НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

КОНСТАНТІНОВ СЕРГІЙ ФЕДОРОВИЧ

УДК 351.756

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ІНОЗЕМЦІВ

В УКРАЇНІ ТА МЕХАНІЗМ ЙОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КИЇВ — 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративної діяльності Національної академії внутрішніх справ України.

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент

ОЛЕФІР Віктор Іванович,

Національна академія внутрішніх справ України, начальник кафедри адміністративної діяльності

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

ШКАРУПА Віктор Костянтинович,

Академія державної податкової служби, начальник кафедри адміністративного права, адміністративної та кримінальної діяльності

кандидат юридичних наук, доцент

ІЩЕНКО Юрій Вікторович,

Національна академія внутрішніх справ України, професор кафедри адміністративного права

Провідна установа  Українська академія державного управління при Президентові України (м. Київ)

Захист відбудеться 23.01.2003 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

Автореферат розісланий 20.12.2002 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Лук'янчиков Є.Д.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Сучасний етап державотворення знаменується наповненням різноманітних суспільних відносин новим змістом, зумовленим змінами, які відбуваються сьогодні в українському суспільстві. Конституція України, Послання Президента України до Верховної Ради України “Україна: Поступ у XXI століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 - 2004 роки”. Концепція адміністративної реформи та документи, прийняті на їх розвиток, виходячи з фундаментальної ідеї пріоритету прав і безпечної життєдіяльності людини, становлять методологічно-правову основу побудови правової держави, створення громадянського суспільства, забезпечення режиму законності та реальної протидії негативним явищам відповідно до існуючих демократичних стандартів.

Разом з тим, характерною рисою сьогодення є наявність нормативно-правової бази, яка дісталася Україні ще від часів існування СРСР. Певною мірою це стосується і сфери забезпечення прав людини у галузі адміністративних правовідносин, де наявність застарілої правової бази поряд з різкою зміною процесів, що відбуваються в українському суспільстві (особливо пов'язаних із зниженням життєвого рівня більшості його членів), у своїй сукупності живлять тенденцію недотримання міжнародних правових стандартів забезпечення прав людини. Найрельєфніше це спостерігається стосовно іноземців, забезпечення статусу яких опосередковується значним масивом правових норм, що не завжди адекватно усвідомлюються посадовими особами, які повинні забезпечувати їх адміністративно-правовий статус.

Така ситуація значною мірою поглиблює негативні процеси в суспільстві, у зв'язку з чим виникає серйозна проблема відповідного реагування держави та її органів. Вирішення цієї проблеми пов'язане, на наш погляд, передусім, з нагальною потребою розробки спеціального механізму забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців.

У становленні будь-якого демократичного суспільства одними з найголовніших були і є проблеми всебічного та гармонійного розвитку людини, забезпечення її прав і свобод. Природно, що пострадянський розвиток України також неможливий без розв'язання комплексу питань, пов'язаних з особистістю, забезпеченням її прав і свобод.

Права людини привертають до себе дедалі більшу увагу не лише в установах ООН, а й ОБСЄ та Ради Європи. Розвиток зв'язків між державами та народами, економічна інтеграція, глобалізація призвели до того, що на зміст прав і свобод, крім внутрішніх, почали серйозно впливати й глобальні міжнародні фактори. Досвід та ідеї, що поширювалися в одній державі, стали використовуватися й іншими державами, що й сприяло утвердженню загальновизнаних універсальних стандартів прав людини.

Водночас у процесах модернізації українського суспільства після проголошення державної незалежності України надзвичайно важливе місце посідає реформа правової системи, головною метою якої є найповніше забезпечення конституційних засад організації державної влади, втілення в життя принципу верховенства права, гуманістичних вимог до діяльності держави.

Для вирішення цих завдань велике значення має і реформа адміністративного права. Поряд з іншими цілями, вона має на меті трансформування змісту і системи чинного адміністративного законодавства відповідно до потреб якісної зміни ролі адміністративного права у регулюванні відносин між державою і людиною, а також більш ефективного здійснення державного управління в різних сферах суспільного життя.

Для нашого дослідження вкрай важливим є те, що серед основних напрямків розвитку і вдосконалення адміністративного законодавства важливе місце посідає реформування механізму адміністративно-правового забезпечення статусу особи. Особлива увага мусить бути, на наш погляд, звернута на норми, що визначають механізм адміністративно-правового забезпечення статусу іноземців. Це зумовлено насамперед тим, що останнім часом розвиток інституту адміністративно-правового забезпечення статусу іноземців відбувається переважно за рахунок нормативного масиву, що знаходиться поза межами законів та Кодексу України про адміністративні правопорушення і міститься у відомчих нормативних актах, які регулюють різні сторони діяльності суб'єктів, які повинні забезпечувати адміністративно-правовий статус іноземців.

