НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА імЕНІ В.М. КОРЕЦЬКОГО

Комарницький Віталій Мар'янович

УДК 349.6(477)

ПРАВОВИЙ РЕЖИМ

ЗОН НАДЗВИЧАЙНИХ ЕКОЛОГІЧНИХ СИТУАЦІЙ

В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.06 - земельне право; аґрарне право;

екологічне право; природноресурсове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2002

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Луганській академії внутрішніх справ імені 10-річчя незалежності України, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник: кандидат юридичних наук

Єрофеєв Микола Іванович,

Головне науково-експертне управління

Апарату Верховної Ради України,

завідуючий відділом.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Балюк Галина Іванівна,

Київський національний університет

імені Тараса Шевченка, професор;

кандидат юридичних наук

Кузнєцова Світлана Валентинівна,

Інститут держави і права

імені В.М. Корецького

Національної академії наук України,

науковий співробітник.

Провідна установа: Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, кафедра

економічного права, Міністерство освіти

і науки України, м. Харків.

Захист відбудеться 23.12.2002 року о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д. .236.02 при Інституті держави і права імені В.М. Корецького Національної академії наук України за адресою: 01001, м. Київ-1, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту держави і права імені В.М. Корецького Національної академії наук України за адресою: 01001, м. Київ-1, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий 21.12.2002 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

кандидат юридичних наук І.М. Кучеренко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Відповідно до статті 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду українського народу є обов'язком держави.

Забезпечення екологічної безпеки досягається різними шляхами. Один із найважливіших серед них - це запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям та ефективна ліквідація їх наслідків. В Україні останнім часом щороку реєструється до 500 надзвичайних ситуацій техногенного характеру, унаслідок яких гинуть тисячі людей. Сума завданих при цьому збитків за період 1997-2000 рр. склала близько 205 млн. грн. Основними причинами високої небезпеки виникнення надзвичайних екологічних ситуацій є такі: старіння основних фондів, у тому числі природоохоронного призначення; аварійний стан значної частини каналізаційних мереж у комунальному господарстві; недостатня інвестиційна підтримка впровадження новітніх ресурсозберігаючих і екологічно чистих технологій в екологічно небезпечних галузях промисловості, насамперед металургійній, хімічній, нафтохімічній, а також енергетиці; критичне екологічне становище в гірничодобувних реґіонах країни, зокрема в Донбасі, Кривбасі, Львівсько-Волинському реґіоні; екологічні проблеми, пов'язані з істотними змінами стану геологічного та гідрогеологічного середовища у зв'язку з закриттям нерентабельних гірничодобувних підприємств, шахт і розрізів тощо.

Політика держави щодо вирішення проблем запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям та ліквідації їх наслідків знаходить своє відображення в чинному законодавстві України. На сьогодні ці питання прямо чи опосередковано реґулюють понад 200 нормативно-правових актів різної юридичної сили. Проте кількісне зростання нормативно-правової бази, яка забезпечує відповідну сферу, не означає її якісної досконалості. Відповідне законодавство не становить єдиної системи, у ньому існують неузгодженості, суперечності, прогалини. Це перш за все пов'язане з тим, що розвиток відповідного законодавства не спирається на чітко визначене науково-теоретичне підґрунтя.

До останнього часу зазначена проблема не була предметом комплексного дослідження правознавців екологічного профілю. Під різними кутами зору та з різним ступенем конкретизації до розгляду правових проблем екологічної безпеки та надзвичайних екологічних ситуацій підходили такі вітчизняні вчені-юристи, як В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, Н.В. Барбашова, А.П. Гетьман, М.І. Єрофеєв, В.В. Костицький, С.М. Кравченко, М.В. Краснова, Ю.М. Крупка, Н.Р. Малишева, В.Л. Мунтян, В.К. Попов, Б.Г. Розовський, Н.І. Титова, Ю.С. Шемшученко, а також російські та інші зарубіжні вчені: М.М. Бринчук, С.О. Боголюбов, Б.В. Єрофеєв, О.С. Колбасов, В.В. Петров та інші.

У 2000 році С.О. Кузніченком було захищено кандидатську дисертацію, присвячену одному з аспектів організації ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, а саме проблемам управління органами внутрішніх справ в особливих умовах, викликаних, за термінологією автора, "аномальними явищами техногенного і природного характеру". Однак предметом цієї роботи не є надзвичайні екологічні ситуації, а увагу зосереджено на організації діяльності органів внутрішніх справ у відповідних умовах.

Певною мірою правових проблем попередження надзвичайних ситуацій та їх ліквідації торкається у своїй кандидатській дисертації М. Фролов, однак до їх розгляду автор підходить лише з позиції можливих екологічних ризиків.

