КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

ЛАЗНЮК НАТАЛІЯ ВАСИЛІВНА

УДК 230.134

НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АКТИ МІНІСТЕРСТВА

ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ (ТЕОРЕТИЧНИЙ АКСПЕКТ)

Спеціальність 12.00.01 – теорія та історія держави і права; історія

політичних і правових вчень.

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Київ - 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедра теорії держави та права

Національної академії внутрішніх справ України,

Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник – кандидат юридичних наук, доцент

Лисенков Сергій Леонідович, Академія Адвокатури України,

перший проректор.

Офіційні опоненти – доктор юридичних наук, професор

Козюбра Микола Іванович, Конституційний суд України, суддя.

Кандидат юридичних наук, доцент Шмоткін Олексій Вікторович,

Академія Служби безпеки України, начальник кафедри

загальноправових дисциплін

Провідна установа – Львівський національний університет

імені Івана Франка.

Захист відбудеться “24” червня 2002 р. о 14 годині на засіданні

спеціалізованої вченої ради Д 26.001.10 в Інституті міжнародних

відносин Київського національного університету

імені Тараса Шевченка, за адресою:

04119, м. Київ, вул. Мельникова, 36/1, зал засідань вченої ради.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського

національного університету імені Тараса Шевченка за адресою:

м. Київ, вул. Володимирська, 58,к.10.

Автореферат розісланий “20”травня 2002 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Бурлай Є.В.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. У процесі здійснення правової та адміністративної реформи набуває особливого значення точне визначення функцій і місця нормативної регламентації суспільних відносин актами Міністерства внутрішніх справ України (далі – МВС). Останнім часом висловлюються протилежні думки щодо ролі нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади. З одного боку, відзначається, що вони в ряді випадків потіснили законодавство, а з іншого боку – зустрічаються і небезпідставні висловлювання про недопустимість зневажливого ставлення до актів даного рівня. У сучасних умовах діяльність МВС характеризується усе зростаючою складністю, розширенням масштабів і форм. Тому важко уявити механізм правового регулювання, позбавлений такого компонента як нормативно-правові акти МВС. Внаслідок цього вбачається, що основним завданням у цій сфері є удосконалення, оптимізація форм здійснення нормотворчої діяльності МВС.

Недостатня розробка в чинному законодавстві та в науковій літературі питань щодо процедури підготовки та прийняття нормативно-правових актів МВС, формальність, розмитість механізму контролю за нормотворчою діяльністю МВС ведуть до порушень законності даних актів. Тому вбачається актуальним пошук способів і засобів забезпечення їх законності.

Велике значення для загального розуміння і розв’язання проблем, пов’язаних з різним аспектами правотворчої діяльності, мають положення і висновки, що містяться у працях: Авер’янова В. Б., Алексєєва С. С., Братуся С. Н., Горшеньова В. М., Копейчикова В. В., Міцкевича А. В., Недбайла П. О., Рабіновича П. М., Скакун О. Ф., Строговича М. С., Тихомірова Ю. А., Шемшученка Ю. С., Явича Л. С.

Окремі питання правотворчості розглядалися в роботах учених-юристів: Бандурки О. М., Васильєва Р. Ф., Коліушка І. Б., Кравчука М. В., Котюка В. О., Кулапова В. Л., Нечитайленка А. О., Ноздрачова А. Ф., Стретовича В. М., Хропанюка В. М., Якушева В. С. та інших провідних науковців.

У той же час нормативно-правові акти МВС досі ще не були предметом глибокого наукового дослідження. Існуючий у теоретичних дослідженнях підхід, що орієнтує на вивчення й оцінку нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади (у тому числі і актів МВС), насамперед з формально-юридичних позицій (на розгляд форми регламентації, виду актів, рівнів компетенції органів, що їх видають, і т. д.) у сучасних умовах виявляється недостатнім. Важливого значення набуває вивчення спрямованості і змісту приписів, що встановлюються МВС, виявлення того,
наскільки значущим є коло суспільних відносин, що ними регламентується на конкретному рівні.

Таким чином, актуальність дисертаційного дослідження зумовлена необхідністю дослідження юридичної природи нормативно-правових актів МВС, їх місця та ролі в системі законодавства України, відсутністю науково обґрунтованого механізму забезпечення законності даних нормативно-правових актів, а також необхідністю удосконалення правової регламентації нормотворчої діяльності відомства.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на основі Концепції адміністративної реформи в Україні, Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ України.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексна наукова розробка обґрунтованих теоретичних і практичних пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правових актів МВС, обґрунтування переважно правовиконавчого характеру нормативно-правових актів МВС як актів, що покликані, перш за все, регламентувати порядок, умови реалізації і захисту приписів нормативно-правових актів вищої юридичної сили, уточнення на цій основі поняття нормативно-правових актів МВС, їхнього місця і ролі в правовому регулюванні суспільних відносин, вироблення практичних рекомендацій щодо вдосконалювання нормативної регламентації правотворчої діяльності МВС і забезпечення законності його актів.