При цьому ми виходимо з того, що свобода зовнішньоекономічної діяльності для українських підприємців, відкритість української економіки для іноземних інвестицій, зняття багатьох адміністративних заборон і обмежень на в'їзд іноземців в Україну та перебування їх у нашій країні, розвиток ділових зв'язків і туризму, зростання міжнародної напруженості, що відбувається у світі в останні роки, - все це призвело до різкого збільшення кількості іноземців, які прибувають до нашої країни, що потребує врегулювання їх правового становища.

Щодо існуючої правової бази, йдеться передусім про Конституцію України, до якої включені статті 26, 92 та ряд інших (33-35, 40-44, 47-51 та ін.) про права й обов'язки іноземців. Конституційні положення безумовно стимулюватимуть розширення і поглиблення наукових досліджень проблем правового становища цієї категорії громадян, детальний розгляд актуальних питань, пов'язаних з реалізацією прав іноземців і дотриманням ними покладених на них обов'язків.

Важливим у цьому напрямку стало також прийняття Верховною Радою 4 лютого 1994 р. Закону України "Про правовий статус іноземців", який визначив принципи перебування іноземців в Україні, їх основні права, свободи й обов'язки, порядок в'їзду і виїзду та відповідальності за вчинення правопорушень. Звертає увагу і те, що саме цей закон комплексно об'єднав норми з основних питань правового статусу іноземців.

Але, як ми вважаємо, в юридичній літературі недостатньо узагальнена практика його застосування. До того ж, в цілому, в адміністративно-правовій літературі сьогодні вкрай мало спеціальних досліджень, де б грунтовно висвітлювалася проблема статусу іноземців та їх адміністративно-правового забезпечення.

Відсутня систематизація правових норм у сфері державного управління, які визначають правове становище іноземців та регулюють організацію і діяльність органів внутрішніх справ по забезпеченню їх адміністративно-правового статусу в нашій країні.

Важливість теми дослідження пояснюється ще однією об'єктивною обставиною - розпадом СРСР і утворенням на його території незалежних держав, в результаті чого колишні союзні республіки набули статус самостійних держав, а мільйони людей, які перебувають на цих територіях, виявилися стосовно один до одного іноземцями. Тепер юридичне вони пов'язані між собою відносинами, які прийнято називати відносинами між “різнонаціональними” суб'єктами права.

Наукова розробка цієї проблеми важлива не лише для удосконалювання діяльності органів внутрішніх справ, але і для прогнозування її з урахуванням перспектив розвитку міжнародних зв'язків і контактів України, входженням країн в європейський правовий простір.

Проте, незважаючи на підвищений інтерес до правового статусу іноземців, активізацію наукових досліджень юридичного профілю, варто визнати недостатність наукової літератури, фактичну відсутність розробок з питань комплексного фундаментального дослідження юридичних механізмів забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців.

Саме тому для вітчизняної адміністративно-правової науки розробка проблеми механізму забезпечення правового статусу іноземців є новим, недостатньо вивченим напрямом наукового пошуку.

Названі обставини зумовили вибір теми дисертаційного дослідження, його структуру, зміст, а також характер опрацювання наукового, нормативно-правового та емпіричного матеріалу.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами і темами. Дисертація є складовою частиною наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (“Пріоритетні напрямки фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на період 2000-2004 рр.”) та Національної академії внутрішніх справ України (“Основні напрями наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України на 2000-2004 рр.”). Актуальність цього напряму досліджень випливає із Концепції адміністративної реформи в Україні, Комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю на 2000-2004 роки, Програми боротьби з нелегальною міграцією, Програми розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період 2001-2005 роки, Концепції розвитку органів внутрішніх справ в XXI столітті, Концепції створення програми Міністерства внутрішніх справ “Народ і міліція -партнери”.

Мета і задачі дослідження полягає в тому, щоб на основі діючого законодавства і практики його застосування, висновків та ідей правової науки комплексно дослідити адміністративно-правовий статус іноземців в Україні, розглянути теоретичні проблеми, пов'язані з діяльністю органів внутрішніх справ по забезпеченню правового статусу іноземців та механізмом його забезпечення, а також розробити науково-практичні рекомендації і пропозиції стосовно обраної проблематики.

