ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ

академія державної податкової служби україни

КОФЛАН ВАСИЛЬ МИХАЙЛОВИЧ

УДК 343.73.: 336.22

Правові основи місцевого оподаткування в Україні

Спеціальність: 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право.

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь – 2002

1.

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в науково-дослідному інституті фінансового права Академії державної податкової служби України

Науковий керівник – Кадькаленко Сергій Тимофійович кандидат юридичних наук, доцент, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри конституційного та адміністративного права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Кучерявенко Микола Петрович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри фінансового права;

кандидат юридичних наук, доцент Пришва Надія Юріївна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри конституційного та адміністративного права.

Провідна установа - Інститут держави і права імені В.М.Корецького Національної академії наук України, м. Київ, відділ проблем державного управління та адміністративного права.

Захист відбудеться “4” жовтня 2002 p. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 в Академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

Автореферат розіслано “3”вересня 2002 p.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Л.А.Савченко

1

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження обумовлюється необхідністю подальшого вдосконалення місцевого самоврядування і його матеріально - фінансової бази, розвитком податкових відносин, складовою частиною яких є місцеві податки і збори. Місцеві податки і збори визнані рядом міжнародних документів, зокрема, Європейською хартією місцевого самоврядування як один з основних атрибутів місцевого самоврядування. Водночас в Україні вони практично не виконують покладених на них функцій і складають не більше 2–3 відсотків від загального обсягу всіх доходів місцевих бюджетів, що ставить питання про радикальне перетворення всієї системи місцевого оподаткування. Це відмічалось і в ряді документів, прийнятих вищими органами влади України.

Необхідність докорінних перетворень всієї системи місцевого оподаткування вимагає аналізу і узагальнення теоретичних, історичних питань місцевих податків і зборів, розробки єдиного концептуального підходу до місцевого оподаткування і його належне законодавче закріплення, вдосконалення системи місцевих податків і зборів з метою її стабілізації, скасування малоефективних платежів, збільшення в кількісному і якісному відношенні цих надходжень і їх питомої ваги в складі доходів місцевих бюджетів, вдосконалення системи адміністрування місцевих податків і зборів та іншими проблемами, розв’язання яких пов’язується з прийняттям Податкового кодексу України.

Все це обумовлює необхідність належної теоретичної розробки питань правового регулювання місцевих податків і зборів, співвідношення централізованих і децентралізованих засад в регулюванні із забезпеченням демократичних засад подальшого розвитку місцевого самоврядування і водночас забезпечення єдиного державного підходу, наукового аналізу природи місцевих податків і зборів і їх відмінностей від загальнодержавних, підвищення їх ролі в формуванні доходної частини бюджету тощо.

Питанням місцевих податків і зборів в економічній літературі та їх правовому регулюванню в юридичній літературі приділялась увага в різні

періоди цілим рядом дослідників. Особливо плідним був період, пов’язаний із становленням конституційного ладу в Європі і посиленням інтересу до місцевого самоврядування. Це був період становлення і розвитку науки про фінанси і фінансове право, коли з’явились і роботи з місцевого оподаткування (особливо слід відмітити роботу Лебедєва В.О. “Местные налоги” та ряд робіт інших авторів (Твердохлєбова В., Тургенєва М. І., Сірінова М. А. та інших), які заклали теоретичні підвалини місцевого оподаткування і не втратили своєї актуальності і зараз. В подальшому інтерес до цієї теми зумовив появу ряду

досліджень, однак сучасний етап розвитку місцевого самоврядування ставить нові вимоги.

У цілому ж теоретичні проблеми правового регулювання місцевих податків і зборів у їх 2.

вигляді на сьогоднішній день досліджені не повною мірою і ряд важливих проблем залишилися поза увагою. Тому видається необ-хідним та своєчасним узагальнення накопиченого теоретичного і практичного матеріалу й обгрунтування на цій основі висновків, викладених в да-ній дисертації.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації пов’язана із науковими дослідженнями в сфері місцевого самоврядування та оподаткування, які проводяться в Україні в зв’язку з реформою системи оподаткування. Напрям дослідження є складовою частиною планів, тем, які протягом тривалого часу розробляються на кафедрі конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Мета і завдання дослідження полягає в науковій розробці і формулюванні висновків щодо вдосконалення правового регулювання місцевих податків і зборів, питань концептуального та системного характеру в Україні на сучасному етапі на основі аналізу матеріалів світової практики, вітчизняного досвіду та сучасного законодавства. Завдання, що ставились у ході написання роботи, визначаються, в кінцевому підсумку, завданнями, які стоять перед місцевими радами і державою, її політикою щодо місцевого самоврядування, його доходної бази у сучасний період. Головним на сьогоднішній день вбачається завдання формування єдиного концептуального підходу до місцевого оподаткування з метою збільшення питомої ваги місцевих податків і зборів в системі постійних доходів місцевих бюджетів, а також вдосконалення його правового регулювання, надання йому стабільності і обгрунтованості.