Для досягнення вказаної мети були поставлені такі завдання:

дати характеристику нормативно-правових актів МВС як специфічних засобів юридичного регулювання певної сфери суспільних відносин, розглянути нормативно-правовові акти центральних органів виконавчої влади як правові засоби забезпечення функціонування очолюваних цими органами систем;

з’ясувати юридичну природу нормативно-правових актів МВС, їх управлінську сутність;

здійснити класифікацію нормативно-правових актів МВС за сферою їх дії та за формально-юридичними критеріями;

визначити місце нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади у системі нормативно-правових актів у двох площинах: вертикальній, що виражається в ієрархічній побудові системи нормативно-правових актів, певній їх субординації, підпорядкованості, а також горизонтальній, яка близька до галузевої структури права;

з’ясувати регулятивні особливості нормативно-правових актів МВС, уточнити їх основні функції, що відрізняють їх від інших категорій нормативно-правових актів;

визначити: поняття та ознаки законності нормативно-правових актів МВС; форми порушень законності нормативно-правових актів МВС; засоби забезпечення законності нормативно-правових актів МВС, що утворюють єдиний, цілісний механізм недопущення порушень законності;

запропонувати схему нормотворчого процесу в МВС.

Об’єкт дослідження. Об’єктом дослідження є відносини у сфері організації і здійснення нормотворчої діяльності.

Предмет дослідження. Предметом дослідження є нормативно-правові акти МВС, їх сутність та регулятивні особливості, юридична природа, засоби забезпечення законності на різних стадіях нормотворчого процесу.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження складає система наукових принципів та діалектичного методу пізнання соціально-правових аспектів, за допомогою яких на науковому і практичному рівнях виявлено складові елементи, що впливають на стан нормативно-правових актів МВС, їх ефективність та законність.

При проведенні дослідження використовувались загальнонаукові методи: (формально-юридичний, статистичний, порівняльно-правовий, системно-структурний та інші), а також конкретно-соціологічний (документальний, спостереження, опитування, вивчення документів), що забезпечили науковість, новизну та достовірність результатів.

У процесі підготовки дисертації, поряд із працями з теорії держави і права, конституційного права України, адміністративного права України, широко використовувалась правова, філософська, соціологічна та інша спеціальна література.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що за характером і змістом розглянутих в ній питань дисертація є першим в Україні монографічним дослідженням проблем нормотворчої діяльності МВС як центрального органу виконавчої влади. У межах визначених завдань по темі дисертації висвітлено комплекс теоретичних, практичних та організаційних питань і шляхи підвищення ефективності нормативно-правових актів МВС, діяльності органів внутрішніх справ.

У дисертації сформульовані нові висновки, які одержані автором особисто і виносяться на захист :

1. Нормативно-правові акти МВС виступають як спеціалізований системний комплекс, особливий вид джерел права, які функціонують у своїй єдності з іншими видам нормативно-правових актів і доповнюють їх як частина системи нормативно-правових актів на рівні МВС. Цілісність комплексу нормативно-правових актів МВС обумовлюється: єдністю призначення, метою видання, а також задач, які вирішують нормативно-правові акти МВС; єдністю функцій даного виду актів у механізмі правового регулювання; єдністю специфічних ознак нормативно-правових актів, а також специфікою предмету регламентації.

2. Нормативно-правові акти МВС виступають в якості необхідної об’єднуючої ланки, без якої у багатьох випадках неможливо забезпечити переведення велінь загальних правових приписів у діяльність конкретних суб'єктів та виконують наступні основні функції, що відрізняють їх від ряду інших категорій актів: управління; синтезу приписів різноманітної галузевої належності; забезпечення реалізації загальних норм права; офіційного тлумачення (інтерпретації) загальних норм права; забезпечення динамічності правового регулювання.

3. Аналіз існуючого стану приводить автора до висновку, що закріплення в законодавчих актах вичерпного переліку питань, з яких можуть бути видані нормативно-правові акти МВС, у зв’язку з широтою сфери відомчого регулювання та її динамізму не представляється можливим. Однак, правовиконавча природа актів МВС дає підстави віднести до меж регламентації даних актів неможливість включення в їх зміст первинних правоконстатуючих норм.

4. Здійснений науковий аналіз проблем забезпечення законності нормативно-правових актів МВС як одного із можливих напрямків удосконалення даного виду джерел за трьома складовими: поняття та ознаки законності нормативно-правових актів МВС; основні порушення законності нормативно-правових актів МВС; засоби забезпечення законності нормативно-правових актів МВС, що утворюють єдиний, цілісний механізм недопущення порушень законності.