Актуальність даної роботи зумовлюється недостатністю теоретико-правового опрацювання розгляданого питання в еколого-правовій літературі, відсутністю комплексного правового дослідження цієї проблеми та нагальною потребою в ньому, викликаною бурхливим розвитком правотворчої діяльності в аналізованій сфері та невпорядкованістю процесу правозастосування.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тематика дисертаційного дослідження узгоджується з планами пріоритетних напрямків фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на 2001-2005 рр., комплексною програмою науково-дослідної роботи Луганської академії внутрішніх справ МВС імені 10-річчя незалежності України "Гармонізація екологічного, господарського та кримінального законодавства України".

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний науково-правовий аналіз проблеми запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям та ліквідації їх наслідків, а також розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для подальшого розвитку законотворчого процесу у відповідній сфері та впорядкування правозастосування.

Виходячи з поставленої мети, дисертант ставив перед собою такі завдання:

-  розглянути понятійно-термінологічний апарат, який використовується в досліджуваній сфері, і дати рекомендації щодо узгодження між собою різноманітних понять, котрі застосовуються сьогодні в законодавстві для визначення "надзвичайних екологічних ситуацій";

-  проаналізувати сучасний стан правового реґулювання відносин у сфері запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям та ліквідації їх наслідків, а також динаміку його розвитку;

-  виявити всі рівні та форми правового реґулювання відповідних питань: від міжнародно-правового до локального, з'ясувавши межі поширення сфери дії кожного з них;

-  здійснити аналіз і дати оцінку діючої системи організаційного забезпечення діяльності у сфері запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям та ліквідації їх наслідків, визначити місце в цій системі кожної організаційної ланки та їх взаємовідносин;

-  розкрити зміст і особливості правового режиму зон надзвичайних екологічних ситуацій, дати пропозиції та рекомендації щодо його вдосконалення;

-  висвітлити специфіку правового забезпечення економічного механізму вирішення проблем, пов'язаних з неґативними наслідками надзвичайних екологічних ситуацій, зокрема особливості фінансування заходів щодо попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій, відшкодування шкоди, заподіяної в результаті їх настання, фізичним і юридичним особам тощо.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям та ліквідації їх наслідків.

Предметом дослідження є екологічне законодавство України, акти зарубіжного законодавства, міжнародно-правові документи з питань попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій, а також суміжне законодавство з питань надзвичайних ситуацій і цивільної оборони, адміністративне законодавство, що реґулює питання створення і функціонування організаційної системи забезпечення попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій. Предметом дослідження є також правозастосовча практика відповідних організаційних структур.

Методи дослідження. У роботі використовувалися формально-логічний, порівняльно-правовий, історичний, структурно-функціональний, класифікаційний методи дослідження, а також метод системного аналізу.

За допомогою формально-логічного методу проаналізовано та поглиблено понятійно-термінологічний апарат, виявлено окремі складові механізму організаційного забезпечення попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій.

Порівняльно-правовий метод дозволив зіставити різнорідні масиви правових норм, що реґулюють відносини в даній сфері, звернутися до зарубіжного досвіду реґулювання та правозастосування.

Завдяки методу історичного аналізу розглянуто досліджувані правові явища в їх історичній динаміці.

Застосувавши структурно-функціональний метод, дисертант вніс упорядкованість у розгляд управлінської діяльності органів, які забезпечують попередження та ліквідацію надзвичайних екологічних ситуацій.

Класифікаційний метод дав можливість диференційовано підійти до аналізу різногалузевих, різнорівневих і різних за змістовою спрямованістю правових норм, що діють у відповідній сфері.

У процесі дослідження було використано здобутки загальної теорії держави та права, а також інших галузей права, зокрема конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного та ін.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що до теперішнього часу правові проблеми запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям і ліквідації їх наслідків не були предметом комплексного дослідження з боку правознавців екологічного профілю, що справило неґативний вплив на хід і характер законотворчих робіт в аналізованій сфері. Дисертація спрямована на усунення прогалин у правовому реґулюванні даної сфери суспільних відносин, розроблення оптимальної моделі законотворчих дій у відповідній сфері та вдосконалення правового режиму надзвичайних екологічних ситуацій.

На захист виносяться такі положення, висновки та рекомендації.