Вказаною метою зумовлена постановка та вирішення наступних задач:*

визначити специфіку змісту наукових категорій, що розкривають адміністративно-правовий статус іноземців;*

проаналізувати правові та організаційні основи формування особливостей адміністративно-правового статусу іноземців в Україні;*

розкрити особливості юридичної природи адміністративно-правового статусу іноземців, його змісту і структури;*

дослідити проблеми, пов'язані з реалізацією адміністративно-правового статусу іноземців;*

проаналізувати зміст та сутність з позицій адміністративно-правового регулювання такої категорії, як “механізм забезпечення правового статусу іноземців”;*

дослідити організаційно-правові основи діяльності органів внутрішніх справ по забезпеченню адміністративно-правового статусу іноземців;*

розглянути специфіку заходів адміністративного впливу, як методу забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців у діяльності органів внутрішніх справ;*

виявити особливості взаємодії органів внутрішніх справ з іншими державними органами і громадськими об'єднаннями в забезпеченні адміністративно-правового статусу іноземців;*

розробити пропозиції щодо удосконалення законодавства про правовий статус іноземців в Україні та науково-практичні рекомендації для підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ у його реалізації.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини у сфері управління, які виникають у зв'язку із перебуванням різних категорій іноземців на території України і являють собою юридичне складне, комплексне явище, що характеризується якісною визначеністю, характерними ознаками та специфічними рисами.

Предметом дослідження є правові норми, які регулюють комплекс правовідносин, що виникають між державою і іноземцями в Україні;

юридична природа, поняття і зміст механізму забезпечення правового статусу іноземців, діяльність органів внутрішніх справ по його забезпеченню.

Методи дослідження. Відповідно до мети і завдань дослідження в роботі використана сукупність методів наукового пізнання. Головним у цій системі виступає загальнонауковий діалектичний метод, що дає можливість дослідити проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правових розпоряджень у сфері, яка є предметом дослідження. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, визначені загальні засади правового статусу іноземців та правового регулювання перебування їх на території України. Системно-структурний та порівняльно-правовий методи дозволили дослідити питання адміністративно-юрисдикційної діяльності, інформаційно-аналітичного забезпечення та планування, а також проблеми взаємодії органів внутрішніх справ з іншими органами, установами та організаціями у забезпеченні адміністративно-правового статусу іноземців в Україні. Використання соціологічного та статистичного методів дозволило узагальнити юридичну практику, провести анкетування співробітників практичних органів внутрішніх справ, проаналізувати емпіричну інформацію, що стосується теми дослідження. Історико-правовий метод застосовувався для вивчення розвитку законодавства щодо регулювання статусу іноземців.

Емпіричну базу дослідження складають узагальнені дані практики забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців, статистичні та інші матеріали, відомча звітність, публікації у пресі.

Нормативну базу дослідження складають міжнародно-правові документи з прав людини, Конституція України, законодавство, яке визначає правове становище іноземців в Україні, а також відомчі нормативні акти, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ по забезпеченню адміністративно-правового статусу іноземців в Україні.

Теоретичною основою дисертації послужили дослідження вчених, присвячені проблемам, що вирішувалися автором у процесі дослідження. У роботі дістала широке відображення наукова література вчених-юристів загальної теорії права Зайчика О.В., Козюбри М.І., Копейчикова В.В., Мурашина О.Г., Назаренко Є.В., Орзіх М.Ф., Рабиновича П.М., Скакуна О.Ф., адміністративного права Авер'янова В., Андрійко О.Ф., Бандурко А.М., Бандурко О.О., Битяка Ю.П., Голосніченка І.П., Додіна Є.В., Калюжного Р.А., Ківалова С.В., Колпакова В.К., Кондратьєва Я.Ю., Коренева А.П., Мироненко Н.М., Нижник Н.Р., Остапенка О.І., Олефіра В.І., Опришко В.Ф., Римаренка Ю.І., Рябченко О.П., Селиванова О., Селиванова В.Н., Сущенка В.Д., Тищенка М.М., Шкарупи В.К, конституційного права Губенко М.М., Колодія А.М., Погоріло В.Ф., Фрицького О.Ф. міжнародного права Забигайло В.., Денисова В.Н., а також російських вчених Алексєєва С.С., Альохіна О.П., Арбузкіна О.М., Бахраха Д.Н., Богуславського М.М., Вітрука Н.В., Веремеєнка І.І., Воєводіна Л.Д., Галенської Л.Н., Єропкіна М.І., Козлова Ю.М., Нефьодова В.І., Новосьолова В.І. та інших.

Наукова новизна одержаних результатів обумовлена актуальністю теми дисертації, її змістом та проблемами, що безпосередньо досліджені. Дисертація являє собою комплексне дослідження правового статусу іноземців, механізму його забезпечення та ролі органів внутрішніх справ у цьому механізмі. Вона також визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей і тенденцій розвитку відносин в адміністративно-процесуальній сфері та напрямків удосконалення законодавства. В роботі враховані положення чинного законодавства, піддано аналізу теоретичний та практичний матеріал, що стосується тематики дослідження. Це дозволило по новому підійти до дослідження значного кола проблем, які залишилися поза увагою вчених, але мають важливе значення.