5. Вироблені пропозиції щодо проекту Закону України “Про нормативно-правові акти України”, до ряду нормативно-правових актів МВС по вдосконаленню організації і порядку здійснення нормотворчої діяльності, реалізація яких позитивно вплине на нормотворчий процес органів внутрішніх справ.

6. Вихід МВС за межі власної компетенції і делегованих прав може відбуватися трьома основними шляхами, що утворюють види неявних (прихованих) порушень законності актів МВС: по-перше, шляхом зміни актами МВС обсягу правового регулювання в порівнянні з передбаченим актами більшої юридичної сили, зокрема, зміни нормами міністерства обєма поняття, що спочатку використовувався в загальних нормах, трансформації кола суб'єктів, на який поширюється дія загальних норм; по-друге, шляхом зміни актами МВС типу правового регулювання, що частіше всього виражається в розширенні вичерпних переліків відповідних підстав і "перетворенні" їх у орієнтовні; по-третє шляхом видання нормативно-правових актів МВС, прийнятих із дотриманням встановлених вимог, проте такі, що містять прямо протилежні або взаємовиключні дії, що являє собою результат недостатньої узгодженості норм міністерства і множинності джерел законодавства.

7. Сформульовані рекомендації щодо нормотворчого процесу в МВС з розбивкою останнього на етапи: комплексне планування підготовки і видання нормативно-правових актів; здійснення підготовчих робіт; розробка проекту нормативно-правового акту; погодження і затвердження проекту нормативно-правового акту; забезпечення впровадження нормативно-правового акту.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що виявлені й досліджені недостатньо врегульовані питання нормативно-правових актів МВС можуть бути використані при розробці нових і вдосконаленні чинних нормативно-правових актів МВС, для удосконалення процедури їх вироблення, у практичній діяльності владних органів, а також у судовій і арбітражній практиці.

За результатами дослідження підготовлені пропозиції до проекту Закону України “Про нормативно-правові акти України”. Обґрунтовано необхідність розробки та прийняття нової редакції Інструкції з організації і порядку здійснення нормотворчої діяльності МВС України. Рекомендації щодо нормотворчої діяльності МВС були використані при розробці проекту даної інструкції (акт реалізації від 15 жовтня 2001р., № 348/4).

Наукові положення дисертації використовуються в навчальному процесі Національної академії внутрішніх справ України при викладанні дисциплін “Теорія держави і права” та “Юридична техніка відомчої нормотворчості” (акт реалізації від 14 жовтня 2001р., № 268/3). а також у навчальному процесі щодо підвищення кваліфікації прокурорів різних рівнів в Інституті Генеральної прокуратури України.

Розглянуті основні види порушень законності нормативно-правовими актами МВС, що охоплюють в узагальненій формі все розмаїття конкретних їх проявів. Дослідження засобів подолання порушень законності нормативно-правових актів МВС, виявлення значної групи прихованих порушень законності сприятимуть відповідним змінам у співвідношенні засобів боротьби з порушеннями, що відбуваються в явній і прихованій формі, а також у підходах до їхнього виявлення.

Апробація результатів дисертації. Теоретико-правові ідеї і наукові положення, що викладені в дисертації, оприлюднені в виступах на науково-теоретичній конференції в Інституті Генеральної прокуратури України з проблем регулювання діяльності правоохоронних органів у кримінально-процесуальному законодавстві України (25–26 грудня 2000 року), на науково-теоретичній конференції в Гуманітарному університеті “Запорізький інститут державного та муніципального управління”: “Становлення правової держави в Україні: проблеми та шляхи вдосконалення правового регулювання ” (8 грудня 2000 року).

Публікації. Основні наукові положення дисертації опубліковані в шести наукових публікаціях, у тому числі 4 наукових статтях та 2 тезах виступів на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, двох розділів, висновків і списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації – 191 сторінка, у тому числі список 276 найменувань використаних джерел ( 25 сторінок ) .

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначені об’єкт і предмет дослідження, його мету, завдання, методологічну основу, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведені дані щодо їх апробації та впровадження.

Перший розділ – Основи теорії нормативно-правових актів центральних органів управління України – присвячений дослідженню сутності нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади, що відрізняє їх від інших нормативно-правових актів, визначенню поняття “нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади”, їх ознак, місця в регулюванні суспільних відносин.

У пункті 1.1 – Поняття і ознаки нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади – зазначено, що державне управління суспільством у сучасних умовах неможливе без широкого використання нормативно-правових актів, у яких відображаються конкретні рішення державної влади, її дії щодо здійснення функцій управління суспільством. З огляду на те, що діяльність держави - це не тільки здійснення її функцій, але й організаційна діяльність, до кола суб'єктів державного управління насамперед слід віднести органи державного управління, які спеціально створені для управлінської діяльності. Це завдання і покладається на систему органів виконавчої влади. У системі органів виконавчої влади важливу роль відіграють міністерства – центральні органи виконавчої влади. Кожний центральний орган виконавчої влади забезпечує втілення у життя державної політики у відповідній галузі державного управління, здійснює керівництво дорученою йому сферою ведення і несе відповідальність за стан її розвитку перед Кабінетом Міністрів України та Президентом України.

