НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ЛИТВИНОВ

ОЛЕКСІЙ МИКОЛАЙОВИЧ

УДК 343.9 (477)

АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНА КООРДИНАЦІЯ

ДІЯЛЬНОСТІ СУБ'ЄКТІВ ПРОФІЛАКТИКИ ЗЛОЧИНІВ

В УКРАЇНІ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата

юридичних наук

ХАРКІВ - 2002

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Національному університеті внутрішніх справ, м. Харків

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Давиденко Леонід Михайлович, Національний університет внутрішніх справ, провідний науковий співробітник кримінологічної лабораторії

Офіційні опоненти:

- доктор юридичних наук, професор Тищенко Микола Маркович, Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права

- кандидат юридичних наук, доцент Комзюк Анатолій Трохимович, Національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

Провідна установа: Одеський Національний університет ім. І.І. Мечникова Міністерства освіти і науки України, кафедра адміністративного і підприємницького права (м. Одеса).

Захист відбудеться " 28" вересня 2002 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.64.700.01 Національного університету внутрішніх справ за адресою: м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий " 28 " серпня 2002 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.С. Мошенський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. На сучасному етапі державотворення в Україні увагу громадськості привернуто до питань, пов'язаних із криміногенною ситуацією в державі, станом боротьби зі злочинністю, протидії спробам криміналізації суспільства, нейтралізації негативних тенденцій цього процесу. Йдеться насамперед про проблеми екстраординарного плану, які прямо співвідносяться з питаннями національної безпеки України, безпеки її громадян, захисту конституційних прав і свобод людини, законності і правопорядку в державі. У цьому контексті особливої гостроти набуває проблема боротьби зі злочинністю, зокрема профілактичної діяльності, яка сьогодні перебуває у стані складного, суперечливого за своїм змістом, неоднозначного за наслідками організаційного реформування, докорінної зміни суспільних відносин, які її складають. Тому забезпечення внутрішньої стабільності, правопорядку і законності у боротьбі зі злочинністю набуло доленосного значення, бо на цьому і ґрунтується національна безпека.

Причин загострення, ускладнення, негативації криміногенної ситуації в Україні чимало. По-перше, вони і в наших економічних, соціальних негараздах, у низьких темпах реформування суспільного життя, суб'єктивному гальмуванні цього процесу, зростанні безробіття, бездоглядності дітей тощо; по-друге, у недостатній (а подекуди навіть низькій) ефективності роботи правоохоронних структур, центральних, місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що значною мірою пояснюється тим, що правоохоронна діяльність переважно орієнтована на розкриття та розслідування вже скоєних злочинів, а не на їх попередження через вплив на причини та умови злочинів; по-третє, у відсутності належної, а головне - системної управлінської роботи у сфері профілактики злочинів. Разом з тим давно відомо, що налагодження ефективних управлінських відносин та зв'язків у певній системі відчутно сприяє поліпшенню результатів її діяльності. Вагомим чинником у цьому зв’язку постає і проблема наявності серйозних прогалин, застарілих і практично недіючих норм законодавчої бази боротьби зі злочинністю, її профілактики взагалі та управління цими процесами зокрема.

Враховуючи надзвичайно гостру проблему оновлення, удосконалення, розширення законодавчої бази профілактики злочинів, мінімізації негативних тенденцій злочинності, нейтралізації дії причин та умов скоєння злочинів, а також перекриття каналів, джерел, можливостей їх продукування, важливим напрямком діяльності з удосконалення профілактичної практики є теоретична розробка проблем адміністративно-територіальної координації діяльності суб'єктів профілактики злочинів в Україні.

Проблеми координації суб'єктів профілактики злочинів завжди були в центрі уваги вітчизняних та закордонних правознавців. У різний час окремі аспекти даної проблеми досліджували у своїх роботах такі видатні науковці, як В.Б.Авер'янов, Г.А.Аванесов, В.Г.Афанасьєв, А.І.Берг, О.М.Бандурка, Ю.П.Битяк, Ю.Д.Блувштейн, В.В.Голіна, Л.М.Давиденко, А.І.Долгова, А.Е.Жалінський, В.К.Звірбуль, Ф.Ш.Ізмайлова, П.М.Каркач, Ю.М.Козлов, В.М.Кудрявцев, В.І.Крігер, В.В.Клочков, Н.Ф.Кузнецова, О.М.Литвак, В.В.Лунєєв, Т.Л.Маркелов, Г.М.Міньковський, В.І.Пирогов, В.М.Плішкін, О.П.Рябченко, А.Б.Сахаров, М.М.Тищенко, В.В.Цвєтков та інші вчені, які представляють різні галузі правового знання, що також свідчить про актуальність обраної теми дисертаційного дослідження.

Разом з тим, слід підкреслити, що в існуючих працях аналізувалась переважно система профілактики злочинів та управління нею, яка склалася у минулому і в наш час, практично повністю припинили своє існування. Проблемам адміністративно-територіальної координації діяльності суб'єктів профілактики злочинів взагалі майже не приділялось уваги і комплексному дослідженню ця проблема в Україні не піддавалася. Все вищеозначене і обумовило обрання теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами та планами. Дисертацію виконано згідно з планами наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (п. 4.1 Пріоритетних напрямків фундаментальних і прикладних наукових досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 pp.) і Національного університету внутрішніх справ (п. 4.10.5 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 1996-2000 pp.). Цей напрямок також відповідає п.21 Комплексної програми профілактики злочинності на 2001-2005 роки, затвердженої Указом Президента України від 25 грудня 2000 року № 1376 та пп. 2.1, 4.2 Плану основних організаційно-практичних заходів МВС України щодо реалізації вимог Комплексної програми профілактики злочинності на 2001-2005 рр., затвердженого наказом МВС України № 129 від 21 лютого 2001 р.