У результаті проведеного дослідження сформульовано низку концептуальних положень, які відрізняються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення:

1. Адміністративно-правовий статус іноземців в структурному плані повинен визначатися основними правами, обов'язками і відповідальністю. Такі явища правової реальності, як громадянство, правоздатність, дієздатність і гарантії, є у певному розумінні елементами адміністративно-правового статусу іноземців, завдають важливий, а часом і вирішальний вплив на його регулювання і реалізацію в сфері державного управління.

2. Розроблено нові класифікаційні підстави розподілу іноземців, що перебувають в Україні на категорії, якими є: а) тривалість перебування в України; б) мета перебування; в) деліктоздатність (підлягають відповідальності на загальних підставах із громадянами України, і звільнені від юрисдикції України).

3. Обгрунтовано необхідність вдосконалення Законів України “Про правовий статус іноземців”, “Про біженців”, “Про імміграцію” та Кодексу України про адміністративні правопорушення, що обумовлюється потребою: по-перше, зосередження в цих правових актах основних прав іноземців в Україні в галузі праці, соціального забезпечення, охорони здоров'я й інших сфер громадського життя. Це дозволить повніше відобразити справжню демократичну сутність ставлення держави до особистості; по-друге закріпити в основних правових актах обов'язки іноземців, що матиме загальнопревентивне значення і надасть певної правової стійкості вирішенню питань про адміністративну відповідальність цих осіб.

Ці закони повинні бути актами прямої дії, замінити основні положення колишніх відомчих інструкцій.

4. Запропоновано ряд заходів, спрямованих на вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ у розглянутій сфері забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців в Україні, а саме:

- удосконалити структуру органів внутрішніх справ, які беруть участь у забезпеченні правового статусу іноземців та боротьбі з їх правопорушеннями в Україні, створивши з цією метою спеціалізовані підрозділи;

- активно впроваджувати спеціальні технічні засоби у діяльність апаратів і підрозділів органів внутрішніх справ, ширше використовувати можливості комп'ютерної техніки для поліпшення інформаційно-аналітичної та іншої діяльності по лінії роботи з іноземцями;

- забезпечити чергові частини органів внутрішніх справ та відділень міліції нормативними актами по роботі з іноземцями, зокрема Інструкцією про порядок повідомлення посольств і консульств про затримання й арешти громадян держави, представленої ними, а також відвідування консульськими посадовими особами і співробітниками посольств затриманих, арештованих і засуджених іноземних громадян;

- розробити пам'ятку черговому по органу внутрішніх справ про його дії при затриманні іноземців чи зверненні їх до міліції;

- розробити і направити у відповідні органи методичні рекомендації про порядок виявлення, затримання і медичного огляду іноземців, які перебувають на території Україні з порушенням встановлених правил і поширюють інфекційні захворювання, що загрожують оточуючому середовищу та громадянам;

- на залізничних, морських і річкових вокзалах, в аеропортах, на автомобільних дорогах, що прилягають до республік колишнього СРСР, організувати спеціалізовані рухомі міліцейські пости і групи для виявлення іноземців, які прибули на територію України з порушенням встановленого порядку. При виявленні таких осіб повертати до країни, з території якої вони прибули;

- з використанням автоматизованих інформаційних банків системи віз та реєстрації підготувати і направити в зацікавлені органи інформаційні матеріали: в оперативні служби органів внутрішніх справ - списки найбільш криміногенних категорій іноземних громадян; в органи санепіднагляду - відомості про іноземних громадян, які компактно проживають на території країни для огляду на предмет встановлення у них інфекційних захворювань; до податкової поліції - списки організацій, що приймають іноземних громадян на роботу - для перевірки фінансової діяльності і сплати податків.

5. Обгрунтовано ряд організаційно-правових заходів спрямованих на підвищення результативності взаємодії органів внутрішніх справ з іншими державними органами і громадськими об'єднаннями у забезпеченні адміністративно-правового статусу іноземців та боротьби з правопорушеннями:

- розробити й прийняти зацікавленими міністерствами і відомствами відповідний наказ з питань організації взаємодії по забезпеченню адміністративно-правового статусу іноземців на території України;

- розробити практичні рекомендації з удосконалення планування роботи відповідними підрозділами;

- органам внутрішніх справ разом з адміністрацією освітніх установ, громадськими об'єднаннями правоохоронної спрямованості розробити план єдиної дислокації наявних сил у місцях компактного проживання і відпочинку іноземців.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що за ініціативою і при безпосередній участі автора були розроблені і впроваджені у навчальний процес кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Національної академії внутрішніх справ України наукові розробки стосовно навчальних дисциплін, де, зокрема, йдеться про правовий статус іноземців та осіб без громадянства. Деякі пропозиції дисертанта були певною мірою використані при підготовці "Концепції розвитку органів внутрішніх справ в XXI столітті", "Концепції створення програми Міністерства внутрішніх справ “Народ і міліція - партнери”.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані також при:

