влади, необхідно активізувати законодавчу роботу парламенту, нормотворчу діяльність Президента України та Кабінету Міністрів України в цій сфері.

Істотні зміни в будові системи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади передбачають перехід до використання, на нашу думку, функціонального принципу створення міністерств у поєднанні з галузевим у тому разі, коли це зумовлено специфікою відповідних галузей державного управління та рівнем соціально-економічного розвитку держави. Окремі міністерства можуть бути багатогалузевими або надгалузевими (наприклад, охоплювати такі галузі, як промисловість, сільське господарство, транспорт і зв'язок, енергетика). Загалом, структурна реорганізація органів виконавчої влади обов'язково має відбуватися за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності певних структур. Кількість міністерств, з одного боку, не повинна бути надто малою, щоб кожен з міністрів мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його компетенції, а з іншого - надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається на кількох міністрів, що призводить не лише до дублювання і паралелізму, а й до суперечок та конфлікту інтересів.

Серед основних напрямів вдосконалення структури міністерств найважливіше місце належить концентрації та спеціалізації лінійного управління, поліпшенню механізмів міжвідомчої координації, подальшому розвитку демократичних начал, зокрема структурній інтеграції державних і громадських, підвищенню самостійності місцевих органів, розширенню виборності, колегіальності.

Міністерство – основний центральний орган в системі органів виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державну політику та здійснює функції державного управління у відповідній галузі (секторі).

Основні положення дисертаційного дослідження відображені у наступних публікаціях автора:

1. Проблеми систематизації законодавства в галузі державного управління // Конституція України та проблеми систематизації законодавства: Збірник наукових праць. – Вип. 5. - К., 1999. –- С. 220-227.

2. Міністерство – центральний орган виконавчої влади України // Право України. – К., 2000. - № . – С. 35-43.

3. Організаційно-правові питання взаємодії системи органів виконавчої влади з Верховною Радою України // Парламентська реформа: теорія та практика: Збірник наукових праць. – Вип. 6. - К., 2001. –- С. 173-181.

4. Деякі питання вдосконалення правового регулювання діяльності міністерств // Законодавство України: проблеми вдосконалення: Збірник наукових праць. – Вип. 7. - К., 2001. –- С. 212-222.

5. Деякі організаційно-правові аспекти участі міністерств і відомств у процесі гармонізації законодавства України з нормами міжнародного права // Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним правом. Матеріали науково-практичної конференції. – К., 1998. – С. 386-389.

6. Роль парламенту в організації діяльності органів виконавчої влади // Парламентаризм в Україні: теорія та практика. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. – К., 2001. – С. 203-208.

Кикоть П.В. Міністерства в системі органів виконавчої влади України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Київ, 2002.

У дисертації здійснено комплексне дослідження правових засад діяльності міністерств у системі органів виконавчої влади України. Аналізуються форми і методи правового регулювання діяльності міністерств. У роботі розкриваються зміст поняття та елементи системи, структури та правового статусу міністерств, розглядаються теоретичні та практичні проблеми, пов’язані із забезпеченням оптимальної будови та ефективного функціонування міністерств, досліджуються організаційно-правові питання взаємодії міністерств з Верховною Радою України, іншими органами виконавчої влади, судовою гілкою влади.

Сформульовані концептуальні положення та обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правових актів, які визначають адміністративно-правовий статус міністерств у системі органів виконавчої влади України.

Ключові слова: міністерство, орган державної влади, поділ державної влади, правовий статус, система, структура, взаємодія органів влади.

Кикоть П.В. Министерства в системе органов исполнительной власти Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Институт государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2002.

В диссертации осуществлено комплексное исследование правовых основ деятельности министерств в системе органов исполнительной власти Украины. Анализируются формы и методы правового регулирования деятельности министерств. В работе раскрывается содержание понятия и элементы системы, структуры и правового статуса министерств, рассматриваются теоретические и практические проблемы, связанные с обеспечением оптимальной структуры и эффективного функционирования министерств, исследуются организационно-правовые вопросы взаимодействия министерств с Верховной Радой Украины, другими органами исполнительной власти, судебной ветвью власти.

В диссертации раскрывается понятие министерства, указывается, что это основной центральный орган в системе органов исполнительной власти, который обеспечивает реализацию государственной политики и осуществляет функции государственного управления в соответствующей отрасли (секторе).

Диссертационным исследованием доказано, что правовые основы деятельности министерств органически связаны с правовыми основами функционирования других органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Украины, государственная власть это целостная структура, и органы, которые её призваны реализовывать, с целью исполнения основных функций тесно взаимодействуют. Совокупность правовых норм, которые регулируют организацию государственной власти, взаимоотношения её ветвей в процессе исполнительной деятельности, выступает конституционно-правовым институтом механизма реализации государственной власти.

В работе рассматривается особое место Конституции Украины, которое она занимает в системе правового регулирования деятельности министерств и других органов исполнительной власти в Украине, поскольку её нормы не только установили принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а и принципы их организации и взаимодействия соответствующих органов. Про это указывает целый ряд конституционных норм, которые определяют механизм взаимодействия этих органов в разных сферах общественных отношений. Для обеспечения более тесного взаимодействия ветвей государственной власти, особенно в системе исполнительной власти, необходимо активизировать законодательную работу парламента, нормотворческую деятельность Президента Украины и Кабинета Министров Украины в этой сфере.

На основании теоретических и практических подходов соискатель приходит к выводу, что на базе изменений в построении системы министерств, других центральных органов исполнительной власти предвидится переход к использованию функционального принципа образования министерств в соединении с отраслевым в том случае, когда это обусловлено спецификой соответствующих отраслей государственного управления и уровнем социально-экономического развития государства. Отдельные министерства могут быть многоотраслевыми или надотраслевыми. Количество министерств, с одной стороны, не может быть очень маленьким, чтобы каждый из министров имел возможность охватить весь круг вопросов, отнесенных к его компетенции, а с другой - очень большим, чтобы как можно реже возникали ситуации, когда решение одинаковых вопросов возлагается на нескольких министров, что приводит не только к дублированию и параллелизму, но и к спорам и конфликту интересов.

Сформулированы концептуальные положения и обоснованы предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов, которые определяют административно-правовой статус министерств в системе органов исполнительной власти Украины.

Ключевые слова: министерство, орган государственной власти, разделение государственной власти, правовой статус, система, структура, взаимодействие органов власти.

Kikot P.V. Ministries in the system of Executive bodies of Ukraine.

The thesis for obtaining a scientific degree of the candidate of sciences (Law) on the speciality 12.00.07 – the theory of administration, administrative law and procedure; financial law – The V.M. Koretsky Institute of State and Law of the National Ukrainian Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, 2002.

This thesis is devoted to detailed investigation of the legal basis of the activity of Ministries in the System of Executive Bodies. In this connection, the main forms