Метою дисертації є комплексне дослідження системи управління профілактикою злочинів, а саме: її організації, координації, форм та методів спільної узгодженої діяльності в сучасних умовах, а також шляхів її удосконалення.

Досягнення означеної мети здійснюється на основі вирішення наступних основних завдань: визначення сутності та структури системи профілактики злочинів як об'єкта управління; визначення місця координації у системі профілактики злочинів; удосконалення поняття координації діяльності суб'єктів профілактики злочинів; аналіз сучасного стану координації діяльності щодо профілактики злочинів в Україні; характеристика та аналіз процедурних аспектів діяльності суб'єктів координації профілактики злочинів в Україні на місцевому рівні; аналіз повноважень, форм та методів діяльності суб'єктів управління в системі профілактики злочинів; визначення і аналіз ефективності координації у сфері профілактики злочинів; розробка рекомендацій, спрямованих на вдосконалення практики діяльності органів-координаторів у системі профілактики злочинів та на подальше правове забезпечення боротьби зі злочинністю взагалі та профілактики злочинів зокрема; визначення шляхів поліпшення координації та взаємодії різноманітних суб'єктів профілактики злочинів при виконанні ними покладених на них обов'язків.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері координації діяльності з профілактики злочинів.

Предметом дослідження є організаційні та процедурні аспекти координації у сфері профілактики злочинності на місцевому рівні, форми та методи діяльності суб'єктів координації.

Методологічною основою дослідження є діалектичний метод наукового пізнання, що дає змогу розглядати процедурні аспекти діяльності суб'єктів координації профілактики злочинів у їх розвитку, взаємозв'язку між собою, суб'єктами профілактики злочинів, органами державного управління, державою, суспільством.

На даному методологічному фундаменті у дисертаційній роботі застосовуються окремі наукові методи пізнання. За допомогою системно-структурного методу досліджено державне управління профілактикою злочинів як систему (об'єкт, суб'єкт, зміст та зв'язки між ними), структурну побудову об'єкта і суб'єкта управління профілактикою злочинів (розділ І). Метод спостереження використано для вивчення проблем в організації, роботі суб'єктів координації профілактики злочинів на місцевому рівні на сучасному етапі (підрозділи 2.2, 2.3). Історико-правовий метод застосовано для ретроспективного аналізу еволюції нормативно-правової бази, яка регламентувала функції, завдання та повноваження суб'єктів координації профілактики злочинів від радянських часів до сьогодення (підрозділ 2.1). Метод порівняльно-правового аналізу юридичних норм та практики їх застосування використано під час аналізу правових засад взаємодії окремих процедурних елементів координації, а також для встановлення характерних рис відповідних елементів різнорівневих систем з точки зору адміністративно-територіального поділу (підрозділи 1.3 та 2.2, 2.3, 2.4). Статистичний метод застосовано для узагальнення результатів, для репрезентації даних, отриманих у ході вивчення думки фахівців, стосовно проблем, які розглядалися (розділи II, III). Логіко-нормативний метод використано при написанні проектів нормативно-правових актів з питань профілактики злочинів (розділи І, ІІ, ІІІ, додатки). Соціологічні методи дослідження (анкетування, опитування) застосовано для вивчення думки фахівців з координації діяльності суб'єктів профілактики злочинів (розділи II, III, додатки).

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим у незалежній Україні монографічним дослідженням проблем адміністративно-територіальної координації діяльності суб'єктів профілактики (попередження) злочинів у сучасних умовах, яка відіграє роль інтегруючого фактора системи протидії злочинності та націлена на підвищення ефективності її функціонування.

Наукова новизна полягає зокрема у наступному:*

дістало подальшого розвитку поняття координації, яка становить зміст процедурного управління профілактикою злочинів;*

вперше розроблено та сформульовано поняття адміністративно-територіальної координації як системи організаційних заходів щодо узгодження дій не підпорядкованих один одному суб'єктів профілактики злочинів, які здійснюють у межах своїх повноважень профілактичну діяльність на місцевому рівні;*

розкрито співвідношення стратегічної й тактичної координації на місцевому рівні: перша забезпечує узгоджену діяльність усіх суб'єктів профілактики, які функціонують на місцевому рівні; друга - окремих суб'єктів, об'єднаних за тією або іншою ознакою (органів кримінальної юстиції, суб'єктів попередження правопорушень неповнолітніх, суб'єктів попередження економічних злочинів тощо);*

зроблено висновок, що метою адміністративно-територіальної координації є об'єднання зусиль суб'єктів профілактики злочинів, які діють на місцевому рівні, щодо недопущення вчинення суспільно небезпечних дій;*