- впровадженні в життя Концепції адміністративної реформи і Концепції реформи адміністративного права України, стосовно контролю держави за діяльністю органів виконавчої влади, а також у процесі реформування системи органів паспортної служби та відділів віз і реєстрації органів внутрішніх справ;

- розробці спецкурсу “Забезпечення органами внутрішніх справ правового статусу іноземців в Україні”;

- викладанні курсів “Адміністративне право” та “Адміністративна діяльність”, “Основи міграційного права” а також інших спеціальних курсів у навчальному процесі юридичних навчальних закладів;

- вдосконаленні адміністративного законодавства, відомчих нормативних актів, що регламентують адміністративно-правовий статус іноземців в Україні;

- забезпеченні адміністративно-правового статусу іноземців в Україні органами внутрішніх справ, іншими державними органами і громадськими об'єднаннями;

- вдосконаленні внутрішньо-організаційної роботи органів внутрішніх справ з метою поліпшення взаємодії з іншими державними органами і громадськими об'єднаннями в забезпеченні правил перебування іноземців у нашій країні;

- застосуванні адміністративно-примусових заходів для забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців;

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження були обговорені на спільному засіданні кафедр конституційного та адміністративного права, управління, економічної безпеки, адміністративної діяльності Національної академії внутрішніх справ України і дістали позитивну оцінку. Окремі з них були оприлюднені у формі доповідей на: науково-практичній конференції "Забезпечення захисту прав людини у правоохоронній діяльності" 21-25 лютого 2000 року (м. Київ); регіональній науково-практичній конференції "Боротьба з торгівлею жінками та дітьми" 21-22 червня 2000 року (м. Київ); міжнародній науково-практичній конференції "Боротьба з нелегальною міграцією" 12-13 червня 2001 року (м. Київ).

Публікації за темою дисертації. Основні теоретичні висновки і практичні рекомендації, що містяться у дисертації, відображені в 4 одноособових наукових публікаціях у фахових виданнях.

Структура дисертації. Специфіка теми дослідження, сформульовані мета і завдання визначили структуру дисертації, послідовність та логіку викладення матеріалу. Вона містить вступ, 3 розділи, які поділяються на 9 підрозділів, висновки, список використаних джерел (415 найменувань), додатки (обсягом 7 сторінок). Обсяг роботи становить - 195 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету та завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, апробації та впровадження здобутих результатів.

Перший розділ - "Поняття та зміст адміністративно-правового статусу іноземців в Україні" - складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. "Поняття адміністративно-правового статусу іноземців в Україні" на основі аналізу нормативних актів визначаються поняття "іноземців" та "іноземних громадян", їх категоризація у процесі розвитку з післяреволюційного радянського періоду по теперішній час, розкривається поняття адміністративно-правового статусу іноземців, характеризується правове становище особи, яке може виникати у відносинах з державою. В процесі аналізу виділяються складові цих понять. Дисертант підкреслює, що основна складність класифікації іноземних громадян полягає у тому, що обставини, які впливають на їх адміністративно-правовий статус, досить різноманітні (термін, мета, причини, умови перебування тощо). Але при цьому варто виходити з того, що обставини, які впливають на це, не можна розглядати у розриві одна від одної. Якщо цього не дотримуватися, то класифікація може набути певної однобічності. На підставі даних дослідження, автор пропонує виділити категорії іноземців, виходячи з тривалості, мети їх перебування в Україні та деліктоздатності (на загальних підставах з громадянами України). Така класифікація, на думку дисертанта, дозволить врахувати особливості адміністративно-правового статусу окремих категорій іноземців, що має важливе значення для організації роботи органів внутрішніх справ по забезпеченню контролю за ними і правоохоронної діяльності у місцях їх перебування.

У підрозділі 1.2. "Зміст адміністративно-правового статусу іноземців в Україні" здійснено порівняльний аналіз понять "правового статусу" та "правового становища" особи. Визначається склад правового статусу іноземців. Запропоновано авторську класифікацію їх прав. Науковому аналізу піддано поняття "громадянство" стосовно іноземців. Визначається момент виникнення правових стосунків іноземця з державою. Аналізуються поняття "дієздатність" та "правоздатність", час їх виникнення і припинення. Досліджуються правові акти починаючи з 20-х років і до теперішнього часу в плані надання іноземцям економічних, соціальних та політичних прав.

Розглядаються правові режими забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців: національного, спеціального та режиму найбільшого сприяння. Звертається увага на те, що стосовно соціально-економічних та політичних прав, дія національного режиму не має широкого застосування. Це зумовлено тим, що у здійсненні деяких з них передбачені значні обмеження для іноземців. У сфері політичних прав ці обмеження, зокрема, торкаються головним чином системи виборчих прав і членства в політичних партіях. Такі права пов'язані передусім із участю в політичному житті держави, в управлінні державними справами, а тому на володіння ними не можуть претендувати іноземці.