Таким чином, в більш конкретному вигляді завдання, які ставились в ході написання дисертації, можна звести до наступних:

- дослідження питань місцевого оподаткування в контексті однієї з головних потреб місцевого самоврядування;

- аналіз системи місцевого оподаткування в Україні та використання світового досвіду;

- висвітлення стану чинного законодавства про місцеві податки і збори та стану його правового регулювання в цілому;

- вироблення пропозицій щодо вдосконалення системи місцевого оподаткування, збільшення його питомої ваги в системі доходів місцевих бюджетів.

Об’єктом дослідження є місцеве оподаткування в єдності його економічного змісту і правової форми, а предметом - правові норми, які регламентують місцеві податки і збори. Виходячи з проблем, які стоять перед Україною в цій галузі сьогодні, в центрі уваги виявились найбільш загальні питання, такі як, наприклад, система місцевого оподаткування, законодавство про нього, оскільки аналіз більш детальних, часткових питань можливий при остаточній вирішеності і ствердженні стабільності всієї системи місцевого оподаткування. В

свою чергу, це викликало необхідність дослідження не лише стану справ в Україні, але і в іноземних країнах, а з метою найбільш всебічного аналізу – також і вивчення питань історії місцевого оподаткування в нашій країні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання в сфері місцевого оподаткування. Вони не зводяться до загальнонаукового діалектичного методу пізнання, який, проте, висту-пає основним у цій системі, а передбачає і використання методів системного аналізу, узагальнення, порівняльного аналізу, соціологічного (він особливо необхідний при характеристиці окремих місцевих податків і зборів, історичного, статистичного та інших методів.

Особливе місце займає метод системного аналізу, оскільки місцеві податки і збори в Україні виступають складовою частиною декількох підсистем (системи оподаткування, системи місцевого самоврядування, а їх правове регулювання займає певне місце в системі фінансового права та правовому регулюванні основ місцевого самоврядування. Крім того, їх правове регулювання являє собою багаторівневу систему, яка включає в себе як загальнодержавне законодавство, так і правові норми локального характеру. Все це вимагає багатоаспектного підходу до питань місцевого оподаткування, а необхідність вдосконалення системи оподаткування в цілому потребує дослідження світового та історичного досвіду з метою з’ясування питань закономірностей його розвитку і можливостей використання в умовах України не лише в конкретно – прикладному, але і в концептуальному плані.

Положення і висновки дисертації грунтуються на аналізі Конституції України, чинного законодавства України та нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування. При написанні дисертації було проаналізовано досягнення науки, зокрема, про податки протягом XIX-XX сторіч, дореволюційні видання вчених фінансистів а також дослідження зарубіжних вчених. Це послужило основою для формулювання висновків щодо вдосконалення місцевого оподаткування на сучасному етапі. У дисертаційному дослідженні поряд з роботами з фінансового права використані також висновки і узагальнення з загальної теорії права, економічної те-орії і конкретної економіки, галузевих правових наук, зокрема головні положення вчення про місцеве самоврядування в Україні та за кордоном.

При дослідженні основних проблем дисертації використані роботи іноземних учених та документів міжнародних організацій, інших держав світу.

Наукова новизна роботи визначається перш за все тим, що дисертація є одним з перших в українській правовій літературі дослі-дженням теоретичних проблем правового регулювання місцевих податків і зборів в Україні. Новизна роботи полягає не лише в актуальності теми, але й у підходах до її висвітлення, спробі сформулювати основні положення щодо місцевого оподаткування на перспективу.

В результаті дослідження сформульовано наступні положення , які виносяться на захист:

1. Одним із напрямів вдосконалення правового регулювання місцевого оподаткування повинно стати більш глибоке втілення принципу законності, верховенства права й більш гнучкого сполучення загальнодержавного та місцевого начал в регулюванні і проведенні місцевого оподаткування з дотриманням його єдності в межах України та місцевих особливостей.