дістала подальшого розвитку точка зору, згідно з якою організатором адміністративно-територіальної координації має бути орган, наділений владно-розпорядчими повноваженнями. Прокуратура, ОВС можуть здійснювати координаційну функцію лише стосовно окремих суб'єктів профілактики на основі спеціального правового акта (норми закону);*

удосконалено систему принципів координації;*

удосконалено характеристику форм та методів координації, запропоновано нові форми та встановлено особливості застосування окремих з них;*

вперше здійснено аналіз елементів процедури підготовки, прийняття та реалізації спільних узгоджених рішень суб'єктів профілактики злочинів, запропоновано певні шляхи вдосконалення цієї діяльності;*

вперше здійснено аналіз правової природи управлінських (координаційних) рішень, форм та методів контролю за їх виконанням;*

вперше обґрунтовано теоретичну можливість та практичну доцільність вимірювання ефективності координаційної діяльності щодо профілактики злочинів та розроблено систему кількісних та якісних показників ефективності координації.

З усіх висловлених концептуальних положень вноситься пропозиція про нормативне закріплення наведених рекомендацій як у законодавчих актах, так і у відомчих. Конкретні пропозиції, спрямовані на прийняття спеціального законодавчого акта з питань профілактики злочинів та формування галузевого законодавства на його основі, а також на зміну деяких положень чинних відомчих нормативних актів стосовно взаємодії правоохоронних, контролюючих, інших державних органів та установ і громадськості у протидії злочинним проявам, сформульовано у запропонованих проектах нормативних актів.

Теоретичне та практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що висновки і пропозиції дисертації можуть бути використані в процесі формування законодавства з питань профілактики злочинності в Україні. Вони можуть бути враховані і під час розробки законопроектів галузевого законодавства, а також у практичній діяльності координаційних органів під час здійснення покладених на них обов'язків.

Результати дослідження можуть бути використані при підготовці навчальних посібників, методичних завдань, у навчальному процесі під час розгляду окремих розділів адміністративного права і кримінології, а також при створенні спецкурсів.

Апробація результатів дослідження. Результати наукових досліджень, висновки та пропозиції автора оприлюднювалися на наукових та науково-практичних конференціях: на міжнародній науково-практичній конференції "Актуальні проблеми діяльності ОВС по попередженню, розкриттю та розслідуванню злочинів", м. Одеса (19-20 жовтня 2000р.); на IV міській науково-практичній конференції "Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених Харківщини", м. Харків (31 січня 2001р.); на науково-практичній конференції ад'юнктів і слухачів магістратури Національного університету внутрішніх справ, м. Харків (13 квітня 2001р.).

Публікації. За темою дисертації автором опубліковано 2 навчально-методичних посібники, 4 статті у фахових наукових збірниках та 3 публікації тез доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які включають дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дослідження - 274 стор., з яких 201 стор. тексту, 23 стор. списку використаних джерел і 50 стор. додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються її зв'язок з науковими планами МВС та Національного університету внутрішніх справ, мета і завдання дослідження, викладається наукова новизна та практична значимість одержаних результатів.

Розділ І "Теоретичні засади координації діяльності щодо профілактики злочинів" містить три підрозділи. У першому підрозділі "Профілактика злочинів як об'єкт управління" досліджуються система, ознаки, структура та принципи організації та функціонування системи профілактики злочинів як специфічного об'єкта державного управління.

На основі критичного осмислення стану й проблем боротьби зі злочинністю в Україні та керуючись основними положеннями системно-структурного підходу до вивчення соціальних систем, дисертант дійшов висновку, що профілактика злочинів, як специфічний вид суспільно необхідної діяльності, яка справляє комплексний вплив на причини та умови злочинності з метою їх усунення або послаблення, та певна комплексна, багаторівнева, керована та самокерована система потребують управління. Управління профілактикою злочинів - це об'єктивно обумовлений різновид державного управління, який полягає у цілеспрямованому, свідомо-вольовому, організаційному впливі суб'єкта управління (органа, організації, установи) на об'єкт управління (систему профілактики злочинів) з метою підвищення ефективності його функціонування, приведення у відповідність до закономірностей розвитку.

Профілактика злочинів, як специфічна система, інтегрована спільність елементів і специфічний об'єкт управлінського впливу з боку відповідних суб'єктів управління, має складну розгалужену характеристику. Складність проявляється в тому, що профілактика злочинів є багатогранним об'єктом, зміст якого складає специфічного роду діяльність суб'єктів профілактики злочинів у вигляді системи профілактичних заходів. Також, вона є багаторівневою сукупною соціальною системою, до складу якої входять підсистеми її елементів, і поряд з цим - складовою підсистемою для систем більш високого рівня організації. Сукупність елементів системи профілактики злочинів у взаємодії наділяють її властивостями та ознаками, не характерними для кожного окремого складника. Таким чином, автор стверджує, що головною характеристикою об'єкта управлінського впливу є опис структури системи профілактики злочинів та пов'язаних з нею підсистем.

Структуру системи профілактики злочинів складають наступні елементи: як складова підсистема профілактика злочинів поряд із загальною організацією та правоохоронною діяльністю входить до системи боротьби зі злочинністю; вона складається з загальносоціальної, спеціальнозагальної, спеціальної та індивідуальної профілактики злочинів; в свою чергу спеціальна профілактика складається зі спеціально-кримінологічної профілактики, запобігання та припинення злочинів; у структурі спеціально-кримінологічної профілактики виділяють ранню, безпосередню та посткримінологічну профілактику. Усі перелічені структурні елементи є різнорівневими підсистемами із системними ознаками.