1. Визначення характерних ознак зовнішньо близьких понять "надзвичайна ситуація", що використовується в законодавстві про надзвичайні ситуації та цивільну оборону, і "надзвичайна екологічна ситуація", що застосовується в екологічному законодавстві, які (ознаки) повинні братися до уваги при визначенні правових режимів "зони надзвичайної екологічної ситуації" та "зони надзвичайної ситуації". Надзвичайні ситуації мають чотири головні ознаки: вони виникають раптово, розвиваються швидко, призводять до значних руйнівних та інших неґативних наслідків. Надзвичайні екологічні ситуації характеризуються змінами в довкіллі, які мають стійкий, стабільний, а часом і необоротний характер, становлять загрозу для життя і здоров'я людини, можуть призвести до руйнування природних екологічних систем, деґрадації флори й фауни;

2. Наведення додаткових арґументів щодо екологічного зонування за ступенем екологічної безпеки території, з урахуванням техногенних і природних факторів, що призвели чи можуть призвести до сталих або необоротних змін у довкіллі, небезпечних для людини, рослинного і тваринного світу;

3. Арґументування необхідності розмежування сфери застосування екологічного законодавства та законодавства з питань надзвичайних ситуацій для визначення правового режиму зон надзвичайних екологічних ситуацій. У межах екологічного законодавства мають вирішуватися питання екологічної реабілітації територій, неґативні зміни в екосистемі яких мають стійкий, необоротний характер, а в межах законодавства про надзвичайні ситуації – питання оперативного реаґування на аварії, катастрофи, стихійні лиха, що створюють загрозу для життя і здоров'я людини.

4. Обґрунтування доцільності прийняття нового Закону України "Про правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації", який має усунути дублювання, неузгодженості в реґулюванні суспільних відносин, які сьогодні мають місце між актами екологічного законодавства й актами законодавства з питань надзвичайних ситуацій і цивільної оборони;

5. Арґументування вдосконалення організаційної системи реґулювання й управління в галузі попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій. Потреба в цьому зумовлена невиправданою розпорошеністю по численних нормативно-правових актах приписів, що визначають повноваження в даній сфері органів державної влади та органів місцевого самоврядування, певною неузгодженістю в реґламентації відповідних питань між законами й підзаконними актами. Тому необхідним є прийняття спеціального закону з питань організації діяльності державних органів у сфері запобігання надзвичайним ситуаціям із небезпечними екологічними наслідками;

6. Обґрунтування пропозицій щодо внесення змін і доповнень до Закону України "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру", Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації", інших нормативно-правових актів з питань: визначення підстав та впорядкування процедури оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації; визначення акта, яким парламент має затверджувати укази Президента про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації; визначення заходів, які повинні здійснюватися в місцевостях, які оголошені зонами надзвичайної екологічної ситуації.

7. Визначення заходів для посилення ефективності економіко-правового забезпечення екологічної безпеки територій і населення в разі виникнення надзвичайних екологічних ситуацій: установлення на рівні закону вимог щодо розроблення та реалізації програм екологічної реабілітації територій, на яких систематично виникають надзвичайні екологічні ситуації або деґрадація навколишнього природного середовища досягла критичного рівня; орієнтація законодавства на утворення системи екологічних фондів для вирішення міжреґіональних екологічних проблем, які можуть виникнути внаслідок аварій, катастроф, стихійних лих та інших неґативних техногенних впливів на довкілля.

8. Визначення основних положень спеціального закону про екологічне страхування, який має надати можливість ефективніше вирішувати питання відшкодування шкоди потерпілим від надзвичайних ситуацій із небезпечними для життя і здоров'я людини та стану довкілля екологічними наслідками.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення та висновки проведеного дослідження можуть бути використані:

- для подальшого поглибленого дослідження правових проблем, пов'язаних із забезпеченням екологічної безпеки в разі виникнення аварій, катастроф, стихійного лиха на територіях із кризовою екологічною ситуацією;

- для вдосконалення законодавства з питань надзвичайних екологічних ситуацій;

- у процесі підготування підручників і навчальних посібників із курсу "Екологічне право", а також викладання відповідної навчальної дисципліни.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження були оприлюднені на науково-практичній конференції "Становлення і розвиток правової системи України" (м. Київ, 21 березня 2002 р.); міжнародній науково-практичній конференції "Нове кримінальне і кримінально-процесуальне законодавство та завдання юридичної підготовки кадрів ОВС України" (м. Луганськ, 30-31 травня 2002 р.).

Публікації. Основні наукові положення дисертаційного дослідження відображено в семи публікаціях, із яких: одна монографія, чотири наукові статті, опубліковані в провідних фахових виданнях, тези двох виступів на науково-практичних конференціях.

Структура дисертаційної роботи. Дисертація складається із вступу, двох розділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 169 сторінок. Список використаної літератури включає 133 джерела і становить 15 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано вибір теми, актуальність, об'єкт, предмет, мету та завдання дослідження, його методологічну й теоретичну основи, показано наукову новизну та визначено положення, які виносяться на захист, розкрито теоретичну й практичну значущість одержаних результатів.