2. При конструюванні законодавства слід виходити з того, що основоположною категорією в даній сфері відносин є “місцеве оподаткування”, місцеві податки і збори є формами місцевого оподаткування; поряд з ними можливим є використання й інших форм місцевого оподаткування.

3. Вихідним моментом вдосконалення правового регулювання місцевих податків і зборів є формування концепції та принципів місцевого оподаткування на рівні загальнодержавного правового акту (Основ податкової політики).

4. У процесі законотворення мають бути сформульовані принципи місцевого оподаткування та його правового регулювання.

5. Запропоновано надати відносинам, що розглядаються характеру місцевого в істинному розумінні цього слова оподаткування, розповсюдивши його сферу на всі місцеві ради і їх бюджети, а не лише на рівень сільських, селищних, міських рад.

6. Виходячи з того, що місцеві податки і збори повинні складати основу доходної частини місцевих бюджетів, вжити заходів по зміцненню їх системи, перенести центр місцевого оподаткування із соціальної сфери в сферу економічного життя, пов’язавши його із сферою виробництва з метою створення зацікавленості місцевих рад у розвитку економіки; водночас скасувати неефективні місцеві податки і збори. Більш тісно пов’язати місцеве оподаткування з повноваженнями місцевих рад.

7. Запропоновано більш детально регламентувати основні елементи місцевого оподаткування, зокрема, порядок надання пільг по місцевих податках і зборах; ввести державну реєстрацію пільг з місцевого оподаткування та ін.

Теоретичне і практичне значення роботи і отриманих у ній результатів дослідження полягає :

у сфері наукових досліджень: можливості подальшої наукової розробки питань теорії податкового права та правового регулювання місцевих податків і зборів;

ь у навчальній роботі: можливості практичного застосування фактичних результатів та зроблених у ній висновків у навчальному процесі;

ь у сфері правотворчості: використанні положень дисертаційної роботи для вдосконалення законодавства про місцеве оподаткування, зокрема, при прийнятті Податкового кодексу України;

ь у правовиховній сфері: в навчанні працівників органів державної виконавчої влади та практичній допомозі при вирішенні питань забезпечення доходної бази місцевих бюджетів.

Особистий внесок здобувача полягає, перш за все, в самостійній ініціативній постановці питання про місцеві податки і збори, їх дослідженні, формулюванні концептуального підходу до місцевого оподаткування, внесенні ряду конкретних пропозицій і висновків, публікації деяких із результатів дослідження.

Апробація результатів дослідження. Дисер-тація виконана і обговорена на кафедрі конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Результати дисертаційного дослідження використані в практичній діяльності ДПА в Івано-Франківській області, виконкомі Івано-Франківської міськради, у вузах Івано-Франківська, Львова, Полтави, Києва.

Публікації. Окремі положення дисертації були викладені в трьох наукових публікаціях, виданих автором самостійно загальним обсягом 0,8 д. а., та відображені в матеріалах науково-практичної конференції за міжнародною участю „Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (30 травня 2001 р., м. Київ).

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, додатку та списку використаних джерел (всього 283 найменування). Повний обсяг роботи – 220 сторінок, обсяг основного тексту – 186 сторінок.

Основний зміст роботи

У "Вступі" дисертаційної роботи обґрунтовується актуальність і розкривається ступінь наукової розробки обраної теми, визначається предмет і об'єкт, мета та коло основних завдань, відзначається теоретична та практична значимість роботи, її наукова новизна, методологічні, теоретичні та нормативні основи дослідження обраної теми, приводяться дані щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ перший – „Теоретичні основи місцевого оподаткування (загальнометодологічні підходи)” – складається з трьох підрозділів і присвячений розгляду теоретичних підвалин місцевого оподаткування, яке є неодмінною частиною місцевого самоврядування і системи податкових відносин.

У підрозділі першому розглядаються питання теоретичного осмислення в світовій науковій думці багаточисленних зв’язків місцевого самоврядування і місцевого оподаткування і їх практичного втілення. Відзначаючи різноманітність підходів до місцевого самоврядування, в основу його розуміння все ж покладено принципи Європейської хартії місцевого самоврядування (1985 р.), до якої в 1997 р. приєдналась Україна, і Конституції України. Визначаючи місцеве самоврядування як Місцеве самоврядуванняМісцеве самоврядування “право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення”, хартія встановлює, що місцеві власті мають право, в рамках національної економічної політики, на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень і обсяг яких відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом. Важливе значення має положення про те, що принаймні частина фінансових ресурсів місцевих властей формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону.