Дисертант пропонує наступне визначення профілактики злочинів як особливого інтегрованого, багаторівневого об'єкта соціального управління, який складає різноманітна за формами діяльність відповідних суб'єктів (державних, недержавних органів та установ, громадських формувань та окремих громадян), які взаємодіють у вигляді системи різнорідних заходів, спрямованих на пошук шляхів, засобів та інших можливостей ефективного впливу на злочинність з метою зниження інтенсивності процесів детермінації злочинності на усіх рівнях, нейтралізації дії її причин та умов для обмеження кількості злочинних проявів до соціально толерантного рівня.

Ретельно аналізуються принципи організації та функціонування системи профілактики злочинів. Пропонується наступна класифікація принципів залежно від характеристик. По-перше, загальноправові принципи, до яких автор відніс: наукове управління профілактикою злочинів, законність, гласність, гуманізм, демократизм. По-друге, спеціально-галузеві принципи, які у свою чергу дисертант розділив на: а) функціональні принципи: прогнозування та планування профілактичних заходів, координації профілактики злочинів, інформаційного забезпечення профілактичної діяльності та взаємодії суб'єктів профілактики; б) організаційні принципи: системність, економічна доцільність і конкретність.

Другий підрозділ "Система суб'єктів управління профілактикою злочинів" присвячений організаційній структурі управління профілактикою злочинів, тобто системі суб'єктів управління профілактикою злочинів, а також системі їх зв'язків, взаємодій один з одним.

Усю різноманітність суб'єктів управління профілактикою злочинів дисертант розділив за функціональним призначенням на: а) суб'єкти загального (нормативного) управління профілактикою злочинів, до яких віднесено Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації, місцеві ради народних депутатів та їх виконавчо-розпорядчі органи; б) функціональні міжгалузеві (координаційні) суб'єкти управління профілактикою злочинів, до яких віднесено координаційні комітети усіх рівнів, координаційні наради керівників правоохоронних органів при відповідних прокурорах; в) суб'єкти галузевого (оперативного) управління профілактикою злочинів, до яких віднесено відповідні галузеві органи виконавчої влади, та г) суб'єкти управління громадських профілактичних організацій - спілки та асоціації.

Розглянуто функції, завдання, повноваження названих суб'єктів щодо управління профілактикою злочинів, а також форми і методи управлінського впливу на відповідних підлеглих суб'єктів. Встановлено та охарактеризовано функціональне співвідношення між поняттями "суб'єкти профілактики злочинів" та "суб'єкти управління профілактикою злочинів". Піддано критиці позицію окремих вчених, які розглядають систему суб'єктів управління як складову частину системи суб'єктів профілактики злочинів.

У третьому підрозділі "Координація діяльності суб'єктів профілактики як елемент організації попередження злочинів" досліджується правова природа координації та її місце в організації управління профілактикою злочинів.

Піддано критиці позицію окремих вчених, які розглядають ізольовано організацію та управління соціальними системами. Організація та управління нерозривно пов'язані між собою. Організаційна діяльність, тобто свідома діяльність, спрямована на упорядкування стану тих чи інших соціальних утворень, є однією з функцій комплексного багатогранного управлінського впливу на систему профілактики злочинів, який з точки зору адміністративно-територіального поділу стосовно форм та методів діяльності проявляється як координація дій суб'єктів профілактики злочинів. У структурі організації профілактики злочинів автор відокремив наступні управлінські компоненти: формулювання мети діяльності, проектування організаційних структур, створення або виділення органу управління, створення системи збору інформації та її циркуляції, підбору, розстановки, навчання та виховання кадрів, координації діяльності, матеріально-господарського, технічного, фінансового та інших видів забезпечення.

На основі аналізу усіх організаційних складників системи профілактики злочинів обґрунтовується висновок, що мета діяльності та координація дій суб'єктів профілактики злочинів є інтегративними (системоутворюючими) факторами, своєрідним механізмом самоуправління системи профілактики злочинів. Встановлено, що мета профілактики злочинів - це обмеження злочинності до соціально толерантного рівня шляхом цілеспрямованого, передбаченого законодавством впливу з боку усіх інститутів громадянського суспільства на причини та умови вчинення злочинів для мінімізації, нейтралізації, усунення їх дії. З іншого боку, координація профілактики злочинів - це узгодження дій тактично самостійних суб'єктів системи профілактики злочинів за різними елементами діяльності при наявності рівноправних зв'язків між ними, спільної стратегічної мети діяльності для підвищення ефективності протидії злочинності. Координаційний орган інтегрує не лише реакції на цільові установки, він безпосередньо виконує покладені на систему завдання, але насамперед є засобом впливу на неї, її розвиток, переорієнтацію та самовдосконалення.

Підкреслено, що координація, будучи елементом системи профілактики злочинів, являє собою складну соціальну підсистему, яка має свою мету, задачі та інші елементи, притаманні соціальним системам.