Для того, щоб розкрити поняття нормативно-правового акта центральних органів виконавчої влади, доцільно з’ясувати сутність загального визначення нормативно-правового акта і його основні ознаки. Дане питання достатньо розкрито в працях вітчизняних та зарубіжних науковців.

Наукові положення, висновки, що містяться у цих дослідженнях, дають змогу сформулювати загальне визначення нормативно-правового акта як письмового юридичного документа, який виданий чи санкціонований державою чи окремими, уповноваженими на те органами, має владний, загальнообов’язковий характер, у якому закріплюються офіційні правила поведінки загального характеру, що забезпечуються і охороняються державною владою і направлені на регулювання суспільних відносин.

Дане визначення є вихідним для наукового аналізу нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади, тому що лише визначивши загальні ознаки, які об'єднують ці акти з актами інших органів, можна виявити їх особливі властивості.

До суттєвих ознак нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади автор відносить: прояв при виданні нормативно-правових актів адміністративно-управлінських функцій центральних органів виконавчої влади, які обумовлюються їх управлінською природою, що дозволяє відмежовувати їх від інших видів і в першу чергу від актів органів, які володіють елементами владної компетенції; видання відомчих нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади, що дозволяє точно встановити місце відомчих актів в системі законодавства, відмежовуючи їх від інших управлінських органів; здійснення відомчими нормативно-правовими актами функцій забезпечення реалізації актів вищестоящих органів, що є проявом правовиконавчої (правозабезпечувальної) природи відомчих актів і відображають специфіку їх призначення у механізмі правового регулювання.

Таким чином, запропонована характеристика нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади як специфічних юридичних засобів впливу на певну галузь суспільних відносин значно більше відповідає цілям дослідження, чим традиційна характеристика нормативно-правових актів як актів – документів правотворчості. Відповідно до викладеного, визначення поняття нормативно-правового акта центрального органу виконавчої влади може набути такого змісту – це правозабезпечувальний нормативний акт, що видається центральними органами виконавчої влади з метою реалізації актів вищої юридичної сили, і який виступає як юридичний засіб організації оптимального функціонування очолюваних ними систем і упорядкування діяльності у відповідних галузях суспільних відносин.

Пункт 1.2 – Юридична природа нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади і їх види – присвячений дослідженню юридичної природи нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади шляхом порівняння актів центральних органів виконавчої влади з актами інших органів держави. Підкреслюється їх управлінська сутність, похідний, правовиконавчий, правозабезпечувальний характер. Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади є результатом управлінських рішень, представляють собою певний інструментарій управляючої підсистеми та виступають як важлива частина юридичного механізму управління суспільством.

У порівнянні з приписами, які мають основоположне правоконстатуюче значення, тобто ті, що встановлюють права, обов’язки, відповідальність (правовий статус) суб’єктів, а також правовий режим об’єктів, їх прав нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади слугують для забезпечення його реалізації. Акти, “що творять право”, містять у собі первинні норми, можуть бути видані виключно органами, що володіють відповідними владними повноваженнями, так як тільки вони (і більше ніхто інший) в повному обсязі виражають волю народу. Норми ж актів виконавчих органів, потрібні зовсім для іншого. Це норми конкретизації права, що регулюють порядок і “технологію” використання загальних норм, забезпечують їх правильну і своєчасну реалізацію в процесі управління певною сферою суспільного життя. Вони не повинні містити правоконстатуючих і правовстановлюючих приписів, що не ґрунтуються на нормах актів вищої юридичної сили. Виходячи з цього, акти центральних органів виконавчої влади можна назвати похідними.

З метою більш повного відображення юридичної природи та сутнісних ознак нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади, внутрішньої структури даного виду джерел права, проведена класифікація актів даної групи по ряду критеріїв. Найбільш важливим з них є сфера дії, яка дозволяє виділити такі групи: відомчі акти загальної дії (загальнообов’язкові відомчі акти); міжвідомчі акти (обов’язкові для декількох відомств); внутрівідомчі нормативні акти (обов’язкові лише для організацій і осіб, які входять в систему відомств, які їх видають). Заслуговує уваги також класифікація, яка проводиться на основі формально-юридичного критерію (за видами актів) та поділу актів, що досліджуються за сферою їх дії, яка в значній мірі є відображенням класифікації за юридичною силою.