Перший розділ "Стан і проблеми вдосконалення законодавства про надзвичайні екологічні ситуації" присвячено ключовим питанням, що характеризують зміст поняття "надзвичайні екологічні ситуації", тенденції розвитку правового реґулювання відносин у цій сфері на національному та міжнародному рівнях.

Особливу увагу приділено аналізу формування в законодавстві поняття "надзвичайні екологічні ситуації" і похідного від нього поняття "зони надзвичайної екологічної ситуації". Трансформація визначення цих понять в екологічному законодавстві, на думку автора, має своїм кінцевим результатом визначення, яке не містить істотних специфічних ознак, оскільки в його основу покладено визначення надзвичайної ситуації, що міститься в Законі України "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру". Це не дає можливості закласти в режим ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій якісь особливі механізми, не передбачені раніше законодавством про надзвичайні ситуації та цивільну оборону. Критично оцінюючи цю ситуацію, спираючись на аналіз досвіду застосування законодавства про зони надзвичайних екологічних ситуацій, автор обґрунтовує доцільність повернення до використання у визначенні надзвичайних екологічних ситуацій таких ознак, як сталість, необоротність змін природного середовища, стійкість неґативного впливу антропогенних факторів на це середовище, що призвело до неможливості проживання на цих територіях населення і ведення господарської діяльності або поставило під загрозу здоров'я людини, збереження природних об'єктів та обмежило ведення господарської діяльності. Це дозволить в екологічній політиці робити акцент на територіях з кризовою екологічною ситуацією, наслідки якої не можуть бути усунені за короткий час, а їх ліквідація потребує здійснення довгострокових заходів. Буде усунено й дублювання, що має місце між законодавством про надзвичайні екологічні ситуації та законодавством про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Останнє стосується тих надзвичайних ситуацій техногенного та природного походження (аварій, катастроф, стихійного лиха), що характеризуються раптовістю виникнення, швидким розвитком подій, заподіянням руйнівних та інших наслідків, потребою в комплексі надзвичайних заходів оперативного характеру для здійснення їх ліквідації.

У роботі зазначається, що ознаки сталості, необоротності змін природного середовища, стійкості неґативного впливу антропогенних факторів на це середовище мають бути складовою частиною екологічного зонування території України, що слід запровадити як метод визначення територій з особливим режимом природокористування та охорони довкілля. Також у роботі доводиться, що для розмежування сфери застосування екологічного законодавства та законодавства про надзвичайний стан, надзвичайні ситуації та цивільну оборону доцільно було б термін "надзвичайні екологічні ситуації" замінити на "кризові екологічні ситуації".

Аналіз розвитку правового реґулювання даної сфери суспільних відносин свідчить, що цей процес має інтенсивний характер, здійс-нюється під впливом усвідомлення суспільством недопустимості іґнорування ризиків виникнення аварій, катастроф, стихійного лиха з небезпечними для життя та здоров'я населення екологічними наслід-ками, необхідності бути готовими до реаґування на надзвичайні екологічні ситуації будь-якого характеру, масштабу прояву та обсягу завданої шкоди. Правові норми, що реґулюють суспільні відносини, пов'язані з надзвичайними екологічними ситуаціями, формуються на різному рівні, мають різногалузеве забарвлення та сфери застосування, утворюють у своїй сукупності складний комплексний правовий інститут, характерними рисами якого є: а) поширення дії його норм на всі сфери економіки, види виробничої та іншої господар- ської діяльності, де можуть виникнути техногенні інциденти з небезпечними для навколишнього природного середовища, здоров'я людей наслідками, а також на всі органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, громадян, які повинні забезпечувати організацію та реалізацію заходів щодо реаґування на надзвичайні ситуації з небезпечними для довкіл-ля та здоров'я населення наслідками; б) визначення спеціальних заходів щодо попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій: інформаційного, фінансового, матеріально-технічного, ава-рійно-рятувального та іншого характеру; в) установлення спеціаль-ного порядку введення та забезпечення режиму надзвичайної ситуації техногенного та природного походження, зони надзвичайної екологічної ситуації; г) розпорошеність його норм по різних галузях законодавства: конституційному, адміністративному, екологічному, про охорону здоров'я, цивільному тощо.