Досліджено специфічні ознаки координації, яка складає зміст управління профілактикою злочинів. Висловлена точка зору, що у координації профілактики злочинів переважно застосовується комбінований метод впливу, який поєднує у собі елементи переконання, примусу та дозволу. Цей метод дозволяє зберегти суть та особливі риси координації. Метод переконання пронизує координацію на всіх ланках та рівнях і найчастіше виступає у якості своєрідного стилю управління. Імперативне управління примусового типу застосовується при необхідності надати волевиявленню управлінського органу загальнообов'язкового значення та продиктоване необхідністю вирішення поставлених перед системою завдань спільними узгодженими діями. Сфера застосування дозволу обмежена можливостями суб'єктів профілактики злочинів вільно обирати форми співпраці і тактичні шляхи реалізації поставлених завдань.

Специфіка координації, яка становить зміст управління профілактикою злочинів, полягає також у тому, що суб'єкти профілактики самостійні у вирішенні тактичних питань; вони рівноправні і для всіх поставлена єдина стратегічна мета - мінімізація, нейтралізація, усунення причин та умов злочинів; їх дії узгоджуються за метою, місцем, строком виконання та планом, але в межах вирішення спільних для органів, установ і організацій завдань боротьби зі злочинами. Специфічні для кожного органу функції предметом координації бути не можуть .

Проаналізовано та удосконалено систему принципів координації профілактики злочинів. Зокрема, за правовою природою усе розмаїття принципів розділено на загальноправові принципи та спеціально-галузеві. До загальноправових віднесені законність, гласність, гуманізм. Спеціально-галузеві принципи у свою чергу поділені на: управлінські, а саме - здійснення координації суб'єктів профілактики злочинів виконавчою гілкою влади; рівність усіх учасників координаційної діяльності під час постановки питань для вирішення, внесення пропозицій, розробки рекомендацій та заходів; самостійність кожного органу в межах, наданих законодавством, як під час розробки узгоджених заходів, рекомендацій, так і під час реалізації узгоджених рішень з профілактики злочинів, проведення заходів профілактичного характеру в межах своєї компетенції; активність та ініціативність кожного органу в процесі узгодженої діяльності, у розробці та при здійсненні спільних заходів; цілеспрямованість; підконтрольність координаційної діяльності; об'єктивність; відповідальність керівника кожного органу та установи за виконання спільних узгоджених рішень; і кримінологічні принципи: конкретність; планомірність впливу на негативні фактори, асоціальні явища та криміногенні умови, що сприяють скоєнню злочинів, відповідно до спільних узгоджених планів, програм; системне відстеження результатів скоординованих заходів та їх виправлення з урахуванням змін криміногенної ситуації.

Досліджено основні елементи змісту координації профілактики злочинів, які складають мету, завдання, прогнозування та планування, і у сукупності визначають цілеспрямованість, конкретність та перспективність узгодженої діяльності.

Розглянуто різноманітні погляди, які існують у науці адміністративного права на стадії управлінського процесу. Обґрунтовується авторська точка зору на цю проблему через призму координації профілактики злочинів. Зокрема, пропонуються наступні стадії процесу координації: визначення мети та завдань координації суб'єктів профілактики злочинів; аналіз інформації про стан злочинності та системи профілактики; прогнозування тенденцій розвитку явищ та процесів злочинності та протидії ним, а також факторів, які сприяють вчиненню злочинів, на окремій території та у визначений період часу; вибір напрямків і форм координаційної діяльності; розробка заходів координації профілактики злочинів та оформлення їх відповідними рішеннями, планами або програмами; призначення відповідальних виконавців та строків здійснення заходів; контроль за виконанням та оцінка ефективності координації у сфері профілактики злочинів.

Встановлено співвідношення між "процесом" та "процедурою" координації профілактики злочинів. Робиться наголос на тому, що процедура в координації профілактики злочинів визначає порядок роботи учасників узгодженої діяльності і складається з таких елементів, як порядок аналізу, прогнозування тенденцій явищ і процесів злочинності та їх профілактики; порядок підготовки та прийняття координаційного рішення; процес розробки планів узгоджених заходів; порядок визначення характеру заходів; порядок контролю та перевірки результатів окремих заходів; процес оцінки ефективності узгодженої діяльності з профілактики злочинів.

При дослідженні видів координації профілактики злочинів дисертантом узагальнено широке коло класифікаційних ознак та відповідних ним видів координації профілактики злочинів. Деякі з них удосконалені та уточнені.

Розділ П "Управлінське рішення і його місце в процесі координаційної діяльності щодо профілактики злочинів" складається з чотирьох підрозділів. У першому підрозділі "Правові засади, цілі, завдання і форми адміністративно-територіальної координації профілактики злочинів" аналізується правова основа побудови такої системи. Крім того, досліджено історичні аспекти становлення, розвитку, реформування системи координації профілактики злочинів з перших років радянської влади і дотепер.

На основі проведеного аналізу стверджується, що адміністративно-територіальна координація є міжгалузевим управлінням профілактикою злочинів, тобто одним з видів узгодження дій тактично самостійних суб'єктів системи профілактики злочинів, що проводиться в межах адміністративно-територіальних одиниць на державному, регіональному та місцевому рівнях, для якої характерні всі ознаки координації. Підкреслено, що така категорія як "рівень" використовується дисертантом з двох позицій: 1) як адміністративно-правова категорія, яку складають загальнодержавний, регіональний та місцевий рівні, для характеристики ієрархічності зв'язків між суб'єктами та об'єктами управління, де до уваги беруться характер та умови діяльності суб'єктів управління, форми координаційної діяльності, адміністративно-територіальна приналежність та практичні потреби, і, 2) як конституційно-правова категорія, яка виділяє серед суб'єктів управління вищий, центральні та місцеві органи, для забезпечення відповідності функціональної характеристики органів влади їх ролі в управлінні профілактикою злочинів. Саме в останньому сенсі категорія "місцевий рівень" використана у назві дисертаційного дослідження.