Використовуючи формально-юридичний критерій, у дослідженні розглядається співвідношення законодавчо визначених і тих різновидів актів, що фактично застосовуються на практиці. Відзначається відсутність правової регламентації переліку видів нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади та існуюча різноманітність форм та видів актів на практиці. Пропонується визначити у законодавстві загальний для всіх центральних органів виконавчої влади перелік видів нормативно-правових актів, ґрунтуючись на відмінності фактичного змісту цих актів.

Пункт 1.3 – Місце нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади в системі законодавства України. Для вирішення цього завдання в роботі визначається місце даної групи джерел права в системі такого складного юридичного явища, як система законодавства, уточнюється саме поняття “система законодавства України”, щодо якого існують різноманітні підходи.

Встановлення місця, ролі і функцій нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади у правовому регулюванні суспільних відносин здійснюється з позицій вивчення статичних і динамічних елементів, до яких відповідно відносяться місце актів в структурі системи законодавства та у механізмі правового регулювання. Висунута проблема розглядається, ґрунтуючись на її статичних особливостях, які традиційно досліджувалися у двох площинах: вертикальній, що виражається в ієрархічній побудові системи нормативно-правових актів, певній їх субординації, підпорядкованості, а також горизонтальній, яка найбільш близька до структури права – у ній можуть бути виділені галузі законодавства. Пошуки відповіді на вказані питання були здійснені шляхом співвідношення нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади з актами Верховної Ради України; Президента України, Кабінету Міністрів України; інших органів виконавчої влади; органів місцевого самоврядування. Причому визначення місця нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади у системі законодавства за юридичною силою виявилось явно недостатнє, яке при зіставленні джерел, що регламентують принципово різні сторони правових відносин, певною мірою перетворюються у фікцію, визначаючи можливий, а не реальний пріоритет конкретного виду актів. Факти індеферентного відношення нормативно-правових актів різних видів не таке ж рідкісне явище, а значить визнання залежності всіх джерел більшої і меншої юридичної сили є недопустимим спрощенням теоретичної конструкції, яка відбиває реальні зв'язки в ієрархії нормативно-правових актів держави.

Щодо місця актів центральних органів виконавчої влади в горизонтальній структурі законодавства, то виявилось, що вони містять у собі розпорядження різної галузевої належності, є комплексними за своїм змістом. У результаті цього було продемонстровано, що акти центральних органів виконавчої влади займають відповідну самостійну ланку в системі законодавства України. Комплексний характер розв'язуваних завдань дозволяє нам говорити щодо нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади, як не просто про суму правових приписів різної галузевої приналежності в єдиному джерелі, а про об’єднання їх шляхом синтезу різнорідних правових норм, поєднаних за предметною, функціональною або цільовою ознакою.

Другий розділ – Особливості нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України – присвячений безпосередньому дослідженню особливостей нормативно-правових актів МВС, включає три пункти.

У пункті 2.1 – Регулятивні особливості нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України – встановлюється специфіка регулятивної дії нормативно-правових актів МВС. У сучасних умовах вона, у першу чергу, обумовлена реальними функціями МВС до умов демократичного суспільства, яка передбачає зміну не лише методів регулювання суспільних відносин, а й зміну самих принципів та пріоритетів у здійснюваній діяльності.

З метою повного розкриття регулятивних особливостей нормативно-правових актів МВС з’ясовуються особливості самого предмету регламентації. При цьому відображається багатоаспектність правових відносин, які регулюються актами МВС. Вивчення предмету регламентації приводить до висновку, що нормативно-правові акти МВС регулюють у своїй більшості відносини організаційно-процедурного характеру.

Деяким підтвердженням слушності висловленого припущення є узагальнення практики нормативної регламентації МВС. На прикладі існуючих моделей регулювання суспільних відносин актами МВС, а автор аргументує взаємозв’язок актів МВС з актами вищих органів держави. У результаті чого робиться висновок, що надзвичайно рідкісним явищем є пряма первинна регламентація правових відносин актами МВС, а найбільш поширеним є похідність їх від актів Верховної Ради України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України. Це підтверджує наявність певної специфіки предмету відомчої регламентації, яка полягає у деталізації законодавчого регулювання. Акти МВС виконують службову роль, регулюючи технологію виконання актів вищих органів державної влади. І навіть пряма регламентація правових відносин актами МВС, яка не знайшла законодавчого закріплення, не суперечить висунутим висновкам, адже нормативно-правові акти МВС завжди ґрунтуються на принципах правотворчості, які закріплені в законодавстві. Нормативно-правові акти МВС, здійснюючи своє компетенційне регулювання, торкаються правового статусу суб'єктів, лише виходячи зі встановлених вищими органами державної влади рамок.

Таким чином, метою видання нормативно-правових актів МВС є конкретизація і деталізація загальних норм права, встановлення на основі первинних правил більш конкретних правових приписів, а їхнє призначення зводиться головним чином до організації оптимального функціонування керованих підсистем і упорядкування діяльності у відповідних сферах суспільних відносин.