Місцеве оподаткування в Україні закріплене в ст. 143 Конституції України в безпосередньому зв’язку із місцевим самоврядуванням, основу якого складають сільські, селищні, міські ради, що мають вирішальні повноваження у сфері місцевих податків і зборів.

В сфері місцевого оподаткування одне із центральних місць займає питання про співвідношення загальнодержавної (законодавчої та виконавчої) влади і місцевого самоврядування: в теорії і практиці питання місцевого оподаткування частіше всього при широкому підході розглядаються саме через призму співвідношення “держава” “місцеве самоврядування”. Місцеві податки і збори встановлюються вищими представницькими органами і вводяться місцевими органами влади. Відносини держави і місцевого самоврядування в цій сфері скоріше всього можна розглядати як своєрідну автономію місцевих влад. Необхідність місцевого самоврядування для держави обумовлюється необхідністю проведення в життя єдиної державної політики через місцеві органи та управління тими ділянками економіки і соціальної сфери, які не можуть управлятися із центру, а за своєю природою складають коло об’єктів якими мають управляти на місцях. Це знаходить свій прояв у фінансах, в т.ч. місцевих податках і зборах, які покликані забезпечувати власні функції місцевих рад і є тими платежами єдиної державної системи оподаткування, які найбільш доцільно справляти саме на місцях.

Місцеві податки і збори існують як платежі місцевого характеру і є частиною доходної бази місцевих бюджетів (Бюджетний Кодекс України провів різницю між поняттями “бюджет місцевого самоврядування” та “місцевий бюджет”). Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. З Бюджетного кодексу України випливає принцип забезпечення місцевих бюджетів власними доходами в розмірі, необхідному для фінансування видатків, пов’язаних з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування, і додатковим наданням коштів з державного бюджету України для фінансування видатків, пов’язаних з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Держава фінансує у повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади. Кошти, необхідні для здійснення органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади та виконанням рішень органів державної влади щороку передбачаються в Законі України про Державний бюджет України.

Головне значення для функціонування місцевого бюджету має його доходна база, яка створюється за рахунок власних, визначених законом, джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів. Порядок зарахування доходів до місцевих бюджетів визначається Бюджетним кодексом України та щорічними Законами про державний бюджет України. Ст. 9 Бюджетного Кодексу України проводить класифікацію доходів бюджету, поділяючи їх на податкові надходження, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом та трансферти. Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні та місцеві податки, збори та інші обов’язкові платежі. До числа неподаткових надходжень відносяться доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу, надходження від штрафів та фінансових санкцій, інші неподаткові надходження.

Питання про доходну базу місцевих бюджетів є ключовим, оскільки саме в ньому перехрещуються всі питання забезпечення місцевих бюджетів доходами. З цієї точки зору як місцеві податки і збори, так і інші доходні джерела виконують одну і ту ж функцію – наповнення бюджету – і в цьому розумінні, будучи переданими до місцевих бюджетів, є “місцевими”, однак місцеві податки і збори мають і інше значення – органи місцевого самоврядування їх встановлюють і до певної міри адмініструють. В економічному плані саме по собі існування місцевих податків і зборів виступає лише певним методом фінансової діяльності держави по забезпеченню місцевих бюджетів, хоча в цілому значення місцевих податків і зборів значно ширше взагалі чисто фінансового розуміння – цей інститут є атрибутом місцевого самоврядування як однієї із форм організації публічної влади. В роботі розглядається світовий досвід забезпечення місцевих бюджетів доходами, різні його способи, які вже використано або використовуються в практиці іноземних держав і в основі яких лежить вироблене на протязі сторіч розуміння місцевого самоврядування, його співвідношення із загальнодержавною владою, взаємодія між ними, розподіл завдань, функцій і повноважень та розуміння місцевого оподаткування.

При розгляді історичних питань розвитку місцевого оподаткування найважливіше теоретичне і практичне значення для сучасності мають, очевидно, форми оподаткування, оскільки вони свідчать про відібраний віками досвід людства у справі забезпечення держави та місць доходами. Історія (місцеві податки і збори відомі ще з часів Древнього Риму) зафіксувала такі форми місцевого оподаткування як натуральні повинності, надбавки до загальнодержавних реальних податків (поземельного, подомового, промислово-го), октруа (непрямий податок), самообкладання, подать, головною відмінною рисою якої як форми оподаткування було справляння в рівних розмірах незалежно від розміру доходу чи майна, на Русі однією із перших форм була данина, надзвичайні податки з землі, двору, дому, поголовна подать, торгове і судове мито, мита за провіз товарів по території власника (пізніше платіж було перетворено в плату за проїзд шосейними дорогами), подушні податки, характерними для Росії і України того періоду місцевими платежами стали земські повинності, земські збори та мирські збори, в Україні існували також мирські (спеціальні) повинності сільських і волосних громад в натуральній (відбування певних робіт) чи грошовій формі (грошові мирські повинності називались мирськими зборами) та ін. Розгляд історичних питань дає можливість зробити висновки про природу місцевого оподаткування і можливості використання його багаторічного досвіду в майбутньому.