У підрозділі 1.3. "Іноземці як суб'єкти адміністративного права" аналізується питання - щодо суб'єктів адміністративного права взагалі, і, конкретно, стосовно іноземців. Аналіз проводиться у контексті історичного розвитку правової бази. Визначається, якими ознаками повинен володіти іноземець, щоб бути суб'єктом адміністративного права України. Розкривається, у яких випадках іноземці можуть виступати в якості загального, спеціального та особливого суб'єктів адміністративного права. Звертається увага, що у працівників органів внутрішніх справ як у радянські часи, так і сьогодні виникають складні проблеми із кваліфікацією правопорушень, вчинених іноземцями. З цього приводу дисертант обґрунтовує пропозиції, спрямовані на усунення подібних ситуацій.

Погоджуючись із наробками вчених-юристів, автор узагальнює їх праці і з урахуванням прийнятих останнім часом законодавчих актів окреслює особливості адміністративно-правового статусу іноземців, узагальнює поняття іноземців та осіб без громадянства.

Другий розділ - "Адміністративно-правовий механізм забезпечення правового статусу іноземців" - складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. "Адміністративно-правова спрямованість механізму забезпечення правового статусу іноземців" досліджуються складові елементи механізму правового регулювання правового статусу іноземців. Аналізується питання щодо видів адміністративно-правових механізмів, якими забезпечується функціонування правової системи держави. Розкривається поняття та сутність правового режиму, як складової державно-правового механізму.

Під правовим режимом дисертант розуміє комплекс суспільних відносин певного виду діяльності, закріплений юридичними нормами і забезпечений сукупністю юридично-організаційних заходів. Він задається параметрами подвійного виду: по-перше, особливою соціальною значимістю суспільних відносин, їхніми специфічними цілями і завданнями, по-друге, використанням особливих принципів, форм і методів діяльності, що відбиваються в системі прав і обов'язків суб'єктів.

Автор наголошує, що категорія режимів є новою для юридичної теорії і практики, а тому її не можна віднести до досконало розроблених правових явищ. З цього приводу дисертант висловлює особисте бачення і формулює конкретні пропозиції.

У підрозділі 2.2. "Нормативні основи забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців в Україні" розкривається поняття правових основ будь-якої діяльності. Піддається аналізу нормативно-правова база, якою регламентовано адміністративно-правовий статус іноземців в Україні. Визначена та детально розглянута її ієрархія в системі правових актів державних органів за чинністю у просторі.

Дисертант вважає суттєвим недоліком, що переважна більшість питань стосовно забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців вирішуються не законами, а нормативно-правовими актами Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Звідси стає очевидною наявність недостатньо чіткої і не завжди послідовної аргументованості підходу щодо забезпечення цього статусу з боку органів виконавчої влади не лише на етапі прийняття індивідуальних адміністративних актів, а й на рівні регламентації цих питань у підзаконних актах, особливо відомчих. Автор пропонує усунути цей недолік.

У підрозділі 2.3. "Суб'єкти забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців в Україні" визначається, хто є суб'єктами цієї діяльності в Україні, проводиться їх класифікація та детальний аналіз, визначається компетенція кожного відповідно до законодавства України. Розглядається діяльність у цьому напрямі державних органів, зокрема. Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України. Аналізується діяльність органів місцевого самоврядування, громадських організацій, міжнародних представництв як суб'єктів забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців та вносяться конкретні пропозиції, спрямовані на покращення цієї роботи.

У підрозділі 2.4. "Гарантії адміністративно-правового статусу іноземців в Україні" визначається поняття гарантій та наводяться їх різновиди. Детально характеризуються політичні, соціальні, юридичні гарантії. Розкриваються стадії реалізації особистих прав іноземцями. Проводиться аналіз законодавчої та нормативної бази, у якій закріплені права іноземців. Висвітлюється діяльність державних органів по забезпеченню адміністративно-правового статусу іноземців та осіб без громадянства. Вносяться конкретні пропозиції стосовно поліпшення роботи правоохоронних органів у цій сфері відносин.

Розглянувши проблеми відносно механізму забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців в Україні, автор дійшов висновку, що у ньому є недоліки, які суттєво впливають на становище іноземців в нашій країні та пропонує шляхи їх усунення.