Робиться висновок про те, що нормативно-правові акти МВС виступають як спеціалізований системний комплекс самостійного виду джерел права.

Пункт 2.2 – Забезпечення законності нормативно-правових актів МВС України – присвячений дослідженню законності нормативно-правових актів МВС в умовах розбудови правової, демократичної держави.

Автором обґрунтовується необхідність широкого розуміння законності в діяльності МВС, що включає також і неухильне забезпечення законності нормативно-правових актів МВС. Особливо підкреслюється значення законності нормативно-правових актів для досягнення професійних цілей органів внутрішніх справ через те, що норми права закріплюють найбільш прогресивні та передові, оптимально необхідні вимоги щодо структури і функцій органів внутрішніх справ, їх служб і підрозділів, форм, засобів і порядку їх діяльності. Суворе дотримання правових норм забезпечує оптимальні умови функціонування вказаних органів, кожного їх працівника, що впливає на ефективність і якість їх роботи.

До основних ознак законності актів МВС автор відносить: відповідність їх по формі та змісту актам вищої юридичної сили, а також суворе дотримання меж відомчої нормативної регламентації. Крім того розкриваються ще дві додаткові ознаки: доцільність та соціальна справедливість.

Дослідження показало, що в сучасних умовах пряме протиріччя норм, що містяться в актах МВС, нормам більшої юридичної сили – явище вкрай рідкісне. Порушення принципу підзаконності нормативно-правових актів МВС має в більшості випадків приховані форми. На основі конкретних прикладів нормативно-правових актів МВС проводиться класифікація основних порушень законності по двох групах: а) явні – які полягають у прямому протиріччі загальним нормам і що виявляються простим порівнянням тексту нормативних актів; б) неявні (приховані) – сутність яких зводиться до замаскованого обходу норм закону, що потребує аналізу змісту правових актів різноманітних рівнів по суті. У свою чергу кожна з названих груп поділяється на декілька самостійних видів. Явні порушення законності можуть відбуватися у вигляді "дії" – видання МВС норм, що протирічать актам більшої юридичної сили; і "бездіяльності" – порушення вимог оперативних норм про необхідність прийняття того чи іншого акта. Виявлені види неявних (прихованих) порушень законності актів МВС: шляхом зміни актами МВС обєму правового регулювання в порівнянні з передбаченими актами більшої юридичної сили, зміни нормами міністерства поняття, що спочатку використовувалось у загальних нормах, трансформації кола суб'єктів, на який поширюється дія загальних норм; шляхом зміни актами МВС типу правового регулювання, що частіше всього виражається у розширенні вичерпних переліків відповідних підстав і "перетворенні" їх в орієнтовні; шляхом видання нормативно-правових актів МВС, прийнятих із дотриманням установлених вимог, проте такі, що містять прямо протилежні або взаємовиключні дії. Крім того, в актах даного виду зустрічається застосування елементів адміністративної регламентації до регулювання майнових відносин за участю фізичних та юридичних осіб, тобто зміна самого методу регулювання.

Визначення поняття законності та розгляд основних її порушень дозволило автору запропонувати ряд заходів щодо забезпечення законності актів МВС. При цьому порушується питання про законодавче закріплення: механізму забезпечення відповідності нормативно-правових актів даної групи актам вищої юридичної сили та у необхідних випадках актам інших міністерств і відомств України; визначення юридичних наслідків порушень цієї відповідності; чіткого визначення повноважень органів, які б здійснювали контроль (нагляд) за законністю нормативно-правових актів як МВС, так і центральних органів виконавчої влади в цілому. Виявлені суттєві прогалини в чинному законодавстві щодо контролю за законністю актів МВС та внесені пропозиції стосовно його врегулювання. Систематизовані та обґрунтовані критерії і підстави, при невідповідності яким компетентний орган може визнати нормативно-правовий акт незаконним.

У пункті 2.3 – Особливості розробки та видання нормативно-правових актів МВС – автором проведений аналіз джерел, які регламентують нормотворчу діяльність МВС та практику щодо розробки та видання нормативно-правових актів. У результаті були вироблені конкретні пропозиції щодо їх удосконалення. Так, у проекті Закону України “Про нормативно-правові акти України” запропоновано відобразити юридичну природу кожного виду нормативно-правового акта держави. Доцільно закріпити за кожним з існуючих видів джерел права сферу нормативного регулювання, за межі якої вони не повинні виходити. У цьому напрямку варто зробити два кроки – заборонити центральним органам виконавчої влади видавати нормативно-правові акти загальної дії без прямого доручення вищих органів державної влади та органів, що мають елементи владної компетенції; не допускати включення в акти центральних органів виконавчої влади норм права, що встановлюють (або змінюють) правовий статус суб’єктів правовідносин – їх права, обов'язки та відповідальність.