На основі аналізу правових норм, що реґулюють дану сферу суспільних відносин, було визначено їх склад, призначення, сферу застосування. Автор робить арґументований висновок, що масив правових норм, які реґулюють суспільні відносини у сфері попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій, сьогодні паралельно формується у двох основних напрямках: з одного боку, на рівні комплексного правового інституту екологічного права, а з іншого - на рівні комплексного правового інституту щодо надзвичайних ситуацій і цивільної оборони. Аналіз цих інститутів свідчить про наявність значних резервів для вдосконалення даної сфери правового реґулювання, розмежування сфер застосування з відповідних питань екологічного законодавства та законодавства з надзвичайних ситуацій і цивільної оборони. В актах законодавства з надзвичайних ситуацій і цивільної оборони немає жодної згадки про надзвичайні екологічні ситуації та зони надзвичайної екологічної ситуації. Водночас Закон України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" повторив із деякими варіаціями те, що вже містилося в Законах України "Про цивільну оборону", "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру", "Про правовий режим надзвичайного стану". Прикладами цього можуть бути положення, які стосуються визначення джерел фінансування заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних (екологічних) ситуацій (кошти державного, місцевого бюджетів, резервного фонду Кабінету Міністрів, інші не заборонені джерела) і повноважень органів державної влади та органів самоврядування з відповідних питань, а також залучення в разі виникнення потреби у виконанні великих обсягів аварійно-рятувальних і відновлювальних робіт військових частин Збройних сил України та інших військових формувань України тощо. Слід згадати й законодавчі положення щодо запровадження в межах зони надзвичайної екологічної ситуації правового режиму надзвичайного стану та здійснення заходів, передбачених Законом України "Про правовий режим надзвичайного стану" для аналогічних ситуацій. Єдина істотна відмінність законодавчого реґулювання запровадження режиму надзвичайної екологічної ситуації на окремих місцевостях від передбаченого для запровадження режиму інших надзвичайних ситуацій полягає у встановленні особливого, ускладненого порядку прийняття щодо цього рішень. Але саме ця відмінність, як свідчить аналіз законодавчих актів про надзвичайні ситуації, не виправдовує свого існування. Те, що Закон України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" не має "власного обличчя", можна пояснити відсутністю в ньому чітко визначеного предмета реґулювання. Адже поняття "надзвичайна екологічна ситуація" та пов'язане з ним поняття "зона надзвичайної екологічної ситуації", які застосовуються в цьому Законі, базуються на близьких за формою виразу поняттях "надзвичайна ситуація", "зона надзвичайної ситуації", що містяться в Законах "Про цивільну оборону", "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру", "Про аварійно-рятувальну службу".

Подальше вдосконалення законодавства про надзвичайні екологічні ситуації доцільно здійснити на базі нового Закону України "Про правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації", який слід прийняти замість чинного Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації". Назва запропонованого Закону має забезпечити його відповідність вимогам Конституції України (пункт 19 стаття 92) із цього питання, які передбачають, що виключно законами України встановлюється "правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації". Майбутній закон повинен усунути дублювання інших законів у частині реґулю-вання відносин у сфері ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, мати чітку спрямованість на вирішення проблем, пов'язаних зі стійкими, необоротними, тривалими змінами в довкіл-лі, які є небезпечними для здоров'я людини, ставлять під загрозу збереження природних ресурсів, обмежують чи роблять неможливою господарську діяльність.

Окремий підрозділ у роботі присвячено міжнародно-правовому реґулюванню даної сфери суспільних відносин. Сьогодні існує величезний масив міжнародних договорів (конвенцій, угод тощо), укладених із відповідних питань у різні часи на багатосторонній, реґіональній чи двосторонній основі. Україна є учасницею значної кількості цих договорів, а до деяких з них готується приєднатися зараз.

Міжнародні угоди у сфері попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій можна класифікувати за різними ознаками: за рівнем Сторін, які пдписали угоди (міждержавні, міжуря-дові, міжвідомчі); за предметом реґулювання (спрямовані на попередження надзвичайних екологічних ситуацій; такі, що створюють механізми взаємного оповіщення про надзвичайні екологічні ситуації та взаємної допомоги в разі їх виникнення; щодо транскордонних перенесень забруднень та інших наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, а також щодо транскордонних водостоків і природних ресурсів, які поділяються кількома державами; щодо безпеки поводження з токсичними, радіоактивними, іншими відходами, матеріалами, речовинами, а також технологіями, котрі можуть спричинити надзвичайні екологічні ситуації з транскордонними ефектами; щодо створення спеціальних служб, підрозділів тощо для організації спільних дій із ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, які виходять за межі однієї держави; про заходи взаємної відповідальності сторін у разі заподіяння шкоди внаслідок аварій чи інших надзвичайних ситуацій); за колом суб'єктів і територіальним масштабом дії (багатосторонні, реґіональні та двосторонні).