Третій розділ - "Роль органів внутрішніх справ у забезпеченні адміністративно-правового статусу іноземців в Україні" - складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. "Заходи забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців у діяльності органів внутрішніх справ" дається визначення поняття "забезпечення". Розглядається роль органів внутрішніх справ взагалі, та окремих служб - зокрема, у процесі забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців, аналізується законодавча та нормативна база, як підстава організації діяльності органів внутрішніх справ. Конкретизуються функції, здійснювані ними по забезпеченню правового статусу іноземців. Визначається сутність правозастосовчої діяльності органів внутрішніх справ взагалі та стосовно іноземців і забезпечення їх прав. Аналізуються дані, що стосуються причин порушень іноземцями законодавства України. Розглядається діяльність та аналізуються управлінські акти служб паспортної, візової та реєстраційної роботи за ступенем їх участі в забезпеченні адміністративно-правового статусу іноземців. Досліджуються основні аспекти діяльності цих служб з метою вивчення факторів, які впливають на зміст роботи та вносяться пропозиції стосовно покращання її якості та ефективності.

У підрозділі 3.2. "Взаємодія органів внутрішніх справ з іншими державними органами і громадськими об'єднаннями в забезпеченні адміністративно-правового статусу іноземців в Україні" обґрунтовуються потреба, цілі та завдання такої взаємодії. Визначається поняття взаємодії, розглядаються її принципи та форми. Обґрунтовується важливість обміну інформацією між суб'єктами взаємодії. На підставі досліджень існуючої практики виділяються види планів взаємодії, їх структура та ефективність. Дисертант доходить висновку, що поліпшення зв'язку органів внутрішніх справ з іншими державними органами та громадськими об'єднаннями у забезпеченні адміністративно-правового статусу іноземців в Україні можна досягти лише на підставі удосконалення взаємодії між ними.

Зупиняючись на відповідних положеннях законодавчого врегулювання діяльності органів внутрішніх справ по забезпеченню адміністративно-правового статусу іноземців, автор робить висновок про наявність певних прогалин в правовій базі, вказує на ці недоліки та пропонує напрями модернізації законодавчої бази.

ВИСНОВКИ

Проведене наукове дослідження дає також можливість впевнитися у тому, що:

По-перше, забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців на загальнодержавному рівні реалізується завдяки функціонуванню особливого механізму, основними компонентами якого є організаційно-структурні утворення, адміністративно-правові заходи, нормативне забезпечення. Цей механізм є системною складовою частиною загальнодержавного механізму впливу на соціальне негативні явища.

Серед заходів забезпечення правового статусу іноземців найбільше відповідають вимогам захисту прав людини превентивні, тобто профілактичного та попереджувального характеру.

По-друге, ефективність забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців тісно пов'язана з удосконаленням координації дій її суб'єктів, інтенсивним використанням інтегративних властивостей системи, налагодженням внутрішніх і зовнішніх інформаційних зв'язків, створенням сучасної нормативної бази, яка відповідає європейським стандартам.

По-третє, важливим чинником ефективного функціонування системи забезпечення правового статусу іноземців є створення координаційного центру щодо державних і не державних суб'єктів всіх організаційно-правових рівнів.

По-четверте, вихід на європейські стандарти дотримання прав людини потребує участі нашої держави в міжнародних, міждержавних, національних процедурах регулювання міграції стосовно інтересів України.

По-п'яте, важливими щодо забезпечення правового статусу іноземців є розвиток наукових досліджень, підготовка спеціалістів для міграційних служб на юридичних, економічних та психологічних відділеннях провідних вузів України, розбудова системи підвищення кваліфікації працівників міграційних служб з використанням української навчальної бази, а також навчання за кордоном.

По-шосте, для розв'язання проблеми фінансування щодо забезпечення правового статусу іноземців, бажано створити “Фонд розв'язання проблем іноземців”, який би сприяв концентрації коштів для оплати витрат на юридичну та матеріальну допомогу іноземцям.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ РОБІТ

1. Константінов С.Ф. Загальна характеристика правопорушень, скоюваних іноземцями // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - 2000, №3. - С. 114-119.

2. Константінов С.Ф. Іноземці як спеціальні суб'єкти адміністративної відповідальності // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - 2001, №1 - С. 97-100.

3. Константінов С.Ф. Забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців в Україні // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - 2001, №4 - С. 33-41.

4. Константінов С.Ф. Еволюція поняття іноземців та осіб без громадянства в Україні // Держава та право. - 2001, № 13 - С. 209-214.

АНОТАЦІЇ

Константінов С.Ф. Адміністративно-правовий статус іноземців в Україні та механізм його забезпечення. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Національна академія внутрішніх справ України, Київ, 2002.

Дисертація представляє собою комплексне дослідження проблем адміністративно-правового статусу іноземців в Україні та механізму його забезпечення.

В роботі розглядаються теоретичні та практичні питання, пов'язані із висвітленням та розв'язанням проблем забезпечення адміністративно-правового статусу іноземців в Україні, поняття, змісту, класифікації іноземців, розвитку цих категорій, законодавчого врегулювання статусу іноземців, досліджується статус іноземців у якості суб'єкта адміністративного права.