Крім цього, необхідно закріпити суворо формалізовану процедуру підготовки та видання нормативно-правових актів (орієнтовна схема пропонується автором), яка відрізняється рядом суттєвих моментів від існуючої (введення правової експертизи проекту незацікавленим науковим закладом та інше), а також наслідки її порушення.

У цьому ж законі необхідно викласти різновиди нормативно-правових актів із вказівкою на характерні особливості змісту, що визначає вибір тієї чи іншої форми, а у Положенні про МВС дати вичерпний перелік видів нормативно-правових актів, що видає МВС, зазначивши, що вони обов’язково повинні затверджуватись, або вводитись в дію наказом та внести відповідні зміни до Інструкції з організації і порядку здійснення нормотворчої діяльності МВС України (далі – Інструкція), яка передбачає безпосереднє затвердження актів другого порядку також за допомогою грифу “затверджую”.

Щодо Інструкції вноситься пропозиція чіткого визначення прав та обов’язків посадової особи, що здійснює координацію роботи різних підрозділів з розробки нормативно-правового акта МВС, передбачивши право організатора розробки проекту проводити консультації, узгоджувальні наради, робочі зустрічі, отримувати інформаційно-аналітичні та інші необхідні матеріали, а також за потреби, залучати до підготовки проектів актів науковців, фахівців, представників недержавних організацій (у тому числі на договірній основі). Також в Інструкції доцільно ширше розкрити сутність наказу як оперативного акта та такого, що не містить спеціалізованої норми права.

ВИСНОВКИ

У дисертації запропоновано комплексне наукове обґрунтування теоретичних і практичних пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правових актів МВС.

Вказані акти виступають як спеціалізований системний комплекс, самостійний вид джерел права, які протистоять у своїй єдності всім іншим видам нормативно-правових актів і доповнюють їх як частина системи законодавства на рівні МВС.

Встановлено, що нормативно-правові акти МВС виконують такі основні функції, що вирізняють їх від інших категорій актів (особливо від нормативно-правових актів органів, що мають елементи владної компетенції): управління; синтезу приписів різноманітної галузевої належності; забезпечення реалізації загальних норм права; офіційного тлумачення (інтерпретації) загальних норм права; забезпечення динамічності правового регулювання.

Науково обґрунтовано, що закріплення в законодавчих актах вичерпного переліку питань, з яких можуть бути видані нормативно-правові акти МВС, у зв’язку з широтою сфери відомчого регулювання та її динамізму не є можливим. Однак, правовиконавча природа актів МВС дає підстави віднести до меж регламентації даних актів неможливість включення в їх зміст правоконстатуючих норм.

Здійснено науковий аналіз проблем забезпечення законності нормативно-правових актів МВС як одного із можливих напрямків удосконалення даного виду джерел за трьома складовими: поняття та ознаки законності нормативно-правових актів МВС; основні порушення законності нормативно-правових актів МВС; засоби забезпечення законності нормативно-правових актів МВС, що утворюють єдиний, цілісний механізм недопущення порушень законності.

Внесені пропозиції до проекту Закону України “Про нормативно-правові акти України”:

у ньому повинна знайти своє відображення юридична природа кожного виду нормативно-правового акта держави;

доцільно закріпити суворо формалізовану процедуру підготовки та видання нормативно-правових актів, а також наслідки її порушення;

закріпити види нормативно-правових актів із вказівкою на характерні особливості змісту, що визначає вибір тієї чи іншої форми.

В Інструкції з організації і порядку здійснення нормотворчої діяльності МВС України:

необхідно чітко визначити права та обов’язки, якими наділена посадова особа, що здійснює координацію роботи різних підрозділів з розробки нормативно-правового акта МВС;

доцільно ширше розкрити сутність наказу, як оперативного акта, яким затверджуються, скасовуються інші різновиди відомчих актів або продовжується строк їх дії та такого, що не містить спеціалізованої норми права та використовується для вирішення оперативних (у загальновживаному розумінні цього слова) завдань, що виникають перед МВС та деякі інші моменти, що викладені в тексті дисертації.

Виявлені й досліджені проблемні питання будуть сприяти вдосконаленню нормотворчої діяльності МВС, можуть бути використані при розробці нових і вдосконаленні чинних нормативно-правових актів МВС, у практичній діяльності юридичних органів, а також у судовій практиці.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

Лазнюк Н. В. Види нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – 2001. – № 3 – С. 46-53.

Лазнюк Н. В. Забезпечення законності нормативно-правових актів МВС України // Правничий часопис Донецького університету. – Donetsk university law journal – 2001. – № 1 (6). – С. 79-83 (українською мовою), С. 78-83 (англійською мовою).

Лазнюк Н. В. Регулятивні особливості нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України // Вісник Національного університету внутрішніх справ – Харків. 2001. – № 14. – С. 158-162.