Адміністративно-територіальна координація здійснюється відповідними суб'єктами, яких за обсягом та характером управлінського впливу на об'єкти управління можна поділити на суб'єктів стратегічної і суб'єктів тактичної координації. Правові засади стратегічної і тактичної координації суб'єктів профілактики злочинів дещо різняться, що продиктовано переважно відомчою природою тактичної координації та організаційним характером стратегічної.

Аналіз координації у сфері профілактики злочинів свідчить про те, що в останні роки система зазнала переорієнтації зі стратегічної координації на тактичну. При цьому, як було підкреслено в дисертації, ця переорієнтація негативно вплинула як на практику управління профілактикою та боротьбою зі злочинністю, так і на її ефективність. Обґрунтовується думка про те, що стратегічну координацію має здійснювати виконавча влада, а тактичну - прокуратура України.

Дисертант стверджує, що для здійснення постійного професійного управління (стратегічної координації) суб'єктів профілактики злочинів необхідно організаційно оформити систему, де на державному рівні функціонує Державний координаційний комітет по боротьбі зі злочинністю, на рівні регіонів - регіональні координаційні комітети відповідно при Уряді Автономної Республіки Крим, обласних, Київській, Севастопольській міських державних адміністраціях, на місцевому рівні - районні координаційні комітети при районних державних адміністраціях. Мета діяльності, завдання, функції, повноваження, організаційна структура та склад координаційних комітетів мають співпадати за загальними організаційними ознаками.

Координаційні комітети мають стати органами, спроможними управляти боротьбою зі злочинністю. Для цього автор пропонує розширити їх контрольні та координаційні повноваження, що призведе до становлення координації змістом управління у сфері профілактики злочинів. Переорієнтація координаційних комітетів на здійснення спеціалізованого державного управління боротьбою зі злочинністю сприятиме остаточному становленню системи адміністративно-територіальної координації шляхом зміцнення вертикалі зв'язків між вищими та нижчими координаційними комітетами, розробки моделей взаємних відносин між ними, структурних розбудов та переорієнтації в межах системи.

Другий підрозділ "Підготовка та прийняття спільних управлінських рішень суб'єктами профілактики злочинів на місцевому рівні" присвячено відповідним етапам процедурної координаційної діяльності.

Управлінське рішення є концентруючим осердям процесу управління. Координаційне рішення віднесене дисертантом до управлінського, тобто спільного, піднормативного акта суб'єктів профілактики злочинів, який є юридичним вираженням організаційно-розпорядчої діяльності координаційного органу, який визначає мету, завдання, напрямки спільних узгоджених дій суб'єктів профілактики злочинів та основні заходи їх досягнення. Здійснено класифікацію координаційних рішень за різними ознаками та досліджено їх правову природу. Зокрема, встановлено, що усі координаційні рішення (постанови, рішення координаційних нарад та комітетів, узгоджені плани та програми) виражаються у письмово-документальній формі, мають об'єктивний характер і виступають як юридичні документи, сприяють налагодженню, існуванню або зникненню певних суспільних відносин; видаються на виконання норм законів, тобто мають піднормативний владний характер; у них знаходять своє вираження елементи правової бази системи координації - юридичні норми, методичні та практичні розробки і рекомендації, індивідуальні приписи; несуть певне функціональне навантаження у механізмі правового регулювання координаційних відносин. За допомогою цих актів оточення отримує інформацію стосовно системи координації профілактики злочинів: її мету, завдання, напрями діяльності тощо.

Ретельно проаналізовано практику організаційного забезпечення роботи координаційних органів, здійснення організаційно-підготовчої роботи до засідань координаційних комітетів. Зокрема, пропонується створити у складі координаційних комітетів організаційний відділ, на який слід покласти підготовку попереднього проекту координаційного рішення, здійснення консультацій з членами координаційного комітету та іншими зацікавленими сторонами з метою з'ясування їх позицій, роз'яснення власної та розробки спільних пропозицій до координаційного рішення, безпосередню організацію проведення засідання координаційного комітету.

Обґрунтовано пропозицію винесення на розгляд засідання координаційного комітету не більше трьох питань, які стосуються проблем профілактики та боротьби зі злочинністю. Тривалість розгляду одного питання протягом координаційного засідання не повинна перебільшувати однієї години (здійснені відповідні розрахунки). З метою забезпечення швидкості та динамізму проведення засідання координаційного органу кожний етап засідання (інформування, звітування, обговорення, дискусія, подання пропозицій до рішення, його ухвала тощо) має бути ретельно підготовлений фахівцями координаційного комітету та триматися на високій відповідальній дисципліні осіб, яким доручено виконання окремих організаційних моментів.