У міжнародно-правовому реґулюванні питань попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій Україна за останні роки виявила прихильність до двостороннього та реґіонального спів-робітництва, надаючи цим формам більшої переваги в порівнянні з багатосторонніми конвенціями.

Для вирiшення питання про приєднання України до тих чи iнших мiжнародно-правових угод за основу повинна братися проблема оптимального рiвня реґулювання. Спрощена схема в цьому випадку має такий вигляд: якщо проблему можна розв'язати на рiвнi нацiонального законодавства, то немає потреби вдаватися до мiжна-родно-правового реґулювання; якщо територіальні рамки проблеми обмежуються конкретним реґiоном i немає потреби для її вирiшення звертатися до об'єднаних зусиль у бiльш широкому масштабi, то оптимальним рiвнем реґулювання проблеми буде реґiональний, i т.п.

Таким чином, гармонiзацiя на мiжнародно-правовому рiвнi не повинна розглядатися як самоцiль. Потреба в нiй виникає тодi, коли зусилля окремих держав чи їх об'єднань, реґiонiв є недостатнiми для досягнення очікуваних результатів, прийняття оптимального рiшення.

Другий розділ "Організаційно-правовий механізм попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій" присвячено дослідженню системи органів державного реґулювання відносин, що виникають у зв'язку з надзвичайними екологічними ситуаціями, а також правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації та економіко-правового забезпечення режиму цих зон.

Розглядається склад і повноваження органів державної влади й органів місцевого самоврядування щодо попередження та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій. Детально аналізується єдина державна система запобігання та реаґування на надзвичайні ситуації техногенного й природного характеру, яка складається з постійно діючих функціональних і територіальних підсистем і має чотири рівні: загальнодержавний, реґіональний, місцевий та об'єктовий. На кожному з цих рівнів утворюються координуючі та постійні органи управління для розв'язання завдань у сфері запобігання надзвичайним ситуаціям, захисту населення і територій від їх наслідків, системи повсякденного управління, сили й засоби, резерви матеріальних і фінансових ресурсів, системи зв'язку й інформаційного забезпечення.

Зроблений у роботі аналіз організаційної системи реґулювання й управління в даній сфері суспільних відносин свідчить про те, що окремі її елементи лише названі в спеціалізованих базових нормативно-правових актах, інші ж взагалі в них не згадуються, тобто не включаються до єдиної державної системи запобігання та реаґування на надзвичайні ситуації, що не забезпечує її всебічного, комплексного правового реґулювання. Так, норми, які визначають повноваження Верховної Ради України та Президента України в цій сфері, розпорошені по численних законодавчих актах. Наявна й неузгодженість між Законом України "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру" і Постановою Кабінету Міністрів України №  від 3 серпня 1998 року "Про єдину державну систему запобігання і реаґування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру" з питання визначення координуючих органів у даній сфері (зокрема, у зазначеній постанові не згадуються Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи). Цю неузгодженість можна пояснити недоліками в організації нормотворчості, але значною мірою це пов'язане з невдалим вибором форми правового акта (Положення про єдину державну систему запобігання і реаґування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру, що затверджується Кабінетом Міністрів України), який повинен, відповідно до статті 19 Закону України "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру", реґламентувати питання стосовно діяльності державних органів у даній сфері суспільних відносин. На рівні підзаконного акта неможливо вреґулювати питання, віднесені до сфери дії законів. З огляду на зазначене пропонується прийняти Закон України "Про єдину державну систему захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру", який визначить діяльність усіх державних органів, включаючи Верховну Раду України, Президента України, Раду національної безпеки і оборони України, та органів місцевого самоврядування в зазначеній сфері.

У другому підрозділі увагу приділено аналізу правового режиму зон надзвичайних екологічних ситуацій. Зазначається, що цей режим диференціюється відповідно до підстав, визначених Законами України "Про правовий режим надзвичайного стану", "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру", "Про зону надзвичайної екологічної ситуації". Режим надзвичайного стану може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях у разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю та здоров'ю значних верств населення, не нижче загальнодержавного рівня. Якщо немає підстав для введення правового режиму надзвичайного стану, то встановлюється правовий режим надзвичайної ситуації техногенного та природного походження. Він має на меті забезпечення ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, тобто проведення комплексу заходів, які включають аварійно-рятувальні та інші невідкладні роботи, що здійснюються в разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації є різновидом правового режиму надзвичайної ситуації техногенного та природного походження, але застосовується для вирішення проблем надзвичайного характеру, що викликані неґативними змінами в навколишньому природному середовищі.