Лазнюк Н. В. Нормативно-правові акти Міністерства внутрішніх справ України // ?ктуальні проблеми міжнародних відносин – Вип. 28 (частина 3). – ?., 2001 – С. 158-168.

АНОТАЦІЇ

Лазнюк Н. В. Нормативно-правові акти Міністерства внутрішніх справ України. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01. – теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. – Інститут міжнародних відносин Київського національного університету ім. Тараса Шевченка – Київ, 2002.

Дисертаційна робота присвячена дослідженню теоретичних положень та розробці практичних рекомендацій щодо вдосконалення нормативно-правових актів МВС. Визначена характеристика нормативно-правових актів МВС як специфічних засобів юридичного впливу на певну галузь суспільних відносин, з’ясована їх юридична природа, розкриті регулятивні особливості, основні функції. Обґрунтовано правовиконавчий характер нормативно-правових актів МВС як актів, які регулюють тільки певну частину управлінських відносин – відносини організаційно-процедурного характеру, а не матеріального права, що встановлюють правовий статус суб'єктів, правовий режим об'єктів, їхніх прав. Визначені поняття та ознаки законності нормативно-правових актів МВС, основні порушення законності та засоби забезпечення законності нормативно-правових актів МВС.

Ключові слова: центральний орган виконавчої влади, МВС, правоохоронна діяльність, нормотворчість, законність, нормативно-правовий акт, наказ.

Lazniuk N.V. Ministry of Internal Affairs of Ukraine Legislative Acts. – Manuscript.

Thesis on getting candidate scientific degree of law on speciality 12.00.01 – state and legislation theory and history; history of political and law study. The Institute of International Relations of Kyiv State University named after Tarasa Shevchenco Kyiv, 2002.

The thesis is devoted to the investigation of theoretical bases and development of practical recommendations as to the legislative acts’ improvement of Ministry of Interior. The characteristic of Ministry of Interior legislative acts as specific means of legislative influence upon certain branches of social relations has been determined and their legal nature has been cleared out. There also have been disclosed their regulating peculiarities and main functions. Law executive character of Ministry of Interior legislative acts, as acts regulating only certain part of administrative relations – relations of organizational and procedural character, but not material legislation that determines legal status of a subject, legal regime of objects and their rights has been substantiated. Concepts and signs of legitimacy of Ministry of Interior legislative acts, main legitimacy violations and means to provide this legitimacy of Ministry of Interior legislative acts have been determined.

Key words: legislative act, executive power core body, Ministry of Internal Affairs of Ukraine, norm making, legitimacy.

Лазнюк Н. В. Нормативно-правовые акты Министерства внутренних дел Украины. – Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук за специальностью 12.00.01. теория и история государства и права; история политических и правовых учений. – Институт международных отношений Киевского национального университета имени Тараса Шевченко – Киев, 2002.

Диссертация посвящена исследованию теоретических положений и разработке практических рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовых актов МВД, которые выступают как специализированный системный комплекс, самостоятельный вид источников права, что противостоит в своем единстве всем другим видам нормативно-правовых актов и дополняет их как часть системы законодательства на уровне МВД. Целостность комплекса нормативно-правовых актов МВД обусловливается: единством назначения, целью издания, а также задач, которые решают нормативно-правовые акты МВД; единством функций данного вида актов в механизме правового регулирования; единством специфических признаков нормативно-правовых актов, а также спецификой предмета регламентации.

Исследование юридической природы нормативно-правовых актов МВД показало, что они регламентируют только определенную часть управленческих отношений отношения организационно-процедурного характера, а не материального права, так как нормативно-правовые акты данного вида не устанавливают правовой статус субъектов, правовой режим объектов, их прав. В свою очередь данное обстоятельство позволило сделать выводы о служебной роли нормативно-правовых актов МВД в механизме правового регулирования. Нормативно-правовые акты МВД выступают в качестве необходимого связующего звена, без которого становится невозможным организовать воплощение велений общих правовых предписаний в деятельность конкретных субъектов. В связи, с чем нормативно-правовые акты МВД осуществляют следующие основные функции, которые отличают их от других категорий актов (в особенности от нормативно-правовых актов органов, которые обладают элементами властной компетенции): управления; синтеза предписаний разнообразной отраслевой принадлежности; обеспечения реализации общих норм права; официального толкования (интерпретации) общих норм права; обеспечения динамичности правового регулирования.

В исследовании делается вывод, что закрепление в законодательных актах исчерпывающего перечня вопросов, по которым могут быть изданы нормативно-правовые акты МВД, не представляется возможным, в следствии очень широкой сферы ведомственного регулирования, так и их динамизма. Однако, правоисполнительная природа актов МВД дает основания отнести к границам регламентации данных актов недопустимость включения в их содержание правоконстатирующих норм.

Осуществлен научный анализ проблем обеспечения законности нормативно-правовых актов МВД как одно из возможных направлений усовершенствования данного