Розділ другий присвячено загальним питанням правового регулювання місцевого оподаткування в Україні. Місцеві податки і збори (які є формами місцевого оподаткування) розглядаються в контексті системи оподаткування країни, загальні начала нормативно – правового регулювання якої є єдиними як для загальнодержавних, так і для місцевих податків і зборів. Місцевий податок чи збір є встановлений (введений) органом місцевого самоврядування в установленому законом порядку і передбачених ним розмірах обов’язковий нецільовий безумовний, безвідплатний і беззворотний платіж, який справляється в даній адміністративно – територіальній одиниці і повністю зараховується до місцевого бюджету. Головними їх особливостями є те, що вони встановлюються органами місцевого самоврядування згідно з актами вищих органів держави, є обов’язковими до сплати в межах відповідних адміністративно – територіальних одиниць і зараховуються до їх бюджетів. Світова фінансова думка розглядає місцеве оподаткування як плату за послуги, яку місцеві органи влади надають територіальним колективам (теорія поворотної послуги) або ж як обов’язкові платежі державі; місцеві податки і збори є внесками платників на користь публічної влади (формами якої є держава і місцеве самоврядування). В той же час вони мають ряд особливостей, які необхідно враховувати при відборі з числа всіх податків і зборів тих із них, які є місцевими; європейськими документами визначено щодо цього відбору певні рекомендації.

Характеризуючи соціально – економічне значення місцевих податків і зборів, відзначається, що вони на сьогоднішній день не займають чільного місця в системі місцевих бюджетів, що в певному розумінні є прямим порушенням принципу справедливості, закріпленого в ст. 95 Конституції України: адже головна частина доходів місцевих бюджетів складається не із власних джерел, а із коштів держави та інших регіонів, які перерозподіляються через державний бюджет. Місцеві податки і збори складають декілька відсотків від суми всіх доходів місцевих бюджетів (в розвинутих країнах Заходу ця сума складає десь 30 – 70 %); до того ж, система місцевих податків і зборів в її нинішньому вигляді практично не має суттєвих резервів для розвитку в подальшому і потребує корінного вдосконалення.

В роботі розглядаються питання принципів системи оподаткування і їх правового регулювання, дотримання їх вимог в правовому регулювання місцевих податків і зборів; зокрема мова йде про правову форму актів місцевих органів влади. Як висновок з цього, сформульовано ряд вимог до місцевого оподаткування та його належної правової форми.

Встановлення місцевих податків і зборів має дворівневий характер. Це ставить питання про розподіл завдань, функцій і повноважень та змісту нормативно – правових актів кожного рівня. На загальнодержавному рівні визначаються основи місцевого оподаткування, його форми, види платежів, їх система, коло платників і об’єктів оподаткування, загальні питання сплати та в повній мірі питання відповідальності в процесі місцевого оподаткування. На місцевому рівні відбувається детальна регламентація окремо кожного із введених територіальною громадою місцевого податку, збору. В юридичній літературі в зв’язку з цим виділяється дві стадії – визначення і встановлення. В роботі дається характеристика законодавству про місцеві податки і збори і основним положенням щодо їх встановлення.

Основним нормативним актом, який регулює відносини у сфері місцевого оподаткування, є Декрет Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”, яким визначено види місцевих податків і зборів, їх граничні розміри та порядок обчислення, джерела та порядок сплати місцевих податків і зборів, порядок оподаткування іноземних юридичних та фізичних осіб та ін., а також повноваження органів місцевого самоврядування в галузі встановлення місцевих податків і зборів. Деякі з місцевих податків і зборів запроваджено як обов’язкові для введення на місцях. В той же час чинне законодавство забороняє введення на місцях не встановлених актами вищих органів влади податків і зборів, хоча питання це є дискусійним і розглядалось в роботах ряду вчених. В роботі проаналізовано відступи від вимог чинного законодавства, які зустрічаються на місцях.