Аналіз підстав і порядку оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації свідчить про необхідність їх удосконалення. Зокрема, серед зазначених підстав використовуються неконкретні критерії, наприклад, "суттєво обмежують", "значне збільшення" тощо. Серед такого роду підстав слід передбачити заподіяння екологічної шкоди, яка безпосереднім об'єктом посягання має природне середовище, природні процеси.

Доцільно було б внести зміни до Реґламенту Верховної Ради України, які б забезпечили дотримання вимог Конституції України до порядку затвердження указів Президента України про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації. Викликає заперечення і практика затвердження законами зазначених указів Президента України. Адже закон є нормативним актом вищої юридичної сили, який реґулює найважливіші суспільні відносини, має загальний характер, відповідну структуру, установлює загальнообов'язкові правила поведінки, приймається в спеціальному процесуальному порядку тощо. Усі перелічені ознаки відсутні в законах, якими затверджуються зазначені укази Президента України. Ці закони лише санкціонують застосування президентських указів. Тож слід було б повернутися до практики санкціонування Верховною Радою України указів Президента України про оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації шляхом прийняття постанов про їх затвердження та закріпити її на законодавчому рівні з метою надання стабільності.

Особлива увага в законодавстві приділяється економічному забезпеченню режиму зони надзвичайної екологічної ситуації. Зокрема, частиною 2 статті 8 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" установлено, що "запровадження відповідного правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає виділення державою та/або органами місцевого самоврядування додаткових фінансових та інших матеріальних ресурсів, достатніх для нормалізації екологічного стану та відшкодування нанесених збитків, запровадження спеціального режиму поставок продукції для державних потреб, реалізацію комплексних та цільових програм громадських робіт". Кошти на забезпечення діяльності, пов'язаної з ліквідацією наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, згідно зі статтею 10 зазначеного Закону, повинні в обов'язковому порядку виділятися з державного та місцевих бюджетів, резервного фонду Кабінету Міністрів України чи інших джерел, не заборонених законом.

Проведений аналіз економічного механізму забезпечення режиму зони надзвичайної екологічної ситуації свідчить про необхідність запровадження в практику спеціальних програм екологічної реабілітації територій, на яких систематично виникають надзвичайні екологічні ситуації або деґрадація навколишнього природного середовища досягла критичного рівня. Розроблення таких програм слід передбачити в Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища". Крім того, доцільно було б розробити та прийняти закон про екологічну реабілітацію території. Крім того, до потреб вирішення проблем ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій необхідно залучати фонди охорони навколишнього природного середовища, а також використовувати екологічне страхування, яке повинне бути запроваджене в Україні.

У висновках викладено головні положення, які є результатом проведеного дослідження, мають наукове та практичне значення. Важливість дисертаційної роботи полягає в тому, що вперше в еколого-правовій літературі здійснено комплексний аналіз правового режиму зон надзвичайної екологічної ситуації, визначено шляхи вдосконалення правового реґулювання відносин, що виникають у даній сфері суспільних відносин, підготовлено пропозиції щодо вдосконалення організаційного й економічного забезпечення правового режиму зон надзвичайної екологічної ситуації.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1.  Комарницький В.М. Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій в Україні: Монографія. - Луганськ: РВВ ЛАВС, 2002. -152 с.

2.  Комарницький В.М. Зони надзвичайної екологічної ситуації як юридична категорія //Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: Збірник наукових статей. - Донецький ін-т внутр. справ при Донецькому нац. ун-ті, 2001. - № . - С. 401-413.

3.  Комарницький В.М. Стан і проблеми вдосконалення законодавства про надзвичайні екологічні ситуації //Вісник Луганського інституту внутрішніх справ МВС України.  2001. - № 2. - С. 101-110.

4.  Комарницький В.М. Економіко-правове забезпечення режиму зони надзвичайної екологічної ситуації //Вісник Луганського інституту внутрішніх справ імені 10-річчя незалежності України. - 2002. - № 1. - С. 40-50.

5.  Комарницький В.М. Питання правового реґулювання порядку оголошення окремих територій зонами надзвичайної екологічної ситуації //Становлення і розвиток правової системи України: Тези доповідей і наукових повідомлень науково-практичної конференції (21 березня 2002 р.). - К. - 2002. - С. 140-143.

6.  Комарницький В.М. Удосконалення правового реґулювання надзвичайної екологічної ситуації // Нове кримінальне і кримінально-процесуальне законодавство та завдання юридичної підготовки кадрів ОВС України: Міжнародна науково-практична конференція (30-31 травня, 2002 р.). - Луганськ: РВВ ЛАВС. - 2002. - С. 152-156.