З кожного розглянутого на координаційному засіданні питання боротьби зі злочинністю пропонується ухвалювати окреме координаційне рішення, яке має обов'язковий для виконавців характер. Протягом координаційного засідання на проект координаційного рішення можуть надійти зауваження, доповнення або пропозиції. Ті з них, які надійшли від членів координаційних комітетів, обов'язково враховуються у координаційному рішенні. Ті ж, які надійшли від учасників, запрошених на засідання координаційного комітету, розглядаються та вивчаються для подальшого врахування або відхилення. Під час ухвали координаційного рішення члени координаційного комітету також мають перевагу: рішення ухвалюється поіменно членами координаційного комітету одностайно; інші учасники засідання координаційного комітету мають право дорадчого голосу.

Третій підрозділ "Форми та методи реалізації спільних управлінських рішень суб'єктів профілактики злочинів на місцевому рівні" присвячений наступному етапу процедурної координаційної діяльності.

Етап реалізації координаційного рішення включає в себе наступні кроки: з'ясування і конкретизація координаційного рішення; визначення характеру спільних узгоджених заходів; інструктаж та навчання виконавців; забезпечення спільної узгодженої діяльності, створення необхідних умов для узгодження та взаємодії суб'єктів профілактики злочинів; корегування та зміни в реалізації спільних координаційних рішень у процесі їх виконання або прийняття нових рішень з метою виконання попередніх для забезпечення постійності та безперервності координації.

Ретельно досліджено на основі емпіричного матеріалу організаційні та процедурні форми реалізації координаційних рішень. Зроблено висновок, що для реалізації координаційного рішення необхідно: 1) провести роз'яснювальну роботу з суб'єктами профілактики злочинів з приводу правильного усвідом-лення ними поставлених завдань, необхідності вчасного та повного їх вико-нання; 2) провести інструктаж, а в необхідних випадках навчання осіб, на яких покладено узгодження та взаємодію при здійсненні спільних дій суб'єктами профілактики злочинів; 3) передбачити ресурсне забезпечення спільної узгодженої діяльності, створення необхідних умов для узгодження та взаємодії суб'єктів профілактики злочинів тощо. Означені напрямки і є основними орієнтирами та завданнями у роботі контрольно-виконавчого відділу координаційного комітету.

Пропонується ціла низка заходів, спрямованих на вдосконалення практики реалізації координаційних рішень. Це, зокрема, виділення із штатів працівників суб'єктів профілактики злочинів посадової особи, на яку покладається участь у спільних узгоджених заходах, здійснюваних у межах координації профілактики злочинів; необхідність здійснення фахової підготовки цих осіб через навчання, інструктаж, проведення семінарів, участь у практичних заходах, здійснюваних іншими суб'єктами тощо; повне та всебічне матеріально-ресурсне забезпечення координації профілактики злочинів.

У четвертому підрозділі "Форми та методи контролю за фактичним виконанням спільних управлінських рішень суб'єктів профілактики злочинів на місцевому рівні" мова йде про завершальний етап координаційної роботи - етап контролю за виконанням координаційного рішення - та про можливі напрямки його оптимізації.

Контроль як функція управління пов'язаний з необхідністю постійної перевірки результатів координаційної діяльності з тим, щоб своєчасно усунути недоліки, недоробки, підвищити її ефективність. Тому автор веде мову про різні види контролю як за координаційною діяльністю відповідних органів, так і за реалізацією координаційних рішень відповідними суб'єктами профілактики злочинів. Залежно від суб'єкта ініціативи здійснення контролю та направленості стосовно системи координації дисертант виокремив зовнішній та внутрішній контроль за координаційною діяльністю.

Зовнішній контроль здійснюється органами, які не належать до системи координації профілактики злочинів. Він є ефективним засобом покращення організаційної роботи у сфері координації профілактики злочинів, методом виховання суб'єктів, способом реального виконання спільних координаційних рішень, усунення формалізму в цій справі, а також, що вкрай важливо, своєрідною формою зворотного зв'язку, яка дозволяє визначити, наскільки точно дотримуються задані системі параметри.

Внутрішній системний контроль за координацією профілактики злочинів доцільно здійснювати за такими аспектами координаційної діяльності: створення ієрархічної вертикалі реалізації державних, регіональних, місцевих програм, планів спільних узгоджених дій, рішень органів центральної влади, а також координаційних рішень всіх рівнів; виконавська дисципліна, відповідальність за доручену справу; усунення викритих у процесі контролю недоліків; економія ресурсів, часу, сил та засобів управління тощо. Постійності внутрішнього системного контролю за координацією профілактики злочинів можна досягти, поклавши виконання контрольних повноважень на контрольно-виконавчий відділ координаційного комітету.

У ході проведеного дослідження дисертант дійшов висновку про необхідність органічного поєднання внутрішнього і зовнішнього контролю та застосування його разом із управлінським впливом, спрямованим на усунення встановлених недоліків та недоробок. Координаційні органи сприймають вплив оточуючого середовища, акумулюють його та адекватно реагують відповідно до поставлених перед системою вимог та задач. Крім того, вони контролюють процеси функціонування об'єктів управління та здійснюють цілеспрямований вплив на їх систему. Обсяг, форми та методи контролю диференціюються з урахуванням рівня відповідного координаційного органу.

На базі емпіричного матеріалу проаналізовано дієздатні форми контролю за координаційною діяльністю, наведено численні приклади та запропоновано можливі форми поєднання названих видів контролю.