У підрозділі „Система місцевих податків і зборів” розглядаються питання функціонування місцевих податків і зборів як системи, дається їх система і класифікація. Особлива увага приділяється кількісній (перш за все, це їх фіскальна функція) і якісній характеристикам місцевих податків і зборів ( з точки зору їх соціально – економічних властивостей, значення і ролі). Відмічено, що найбільшу питому вагу в місцевих бюджетах мають комунальний податок та ринковий збір, які становлять більш, ніж три четверті всіх доходів місцевих бюджетів при тому, що всі місцеві податки і збори ніколи не перевищували 10 відсотків всіх доходів місцевих бюджетів в той час як в розвинутих країнах цей показник в 5 – 7 разів вище (в ряді з них і кількість самих місцевих податків і зборів становить 50 – 10 видів). З якісної сторони місцеві податки і збори характеризуються тим, що значною мірою вони „прив’язані” до великих промислових центрів (комунальний податок, податок з реклами та ін.), багато з платежів є безперспективними (платежі від діяльності іподромів, збір за видачу ордера на квартиру, збір за проведення кіно – і телезйомок та ін.); комунальний податок не зовсім відповідає політиці зайнятості в державі (в зв’язку з цим пропонується повністю змінити його природу), деякі з платежів концентруються лише в певних територіальних зонах (курортний збір, зір за проїзд по території прикордонних областей) і т.д.; в цілому сама по собі система має ряд недоліків.

Детально розглянуті пропозиції по вдосконаленню системи місцевих податків і зборів у зв’язку із зміцненням доходної бази місцевих бюджетів. Відмічається, що основу і найбільш стабільну частину місцевих бюджетів повинні скласти доходи від майна, в тому числі плата за землю, але вони повинні бути лише основою місцевих бюджетів (вони мають цілком видиму верхню межу), а в найбільшій мірі доходна база місцевих бюджетів повинна бути зв’язана з виробництвом, що дасть можливість перевиконання доходної частини бюджету і зв’яже її з виробництвом, створить зацікавленість місцевих рад у зборі коштів і розвитку економіки. Особливо необхідно вжити заходи по зміцненню сільських, селищних, міських бюджетів, передавши до них частину платежів з майна і запровадивши один спеціальний податок на користь органів місцевої влади. Заходом по зміцненню місцевих бюджетів була б відміна „транзитних” платежів (в подальшому не рекомендується взагалі визначати мету запровадження місцевого податку чи збору, тим більше в актах вищих органів влади).

В роботі розглянуто численні пропозиції щодо зміцнення доходної бази місцевих бюджетів, в т.ч. за рахунок місцевих податків і зборів, пропонується передати до місцевих бюджетів частину екологічних платежів, вдосконалити систему справляння місцевих податків і зборів, а також провести експерименти по запровадженню нових методів забезпечення місцевих бюджетів доходами, зокрема, за рахунок прибуткового податку з громадян шляхом встановлення місцевими радами надбавок чи знижок до певної його частини, а також експерименту по встановленню місцевими радами податків і зборів, не визначених органами державної влади із наступним їх затвердженням вищими представницькими органами; зв’язати місцеве оподаткування з питаннями боротьби з бідністю.

Розділ третій дисертаційного дослідження присвячено правовій регламентації окремих місцевих податків і зборів в Україні. Його структура передбачає розгляд правового регулювання кожного з місцевих податків і зборів послідовно. Внесено ряд пропозицій по покращенню правового регулювання цих податків і зборів, зокрема:

- більш чіткого формулювання поняття „реклама”, проведення більш чіткої різниці між одноразовою і тривалою рекламою та інші пропозиції по вдосконаленню цього податку;

- зміни правової природи комунального податку, який зараз поставлено в залежність від кількості працюючих, що саме по собі протирічить політиці зайнятості і певною мірою протирічить ст. 95 Конституції України;

- вдосконалити право роз’яснення законодавства з місцевих податків і зборів, залишивши його лише за податковими органами та місцевими радами;

- надати більш повні права місцевим радам по встановленню ринкового збору, диференціації його ставок в залежності від економічних характеристик, розташування ринку та ін.;

- більш повно регламентувати справляння плати за припаркування автотранспорту;

- проводити введення збору за використання місцевої символіки всіма рівнями рад і зараховувати його до бюджетів всіх рівнів;

- скасувати неперспективні збори – за право проведення кіно – і телезйомок, збори від діяльності іподромів, збір за видачу ордера на квартиру та ін.