7.  Комарницький В.М. Підстави для оголошення території зоною надзвичайної екологічної ситуації //Вісник Луганської академії внутрішніх справ імені 10-річчя незалежності України. - 2002. - № .  С. 107-112.

Комарницький В.М. Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природноресурсове право. Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, Київ, 2002.

Дисертацію присвячено актуальним проблемам попередження та ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій.

Робота містить аналіз основних понять із проблеми надзвичайних екологічних ситуацій, дослідження тенденцій розвитку національного законодавства з питань надзвичайних екологічних ситуацій та участі України в міжнародно-правовому співробітництві в галузі ліквідації наслідків аварій, катастроф, стихійних лих.

Розглянуто організаційну систему реґулювання відносин, які виникають у зв'язку з надзвичайними екологічними ситуаціями, особливості правового режиму зон надзвичайних екологічних ситуацій та питання економіко-правового забезпечення цього режиму.

Ключові слова: надзвичайні ситуації, надзвичайні екологічні ситуації, надзвичайні заходи, екологічне законодавство, екологічна безпека, захист населення.

Комарницкий В.М. Правовой режим зон чрезвычайных экологических ситуаций в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.06 - земельное право; аграрное право; экологическое право; природоресурсовое право. Институт государства и права имени В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2002.

Диссертация посвящена исследованию теоретических и практических вопросов предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных экологических ситуаций.

Проанализированы понятия "чрезвычайная экологическая ситуация", "зона чрезвычайной экологической ситуации", рассмотрено соотношение этих понятий с близкими к ним понятиями "чрезвычайная ситуация", "зона чрезвычайной ситуации". Предложено в основу определения чрезвычайной экологической ситуации положить такие критерии, как стойкие, длительные негативные изменения в окружающей среде, которые создают угрозу для здоровья и жизни людей, ограничивают или делают невозможной хозяйственную деятельность на соответствующих территориях, угрожают сохранению природных ресурсов. Исследование показало, что правовые нормы, регулирующие отношения в данной сфере, формируются по двум основным направлениям: на уровне комплексного правового института экологического права, с одной стороны, и на уровне комплексного межотраслевого правового института чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны, с другой. Сделан вывод о необходимости разграничения сфер применения указанных отраслей законодательства по вопросам чрезвычайных экологических ситуаций. В диссертации отмечается значительная роль в правовом обеспечении указанной сферы международно-правового регулирования. Его анализ показывает, что Украина является участницей большого количества договоров по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных экологических ситуаций. При этом приоритет отдается двустороннему и региональному сотрудничеству в данной области.

Рассмотрена система органов регулирования и управления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных экологических ситуаций, аргументированы предложения по совершенствованию законодательства, определяющего полномочия указанных органов. В процессе исследования правового режима зон чрезвычайных экологических ситуаций были сделаны выводы о необходимости уточнения оснований и совершенствования процедуры объявления отдельных местностей данной категорией зон. Анализ экономического обеспечения режима зон чрезвычайных экологических ситуаций (финансирования, материально-технического обеспечения мероприятий, связанных с ликвидацией этих ситуаций, возмещения ущерба пострадавшим и т.д.) свидетельствует о необходимости внедрения в практику програм экологической реабилитации территорий и создания новой системы фондов охраны окружающей среды, приспособленной для решения межрегиональных проблем, возникающих в связи с авариями, катастрофами, стихийными бедствиями, а также внедрения в практику экологического страхования.

Ключевые слова: чрезвычайные ситуации, чрезвычайные экологические ситуации, чрезвычайные меры, экологическое законодательство, экологическая безопасность, защита населения.

Komarnitsky V.M. The legal regime exceeding ecological situation's zones in Ukraine. - Manuscript.

Thesis on the reception of a scientific degree of the candidate of legal sciences on profession 12.00.06 - land law; agrarian law; ecological law; natural resource law. Institute of state and law named after V.M. Koretsky NAS UKRAINE; 2002.

Thesis is denoted to the research on theoretical and practical questions of warning and liquidations of consequences of exceeding ecological situations.

The notions "exceeding ecological situation", "area in the excess of ecological situations" were analysed and the relations between closer to them notions "exceeding situation", "area of the excess of situations" were considered. Analysis shows, that Ukraine is a participant of a quite number of agreements on questions of warning and liquidation of exceeding ecological situations.

System was considered by the body of regulation and management in the field of warning and liquidation of exceeding ecological situations and were argued offers on perfecting the legislation, which determine the authorities of certain organs.

Key words: excess of situations, exceeding ecological situations, emergency measures, ecological legislation, ecological safety, population protection.

1 2 3 4

5 6 7 8

9 10 11 12

12 13 14 15

16 17 18 19