Третій розділ "Ефективність координації діяльності з профілактики злочинів" складається з двох підрозділів. Перший підрозділ "Критерії ефективності соціальної (координаційної) діяльності" присвячено проблемам формування теоретичних та методичних засад оцінки ефективності координації у сфері профілактики злочинів, розглянуто наукові та практичні засади вимірювання ефективності координаційної діяльності.

Здійснено аналіз виникнення, становлення та розвитку концепцій вимірювання ефективності різних правових явищ та управлінських процесів. Обґрунтовано думку про те, що координація дій суб'єктів профілактики злочинів є першочерговою умовою ефективності профілактичної діяльності. Оцінюючи профілактичну роботу в цілому та за окремими її напрямками, дисертант робить висновок про її ефективність на основі цілого ряду показників. Одним з них є узгодженість дій суб'єктів профілактики злочинів. Ефективність координації профілактики злочинів визначається дисертантом як ступінь виконання органами-координаторами мети та завдань, поставлених перед системою управління профілактикою злочинів, які закріплено законом та іншими нормативними актами, із визначеними за даних умов витратами на координацію.

Критеріями ефективності виступають мета і завдання координаційних органів. Метою діяльності координаційних органів є підвищення ефективності діяльності суб'єктів профілактики злочинів та об'єднання їх зусиль у цій важливій справі. Основними завданнями координаційних комітетів автор вважає наступні: створення єдиного фронту боротьби зі злочинністю; активізація роботи суб'єктів профілактики злочинів; економія затрат сил, засобів та ресурсів під час профілактики злочинів; забезпечення реалізації державних програм у сфері боротьби зі злочинністю; розробка стратегії та рекомендацій щодо вдосконалення тактики профілактики злочинів; вивчення та узагальнення практики координаційної діяльності; забезпечення її наступального характеру та цілеспрямованості; усунення дублювання, паралелізму в діяльності координаційних органів; забезпечення принципів координаційної та профілактичної діяльності тощо.

Другий підрозділ "Показники ефективності координаційної діяльності у сфері профілактики злочинів" присвячений розробці окремих елементів методики вимірювання та оцінки ефективності координації профілактики злочинів.

Відстоюється позиція, згідно з якою через порівняння реального стану координаційної діяльності з критеріями ефективності ми отримуємо показники ефективності, тобто чисельне вираження категорії ефективності. На базі ретельного аналізу емпіричного матеріалу розроблена система показників. Для забезпечення практичного застосування системи усі показники дисертантом розділені на ті, котрі застосовуються, як правило, для поточної оцінки роботи координаційних органів, а також ті, котрі застосовуються переважно для підсумкової оцінки роботи координаційних органів.

Поточна оцінка ефективності здійснюється на основі таких показників:*

обсяг виконаної координаційної роботи (проведених координаційних засідань, розглянутих на них питань і прийнятих по них рішень, застосованих координаційних форм тощо);*

результативність координаційної форми (співвідношення між абсолютною кількістю вказівок про застосування даної координаційної форми, передбачених координаційним рішенням, до абсолютної величини конкретного її застосування для узгодження дій суб'єктів профілактики злочинів);*

питома вага координаційних форм серед інших координаційних заходів.

Підсумкова оцінка роботи координаційних органів здійснюється, як правило, наприкінці певного нормативно визначеного періоду функціонування і проводиться, окрім вищеназваних, також за наступними показниками:*

активність координаційної діяльності як відношення заходів, які координаційний орган здійснив безпосередньо, та заходів, у здійсненні яких він брав участь, до їх сумарної кількості, передбачених координаційним рішенням.*

своєчасність координаційної діяльності як відношення кількості заходів, виконаних із порушенням встановлених термінів виконання, до загальної кількості координаційних заходів, які необхідно було виконати;*

доброякісність координаційної діяльності як відношення кількості координаційних заходів, виконаних доброякісно, до їх загальної кількості;*

інтенсивність координаційного реагування як відношення кількості координаційних заходів до усіх профілактичних.

Дисертантом обґрунтовано, що для оцінки координаційних органів необхідно застосовувати не просто кількісні показники, а здійснювати аналіз показників звітності разом із пов'язанням їх з якісним станом координаційної роботи. Лише за цієї умови вони віддзеркалять фактичний вплив координаційних органів на систему профілактики злочинів. Отже, об'єктивні, вивірені кількісні показники повинні супроводжуватися якісними коментарями, тобто доповідними записками або аналізами, які, на наш погляд, забезпечать відображення якісного змісту координації суб'єктів профілактики злочинів.

У висновках підсумовуються результати дисертаційного дослідження, формулюються основні положення, які складають зміст дисертаційної роботи, зокрема ті, що стосуються обґрунтування положення про необхідність формування галузевого законодавства з питань профілактики злочинів на основі прийняття комплексного закону "Про профілактику злочинів в Україні" (у додатку А сформульовані відповідні зміни); визнання системи профілактики злочинів специфічним об'єктом соціального управління, змістом якого є координація, яку мають здійснювати відповідні органи, наділені широким колом координаційних (тобто суто управлінських) та контрольних повноважень (у додатку Б пропонується проект "Положення про координаційні комітети по боротьбі зі злочинністю в Україні"); вдосконалення та розвиток форм взаємодії органів, установ,