- переглянути і впорядкувати порядок справляння збору з власників собак.

Висновки

У висновках формулюються найсуттєвіші результати проведеного дослідження, формулюються пропозиції щодо вдосконалення системи місцевого оподаткування.

1. У розвинутих фінансових системах світу інститут місцевих податків і зборів є головним інструментом формування доходів місцевої влади в той час, як в Україні він перебуває поки що у незадовільному стані. З аналізу теперішнього стану інституту місцевих податків і зборів в Україні випливає висновок, що подальший розвиток доходної бази місцевих бюджетів неможливий без радикальної їх реформи. Місцеві податки і збори повинні формуватися за рахунок більш стабільних і значніших за розмірами доходних джерел. При їх встановленні треба використати досвід країн з розвинутою економічною і фінансовою системами, а також власний історичний досвід та надбання фінансово – правової теорії, зокрема, теорії місцевих фінансів і місцевого оподаткування. Основною лінією у питанні про вдосконалення доходної бази місцевих бюджетів повинно бути зміцнення самостійності місцевих бюджетів і використання для цього всієї сукупності правових заходів. В той же час повинна бути збільшена доля місцевих податків і зборів у сукупності всіх доходів місцевих бюджетів: низька їх частина є свідченням несправедливого розподілу фінансових ресурсів в межах країни, перерозподілом коштів з одних регіонів у інші і, в кінцевому підсумку, невиконанням вимог ст. 95 Конституції України про справедливий розподіл бюджетних коштів. Принцип справедливості, закріплений в ст. 95 Конституції України, повинен знайти один із своїх виявів у в тому, що місцеві податки і збори мають існувати в такому розмірі, який би повністю забезпечував місцеві ради коштами, необхідними для задоволення їх власних потреб, а всі делеговані і передані повноваження мають бути про фінансовані за рахунок передачі частини доходів центральної влади. Призначення місцевих податків і зборів не є всезагальним – охопити все коло видатків місцевих бюджетів; скоріше всього, воно зводиться до того, щоб забезпечити за їх рахунок всі власні потреби та власні повноваження місцевого самоврядування; додаткові кошти з державного бюджету України повинні надаватись для фінансування видатків, пов’язаних з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

2. При розробці питань місцевого оподаткування необхідно враховувати розроблені в світі концепції місцевого самоврядування, але Україна повинна створити власну концепцію, врахувавши положення європейських документів з питань місцевого самоврядування, наприклад, про те, що державна влада повинна якомога менше управляти місцевою владою, а її вплив повинен обмежитись адміністративним контролем за діями місцевої влади.

3. Пропонується надати місцевому оподаткуванню характеру оподаткування на всіх рівнях місцевих рад (слід мати на увазі, що місцеве оподаткування пов’язане із місцевими радами і місцевими адміністративно – територіальними одиницями, а не напряму із місцевим самоврядуванням), залучити до цієї роботи органи місцевого самоврядування всіх рівнів. На відміну від України місцеві податки в багатьох іноземних країнах використовуються не лише на рівні села, селища, міста, а на всіх рівнях місцевого самоврядування. Стає очевидним, що прийнята в Україні система, коли місцевими податками і зборами є тільки платежі до бюджетів села, селища, міста, є недосить гнучкою і відкриває менше можливостей для властей. Залишивши непорушним право сільських, селищних міських рад на введення місцевих податків і зборів на своїй території, запровадити затвердження їх рішень обласними радами, після чого сільські, селищні, міські ради були б не в змозі зменшити розміри місцевого оподаткування чи відмінити місцеві податки і збори на своїй території. Крім того, обласні та районні ради повинні мати право ініціативи у встановленні місцевих податків і зборів на території певних сіл, селищ, міст, з якою вони можуть ввійти до їх органів місцевого самоврядування. В зв’язку з цим можна вважати за можливе надання обласним та районним радам права спеціальної законодавчої ініціативи щодо запровадження та встановлення інших елементів місцевого оподаткування. Крім того, передати певні місцеві податки і збори (наприклад, збір за використання місцевої символіки та ін.) до обласних та районних бюджетів відповідно до змісту місцевих податків і зборів. Тим самим створити систему місцевого оподаткування, а не сільського, міського, селищного, як це має місце на сьогоднішній день.