Акцентується увага на правовій складовій механізму та досліджуються режими забезпечення статусу іноземців. Аналізується нормативно-правове забезпечення статусу іноземців, характеризуються їхні політичні, соціальні і юридичні гарантії.

Викладається ряд загальнотеоретичних висновків, обґрунтовуються науково-практичні рекомендації та висвітлюється роль органів внутрішніх справ у забезпеченні адміністративно-правового статусу іноземців в Україні.

Ключові слова: іноземці, адміністративно-правовий статус, механізм, забезпечення, взаємодія.

Константинов С.Ф. Административно-правовой статус иностранцев в Украине и механизм его обеспечения. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Национальная академия внутренних дел Украины, Киев, 2002.

Диссертация посвящена теоретическим и практическим вопросам, связанным с освещением и решением проблем обеспечения административно-правового статуса иностранцев в Украине и механизме его обеспечения.

На основе анализа нормативных актов определяются понятие "иностранцев" и "иностранных граждан", прослеживается их категоризация в процессе развития от послереволюционного советского периода по настоящее время, раскрывается понятие административно-правового статуса иностранцев, характеризуется правовое положение лица, которое может возникать в отношениях с государством. Подчеркивается, что основная сложность классификации иностранных граждан состоит в том, что обстоятельства, которые влияют на их административно-правовой статус, довольно разнообразны. При этом следует исходить из невозможности рассмотрения их оторвано друг от друга. В противном случае классификация может приобрести односторонний характер. Автор предлагает выделить категории иностранцев, исходя из продолжительности, цели их пребывания в Украине и деликтности. Такая классификация позволит учесть особенности административно-правового статуса отдельных категорий иностранцев, которые имеют важное значение для организации работы органов внутренних дел по обеспечению контроля за ними и правоохранительной деятельности в местах их пребывания.

Осуществляется сравнительный анализ понятий "правового статуса" и "правового положения" лица. Определяется состав правового статуса иностранцев. Научному анализу подвергнуто понятие "гражданство" относительно иностранцев.

Рассматриваются правовые режимы обеспечения административно-правового статуса иностранцев: национального, специального и режима наибольшего содействия. Обращается внимание на то, что относительно социально-экономических и политических прав, действие национального режима не имеет широкого применения.

Исследуется проблема о субъектах административного права вообще, и относительно иностранцев, в частности. Определяется, какими признаками должен обладать иностранец, чтобы быть субъектом административного права Украины. Раскрываются случаи когда иностранцы могут выступать в качестве общего, специального и особого субъектов административного права.

Анализируются составные элементы административно-правового механизма обеспечения правового статуса иностранцев. Анализируется вопрос о видах административно-правовых механизмов, которыми обеспечивается функционирование правовой системы государства. Раскрывается понятие и сущность правового режима, как составной государственно-правового механизма.

Определяется понятие гарантий административно-правового статуса иностранцев в Украине. Характеризуются политические, социальные, юридические гарантии. Раскрываются стадии реализации личных прав иностранцами. Вносятся конкретные предложения относительно улучшения работы правоохранительных органов в этой сфере отношений.

Рассматривается роль органов внутренних дел в обеспечении административно-правового статуса иностранцев в Украине. Конкретизируются функции, осуществляемые ими по обеспечению правового статуса иностранцев. Определяется сущность правоприменительной деятельности органов внутренних дел вообще и относительно иностранцев и обеспечения их прав.

Исследуется взаимодействие органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными объединениями в обеспечении административно-правового статуса иностранцев в Украине обосновывается потребность, цели и задачи такого взаимодействия.

Останавливаясь на соответствующих положениях законодательного урегулирования деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранцев, автор делает вывод о наличии определенных пробелов в правовой базе и предлагает направления ее модернизации.

Ключевые слова: иностранцы, административно-правовой статус, механизм, обеспечение, взаимодействие.

Konstantinov S.F. The Administrative-legal Status of Foreigners in Ukraine and its Mechanism. - Manuscript.

The dissertation on getting a Candidate Degree in Science of Law by the speciality - the Theory of Administration; Administrative Law and Process; Financial Law. -National Academy of Internal Affaires of Ukraine, Kyiv, 2002.

The dissertation is devoted to theoretical and practical questions connected with showing and solving the problems of the security mechanism of the administrative-legal status of foreigners in Ukraine. The essence, concepts, contents and the mechanism of the security of the administrative-legal status of foreigners are investigated. The practical activity of government bodies of internal affairs and their role as for the mechanism of the security of the administrative-legal status of foreigners are analyzed. The number of government bodies, public organizations and international missions taking place at the security of the administrative-legal status of foreigners are determined. The legislative and normative base as well as the practical activity are investigated in order to make recommendations directed to the improvement of the government bodies of internal affairs activity concerning the security of the administrative-legal status of foreigners in Ukraine.

Key words: foreigners, administrative-legal status, mechanism, security, cooperation.