4. Необхідність корінного вдосконалення системи місцевого оподаткування зумовлює необхідність розробки до нього концептуальних підходів і в роботі сформульовано вимоги як до місцевого оподаткування, так і до його правової форми, які можуть бути використані при конструюванні системи місцевого оподаткування на майбутнє (субсидіарність, зв’язок з економікою та соціальною сферою, зв’язок з повноваженнями місцевих рад, дешевизна затрат по справлянню місцевих податків і зборів та ін.).

Правовий аспект цього питання вбачається в прийнятті законодавчих актів про місцеве оподаткування і доходну базу місцевих бюджетів - Основ місцевого оподаткування (як розділ “Основних положень податкової політики в Україні”), Закону України “Про фінансову основу місцевого самоврядування. В них мають бути втілені правові принципи місцевого оподаткування - верховенство закону і актів представницьких органів у місцевому оподаткуванні; єдність податкового законодавства; узгодженість бюджетного, податкового законодавства та законодавства про місцеве самоврядування; відмежованість податкового законодавства від інших сфер законодавства; пріоритет представницьких органів у правовому регулюванні місцевого оподаткування; обмежене коло органів, які матимуть право приймати акти з питань місцевого оподаткування та ін.

Пропонується в проект Податкового кодексу України ввести відповідні статті про належну правову форму нормативно – правових актів з питань місцевого оподаткування, а також про те, що органи місцевого самоврядування обов’язково повинні мати право роз’яснення власних актів з місцевого оподаткування, а також права роз’яснення актів загальнодержавного законодавства щодо їх застосування в даній адміністративно – територіальній одиниці, списання та розстрочення податкового боргу з місцевих податків і зборів, тобто повне списання всієї заборгованості з оподаткування у виняткових випадках за спеціальним рішенням відповідних органів, як правило, за участю представників податкових органів та місцевих рад. Законодавство про місцеве оподаткування повинно містити в собі його принципи; при цьому до числа загальних принципів оподаткування в Україні слід додати принцип гласності з тим, щоб з приводу кожного податку чи збору місцевою радою обов’язково приймалось окреме положення, яке 1) приймалось тільки радою і 2) підлягало обов’язковій публікації в місцевих засобах масової інформації; одним із принципів місцевого оподаткування повинна стати його антиінфляційна спрямованість яка передбачає конкретні заходи по захищеності місцевих бюджетів від інфляції.

5. В роботі сформульовано деякі вимоги до місцевого оподаткування, які можуть бути використані при конструюванні системи місцевого оподаткування на майбутнє і відносяться як до місцевого оподаткування, так і до його правової форми. Внесено пропозиції щодо зміцнення доходної бази місцевих бюджетів.

В роботі виконано і інші пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання місцевого оподаткування.

Список опублікованих робіт

1. Кофлан В. М. Право органів місцевого самоврядування на встановлення місцевих податків і зборів. // Науковий вісник. Збірник наукових праць Академії державної податкової служби України. - № 1(15). – 2002 – С. 189–194.

2. Кофлан В.М. Співвідношення загальнодержавного і місцевого регулювання місцевих податків і зборів. // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 14. – К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – 2001 – С. 284 – 291.

3. Кофлан В.М. Місцеві податки і збори як фінансова основа місцевого самоврядування та інструмент державного управління фінансами. // Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України. Науково – практичний збірник. – 2001 р. - № 2 (77). – С.с.92 – 97 (всього в збірнику – 242 с.)

4. Кофлан В. М. Державне управління місцевими податками і зборами: співвідношення централізації і місцевого самоврядування. // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні. Матеріали науково – практичної конференції за міжнародною участю (30 травня 2001 р., Київ). Том І. – К.: Видавництво УАДУ. – 2001 р. – 424 с.

Анотації

Кофлан В.М. Правові основи місцевого оподаткування в Україні. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. – Академія державної податкової служби України. - Ірпінь 2002.

У роботі аналізуються правові основи місцевого оподаткування в Україні, його теоретичні основи, формулюються концептуальні підходи до місцевого оподаткування в світлі вимог європейських документів та здобутків світової думки про місцеве самоврядування та місцеве оподаткування. Розглянуто правові основи місцевого оподаткування, сформульовано висновки по вдосконаленню правового регулювання місцевих податків і зборів в Україні, їх системи та кожного з платежів окремо. Внесено пропозиції по докорінному поліпшенню всієї системи місцевого оподаткування в Україні.

Ключові слова: місцеве оподаткування, податок, місцевий податок, збір, місцеве самоврядування, місцевий бюджет, доходи місцевих бюджетів.

Кофлан В.М. Правовые основы местного налогообложения в Украине. – Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория