НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ФІНАНСОВИЙ ІНСТИТУТ

при МІНІСТЕРСТВІ ФІНАНСІВ УКРАЇНИ

ЛИЛИК ОКСАНА ЯРОСЛАВІВНА

УДК 336.13

Становлення та розвиток міжбюджетних відносин

в Україні

08.04.01. – Фінанси, грошовий обіг і кредит

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Київ – 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Науково-дослідному фінансовому інституті при Міністерстві фінансів України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, заслужений економіст України

Кравченко Василь Іванович, Науково-дослідний

фінансовий інститут при Міністерстві фінансів України,

перший заступник директора.

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, доцент

Андрущенко Володимир Леонідович, Академія державної податкової служби України Державної податкової адміністрації України, професор кафедри податкової політики і оподаткування;

кандидат економічних наук, доцент

Слухай Сергій Васильович, Київський національний

університет імені Тараса Шевченка,

доцент кафедри економічної теорії

Провідна установа: Інститут економічного прогнозування Національної

академії наук України, відділ фінансового та бюджетного

прогнозування.

Захист відбудеться “12” вересня 2002 р. о12. 00 годині на засіданні Спеціалізованої вченої ради К 26. 853. 01 у Науково-дослідному фінансовому інституті при Міністерстві фінансів України за адресою: 01103, м. Київ, бульвар Дружби народів, 28.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Науково-дослідного фінансового інституту при Міністерстві фінансів України за адресою: 01103, м. Київ, бульвар Дружби народів, 28.

Автореферат розіслано “06 ” серпня 2002 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради,

кандидат економічних наук, доцент І.І. Гейдор

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Автор розглядає проблематику формування і розвитку міжбюджетних відносин в контексті процесів, що розпочалися після набуття Україною суверенітету. В цей період в основному сформувалися економічна, фінансова, податкова і бюджетна системи України, її державний і адміністративно-територіальний устрої, які значною мірою визначили організацію міжбюджетних відносин. Ці відносини почали відігравати значну роль у соціально-економічній політиці України, її державній регіональній політиці, вплинули на характер відносин центру і регіонів, а також між окремими регіонами.

Протягом 1990-х рр. в системі міжбюджетних відносин нагромадилися сер-йозні проблеми, які потребують розв’язання як в теоретичному, так і практичному плані. Скоротилася частка доходів і видатків місцевих бюджетів у ВВП. В той же час зросло коло питань, за які відповідають місцеві органи влади. Виникли суперечності між функціями, сферами відповідальності місцевих органів влади і фінансовими можливостями їх реалізації. Це розбалансувало бюджетну систему країни, обумовило потребу її реформування і, зокрема, реформування системи міжбюджетних відносин.

Ключовими проблемами, які потребують вирішення в ході реформи міжбюджетних відносин в Україні, є чітке визначення функцій, сфер відповідальності центральних, місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері надання суспільних послуг, зміцнення власної дохідної бази місцевого самоврядування і основ самостійності бюджетів усіх рівнів, встановлення прозорих і формалізованих процедур надання бюджетних трансфертів, які створювали б передумови для взаємної відповідальності органів публічної влади різних рівнів, ефективного використання ними фінансових ресурсів, підвищення зацікавленості місцевих органів влади у нарощуванні власної дохідної бази тощо.

Окремі з цих проблем частково розв’язані Бюджетним кодексом України. Але, як засвідчує практика, подальше реформування міжбюджетних відносин не може здійснюватися шляхом чергових спроб і помилок. Це обумовлює необхідність розроб-ки концептуальних засад теорії міжбюджетних відносин і на цій основі підходів до розв’язання проблем їх реформування з урахуванням взаємозв’язків міжбюджетних відносин з економічною системою країни, системою організації виконавчої влади і місцевого самоврядування, державним і адміністративно-територіальним устроями. Саме такий підхід до розв’язання проблем подальшого розвитку міжбюджетних відносин в Україні, здійснений автором, обумовив актуальність теми виконаної роботи.

Проблеми міжбюджетних відносин займають чільне місце у працях таких зарубіжних вчених, як: Берд Р., Бланкарт Ш., Б’юкенен Дж., Вагнер А., Горват Т., Кауфман Р., Кінг Д., Масгрейв Р., Немец Ю., Оутс У., Пейдж Е., Райт Г., Рейценштейн Е., Самуельсон П., Стігліц Дж., Тер-Мінасян Т., Тібо Ч., Уотес В.

Наприкінці ХІХ – напочатку ХХ ст. окремі аспекти міжбюджетних відносин досліджували російські і вітчизняні вчені: Васильчиков А., Вацуро Г., Лєбєдєв В., Озеров І., Свірщевський А., Сірінов М., Твердохлєбов В., Ходской Л., Цитович В., у радянський період – Павлова Л. і Чижов К.

На сучасному етапі в Україні міжбюджетні відносини стали предметом досліджен-ня у працях Андрущенка В., Бескида Й., Буковинського С., Василика О., Кирилен-ко О., Кравченка В., Луніної І., Опаріна В., Полозенка Д., Слухая С., Федосова В., Чу--маченка М., Юрія  С. У Росії – у працях Бєжаєва О., Богачової О., Ігудіна А., Колесова А., Крилова Г., Лексина В., Любимцева Ю., Подпоріної І., Христенка В., Швецова А.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана як складова наукової проблематики НДФІ при Міністерстві фінансів України з 1998 по 2001 рр. і пов’язана з дослідженнями “Проблеми та шляхи збалансу-вання повноважень центральних, регіональних та місцевих органів влади щодо фінансування суспільних послуг” – номер держреєстрації 0202u004337 (робота виконана ав-тором), “Проблеми правового регулювання міжбюджетних відносин” – номер держ-реєстрації 0198u005958 (автором подані пропозиції щодо розподілу доходів між бюдже-та-ми різних рівнів), з проектом концепції “Реформування міжбюджетних взаємовідно-син в Україні” (автором подані пропозиції щодо розвитку фінансового вирівнювання).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є виявлення і обґрунтування процесів становлення та розвитку міжбюджетних відносин в Україні, розробка пропозицій щодо основних напрямів їх реформування.

Для досягнення вказаної мети автор поставив такі завдання:–

розробити концептуальні положення теорії міжбюджетних відносин, визначити зміст поняття “міжбюджетні відносини”, їх сутність і основи організації;–

виявити взаємозв’язки міжбюджетних відносин з економічною системою, державним і адміністративно-територіальним устроями країни;–

виявити об’єктивні чинники становлення, тенденції і етапи розвитку міжбюджетних відносин в Україні;–

дослідити засади організації міжбюджетних відносин в Україні;–

узагальнити зарубіжний досвід організації міжбюджетних відносин і обґрунтувати шляхи їх подальшого реформування в Україні.

Об’єктом дослідження є фінансові відносини між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також органами самоорганізації населення в Україні і в зарубіжних країнах щодо реалізації їх функцій.

Предметом дослідження є теоретичні і практичні проблеми визначення та розмежування сфер відповідальності, повноважень щодо надання державних і громадських послуг, розмежування видатків і доходів між центральними, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування і органами самоорганізації населення.

Методи дослідження. Дисертаційне дослідження проводилося з використанням методів діалектичного пізнання розвитку і взаємозалежності міжбюджетних відносин і економічних процесів, що відбуваються в країні. Тенденції розвитку цих відносин вивчалися за допомогою методів конкретного і абстрактного, логічного та історичного, системного і порівняльного аналізу. При розробці рекомендацій щодо шляхів реформування міжбюджетних відносин в Україні використані методи аналізу і синтезу та статистичних порівнянь.

Інформаційною базою дослідження є Закони України, Укази Президента України, Постанови Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України щодо органі-за-ції міжбюджетних відносин, функціонування інституту місцевого самоврядування, виконавчої влади, становлення нової економічної системи країни; матеріали Міністерства фінансів України, Державного комітету статистики України; науко-ві праці вітчизняних і зарубіжних вчених, матеріали наукових центрів, міжнарод-них організацій, науково-практичних конференцій, довідкова і періодична література.

Наукова новизна одержаних результатів. Проведене дослідження розв’язує наукову проблему становлення та розвитку міжбюджетних відносин в Україні, а також визначає основні шляхи їх реформування. Основні результати, що мають наукову новизну:

1. Розроблено сукупність положень, які визначать концептуальні засади теорії міжбюджетних відносин, зокрема визначено: поняття і сутність міжбюджетних відносин, їх суб’єкти та інститути, організацію міжбюджетних відносин і основні її складові, систему взаємозв’язків міжбюджетних відносин з економічною системою держави, державним і адміністративно-територіальним устроєм країни.

2. Визначено, що міжбюджетними відносинами є фінансові відносини між центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування різних рівнів, органами самоорганізації населення щодо розподілу функцій, сфер відповідальності, компетенцій; видатків і доходів, а також відносини в системі фінансового вирівнювання на всіх стадіях бюджетного процесу, правове поле для яких визначається вищим законодавчим органом влади.

3. Виявлено об’єктивні чинники становлення і розвитку міжбюджетних відносин в Україні, а саме: формування економічної системи незалежної держави, її бюджетної системи, організованої на засадах самостійності бюджетів усіх рівнів; запровадження інститутів законодавчої, виконавчої влади і місцевого самоврядування, що стали основними суб’єктами міжбюджетних відносин; конституційне визначення унітарного державного і адміністративно-територіального устроїв України, які обумовили її бюджетний устрій. Встановлено, що суб’єкти міжбюджетних відносин в Україні взаємодіють на семи рівнях державного управління і місцевого самоврядування.

4. Виявлено основні етапи і тенденції розвитку міжбюджетних відносин в Україні, критерієм яких є зміни в організації міжбюджетних відносин. Доведено, що тенденції розвитку міжбюджетних відносин в Україні були пов’язані з етапами їх становлення. Зокрема, на першому етапі – формальний перехід від бюджетних розрахунків в рамках єдиного зведеного бюджету до міжбюджетних відносин; домінування суб’єктивізму у розподілі видатків і доходів між окремими ланками бюджетної системи, індивідуальних підходів до організації міжбюджетних відносин з окремими регіонами України; застосування об’єктивних чинників визначення видатків і доходів бюджетів різних рівнів, які були властиві для бюджетної системи колишньої УРСР, таких як наявна мережа бюджетних установ, їх штати і контингент; на другому етапі – започаткування процесу розмежування доходів і видатків між державним і місцевими бюджетами; перехід до єдиних нормативів розподілу податків між державним бюджетом і місцевими бюджетами в цілому, зосередження у державному бюджеті доходів від непрямих податків і передача місцевим бюджетам прямих податків; на третьому етапі – перехід від декларативного розмежування видатків і доходів між державним бюджетом і місцевими бюджетами різних рівнів до реального, встановлення доходів і видатків місцевих бюджетів, які враховуються і які не враховуються при визначенні обсягу трансфертів; запровадження нової системи трансфертів і формалізованих процедур їх надання.

Виявлено тенденцію зменшення частки доходів і видатків місцевих бюджетів у ВВП з одночасним зростанням кола зобов’язань та сфер відповідальності місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, що призвело до незбалансованості функцій і повноважень, які покладаються на місцеві органи влади, та фінансових можливостей їх реалізації, стало фактором занепаду багатьох галузей місцевого господарства.

5. Встановлено, що існуюча система міжбюджетних відносин в Україні є внутріш-ньосуперечливою і гальмує соціально-економічний розвиток країни. З урахуванням цього сформульовано пропозиції щодо основних шляхів подальшого реформування міжбюджетних відносин в Україні в контексті завершення її переходу до ринкової економіки, стратегії інтеграції України у ЄС, приведення у відповідність національного законодавства до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування та міжнародних стандартів організації взаємодії і партнерства місцевих, регіональних влад і центрального уряду, узгодження бюджетного законодавства країни із законодавством про організацію виконавчої влади і місцевого самоврядування та іншими законами, що визначають їх функції, сфери відповідальності та компетенцію; а також щодо розвитку системи фінансового вирівнювання в Україні.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації висновки та пропозиції мають практичне значення і можуть бути використані при підготовці проектів законодавчих, нормативних актів щодо реформування міжбюджетних відносин в Україні, в системі підвищення кваліфікації державних службовців, науково-дослідними установами, вищими навчальними закладами в процесі викладання економічних дисциплін.

Основні положення дисертації використані Фондом сприяння місцевому само-врядуванню України при Президентові України в процесі підготовки проекту Прог-рами державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, ухваленої Указом Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого само-врядування в Україні” від 30 серпня 2001р. (довідка № 101/04-01 від 03.04.2002 р.).

Положення і висновки дисертації щодо удосконалення розподілу доходів між рівнями бюджетної системи використовуються в роботі Івано-Франківської обласної державної адміністрації в системі підвищення кваліфікації кадрів (довідка №10-39/460 від17.05.2002 р.).

Автор є співавтором методичних рекомендацій щодо організації та проведення бюджетних слухань в органах місцевого самоврядування України “Бюджетні слухання”. Пропозиції автора щодо підвищення прозорості бюджетного процесу в органах місцевого самоврядування шляхом проведення бюджетних слухань використані Калуською міською Радою при підготовці проекту бюджету м. Калуша Івано-Франківської області на 2002 р. ( довідка №138/1-19/12 від 05.02.2002 р.).

Результати дисертаційного дослідження використані в НДФІ при Міністерстві фінансів України при підготовці пропозицій до: проекту щорічної доповіді Прези-дента України про економічний і соціальний розвиток країни (пропозиції щодо основних напрямів реформування міжбюджетних відносин); проекту Основних напрямів бюджетної та податкової політики на 2001 р. (пропозиції щодо реформування міжбюджетних відносин та зміцнення місцевих фінансів); рекомендацій науково-практичної конференції “Бюджетна реформа в Україні: проблеми та шляхи їх розв’язання”, що проводилася за Розпорядженням Президента України (пропозиції щодо напрямів розвитку системи фінансового вирівнювання) (довідка №25/205 від 29.05.2002 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є одноосібною науковою працею. Особистий внесок дисертанта полягає у розробці положень, які визначають концептуальні засади теорії міжбюджетних відносин, виявленні передумов і тенденцій становлення цих відносин в Україні та обґрунтуванні основних напрямів їх реформування. Положення дисертації можуть стати теоретичною базою для розвитку бюджетного законодавства України, законодавства з питань організації виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Наукові положення, висновки і пропозиції, які виносяться на захист, одержані автором самостійно. Основні результати дослідження відображено у 6 одноосібних публікаціях обсягом 3,5 д.а.

Апробація результатів дисертації. Основні положення щодо міжбюджетних відносин в Україні доповідались автором на науково-практичних конферен-ціях “Бюджетна реформа в Україні: проблеми та шляхи їх розв’язання” (Київ, 2001), “Реформа міжбюджетних відносин і проблеми розвитку податкової системи України” (Ірпінь, 1999), “Проблеми активізації регіональної інвестиційної політики в сучасних умовах” (Дніпропетровськ, 2000), “Проблеми фінансової політики в Україні”(Київ, 2000), “Проблеми бюджетної політики України в умовах перехідної економіки” (Київ, 2001), “Проблеми розвитку фінансової системи України” (Київ, 2002), “Проблеми та перспективи розвитку фінансів місцевого самоврядування в Україні” (Дніпропетровськ, 2002), а також на семінарі “Концептуальні засади реформування міжбюджетних взаємовідносин в Україні” (Київ, 1999).

Публікації. За результатами дослідження опубліковано 12 наукових праць загальним обсягом 5,5 д.а., з них 6 одноосібних публікацій загальним обсягом 3,5 д.а. – у фахових виданнях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, 3 розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Її повний обсяг становить 235 сторінок і включає 5 рисунків на 3 сторінках, 5 таблиць на 4 сторінках, 14 додатків на 33 сторінках, список використаних джерел із 230 найменувань на 20 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі “Основи теорії міжбюджетних відносин та їх організації” визначено поняття та виявлено сутність міжбюджетних відносин.

Поняття “міжбюджетні відносини” пройшло еволюцію від визначення його як “відносини між бюджетами” до тлумачення поняття як складової системи фінансових відносин між інститутами публічної влади в країні.

Міжбюджетні відносини розглянуто в політичному, правовому та економічному аспектах.

Міжбюджетні відносини як складова системи публічних фінансів визначаються економічною системою держави, яка в різних країнах представлена трьома основними типами (розвинутою ринковою, перехідною і централізовано-плановою); державним (унітарним, федеративним, конфедеративним ) і адміністративно-територіальним устроями, якими обумовлена організація цих відносин.

Складовими організації міжбюджетних відносин є: їх правові засади; центральні, місцеві органи державної виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх повноваження, функції, сфери відповідальності; інститути – система бюджетів, загальнодержавні, регіональні, місцеві податки і збори, державні та громадські послуги; інструменти – власні, закріплені, регулюючі доходи місцевих бюджетів, нормативи відрахувань від регулюючих доходів, передані податки; власні обов’язкові та добровільні (факультативні) видатки органів місцевого самоврядування, обов’язкові видатки на фінансування делегованих повноважень, трансферти, бюджетні позички; система фінансового вирівнювання.

Відмінності в організації міжбюджетних відносин обумовлюють різні їх моделі: у федеративних країнах – бюджетний федералізм, у межах якого виділяють конкуруючий (США, Канада) і співпрацюючий (Німеччина, Австрія), в унітарних – бюджетний унітаризм. В Європі вирізняють південноєвропейську (Іспанія, Італія, Франція) і північноєвропейську моделі (Швеція, Норвегія, Данія, Великобританія).

У другому розділі “Об’єктивні чинники і основні тенденції становлення та розвитку міжбюджетних відносин в Україні” досліджено вплив об’єктивних чинників на становлення міжбюджетних відносин в Україні, виявлено основні тенденції та етапи їх становлення і розвитку.

Об’єктивними чинниками виникнення міжбюджетних відносин в Україні стало формування економічної системи держави, власних бюджетної, податкової, банківської систем, запровадження права приватної і комунальної власності, загальнодержавних, місцевих податків і зборів. Становлення інститутів законодавчої, виконавчої влади і місцевого самоврядування, закріплення моделі їх організації в Конституції України обумовило суб’єкти цих відносин, якими є Верховна Рада України, центральні і місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення. Міжбюджетні відносини виникають на семи рівнях: між центральними, місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування (обласними, районними радами, Київською і Севастопольською міськими радами і їх виконавчими органами, міськими радами і виконавчими комітетами міст обласного значення); центральними органами виконавчої влади та Верховною Радою і Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, районними радами, радами міст республіканського значення; між органами місцевого самоврядування: обласними і районними радами, обласними радами та радами міст обласного значення і їх виконавчими комітетами, між районними радами і сільськими, селищними радами, радами міст районного значення та їх виконавчими комітетами; Верховною Радою і Урядом Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування Криму; міськими радами міст з районним поділом та їх виконавчими органами і районними в місті радами та їх виконавчими органами; міськими, сільськими, селищними, районними у місті радами і їх виконавчими комітетами та органами самоорганізації населення; між органами місцевого самоврядування одного рівня.

Спад виробництва, криза платежів, негрошові форми розрахунків, рудименти радянської системи управління призводили до зростання штучної дотаційності місцевих бюджетів, взаєморозрахунків між бюджетами, формування непрозорих міжбюджетних відносин.

Вищеназвані чинники обумовили етапи і тенденції розвитку міжбюджетних відносин. Перший етап пов’язаний з утворенням бюджетної системи України і становленням міжбюджетних відносин. Задекларовано самостійність місцевих бюджетів на основі власних і закріплених доходів за всіма рівнями місцевих бюджетів. Визначено джерела доходів державного і місцевих бюджетів. Запроваджено: інститут місцевих податків і зборів, принцип делегування повноважень без їх фінансового забезпечення; трансферти і внески з бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня без визначення принципів і порядку їх надання; договірні форми відносин центральних органів виконавчої влади і органів влади Автономної Республіки Крим.

Другий етап пов’язаний з ухваленням Конституції України, нового законодавства про бюджету систему, місцеві органи виконавчої влади, місцеве самоврядування. Задекларовано принципи розмежування доходів між рівнями бюджетної системи, видат-ків між державним і місцевими бюджетами, а також принципи розробки техніко-еконо-мічних обґрунтувань обсягу дотацій і субвенцій, державних соціальних стандартів; по-ділу доходів і видатків місцевих бюджетів для виконання власних і делегованих пов-но-важень, видатків – на поточні видатки і видатки розвитку, ухвалено бюджетну кла-си-фікацію. Збережено практику перерозподілу фінансових ресурсів “згори” “донизу”.

Протягом першого етапу розриви у видатках на душу населення у 1995 р. порівняно з 1992 р. зменшилися між максимальним і мінімальним рівнями – на 10%, між максимальним і середнім рівнями – на 20%; між середнім і мінімальним рівнями зросли на 10%.

На другому етапі у 2000 р. порівняно з 1995 р. розриви між максимальним і мінімальним рівнями видатків зросли з 2 до 3,2 раз, між максимальним і середнім рівнями – з 1,5 до 2,7 раз, між середнім і мінімальним – зменшилися на 20%.

Доходи місцевих бюджетів формувалися в основному за рахунок регульованих доходів, частка яких зменшилася, а власних і закріплених – незначно зросла.

Нормативи відрахувань від загальнодержавних податків і зборів у 1992–2000 рр. були нестабільними, щороку переглядалися. На першому етапі переважали індивідуальні, на другому – єдині нормативи.

Система трансфертів у 1992–2001 рр. характеризувалася зміною кількості регіонів, що отримували дотації і передавали кошти до Державного бюджету України (рисунок), безсистемним визначенням обсягів трансфертів, зустрічним рухом фінансових ресурсів у бюджетній системі.

Рис. Кількість регіонів* , що отримували дотації і передавали кошти до Державного бюджету України у 1992–2001 рр.**

* Автономна Республіка Крим, області, м. Київ і Севастополь;

** субвенції, передбачені на спеціальні цілі, не враховувались.

Третій етап пов’язаний з реформуванням міжбюджетних відносин, а саме з встановленням безпосередніх відносин центральних органів виконавчої влади з 686 суб’єктами: органами влади Автономної Республіки Крим, обласними радами і обласними державними адміністраціями, районними радами і районними державними адміністраціями, міськими радами міст обласного і республіканського (в Автономній Республіці Крим) значення, місцевими органами влади м. Києва і м. Севастополя; з розмежуванням видатків між державним і місцевими бюджетами, запровадженням доходів і видатків місцевих бюджетів, які враховуються і які не враховуються при розрахунку трансфертів, встановленням порядку визначення обсягу трансфертів на основі формул, запровадження порядку фінансування делегованих повноважень на основі фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, коригуючих коефіцієнтів, кількості населення і споживачів певної послуги.

У третьому розділі “Проблеми та шляхи реформування міжбюджетних відносин в Україні в контексті зарубіжного досвіду” виявлено проблеми органі-зації міжбюджетних відносин в Україні і запропоновано основні шляхи їх реформування з урахуванням зарубіжного досвіду.

Повноваження місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, органів місцевого самоврядування різних рівнів дублюються, не відповідають видаткам, що здійснюються з місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу. Створюється штучна дотаційність місцевих бюджетів: так, у 2002 р. із 686 суб’єктів міжбюджетних відносин, які мають стосунки з центральними органами влади, у 598 з них дотаційні бюджети, в тому числі із 173 міських – дотаційні 95, з 488 районних – 482, з 24 обласних – 21. Посилення диференціації регіонів України за рівнем соціально-економічного розвитку, наростання розривів у видатках на душу населення; нерівномірність розміщення закладів соціально-культурної сфери, передача об’єктів соціально-культурної сфери у комунальну власність обумовлюють необхідність подальшого розвитку фінансового вирівнювання. В Україні відсутня цілісна система контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері, приватний сектор, який нині є домі-нуючим в економіці країни, практично не задіяний до надання послуг. Все це вимагає подальшого реформування міжбюджетних відносин, яке має передбачати створення механізму самозабезпечення територіальних громад фінансовими ресурсами, адекватними їх зобов’язанням, і включає: вдосконалення законодавчої бази шляхом ухвалення законів України про повноваження кожного рівня влади в частині узгодження повноважень органів місцевого самоврядування всіх рівнів, обласних, районних рад і відповідних місцевих державних адміністрацій; узгодження вказаного законодавства з бюджетним законодавством; прискорення адмі-ністративної реформи, реформи адміністративно-територіального устрою, формування самодостатніх територіальних громад як передумов удосконалення міжбюджетних відносин; визначення обсягу обов’язкових власних видатків місцевих органів влади на основі мінімальних соціальних стандартів послуг у вартісному виразі, видатків на фінансування делегованих повноважень на основі орієнтовних фактичних витрат на їх здійснення; збільшення власних доходів територіальних громад шляхом віднесення до місцевих податків податку на нерухоме майно фізичних і юридичних осіб, податку на землю, податку з власників транспортних засобів; визначення фіксованої частки від податків на доходи фізичних осіб і на прибуток підприємств місцевими податками, які зараховуються до обласних і районних бюджетів; удосконалення системи фінансового вирівнювання у два етапи. На першому – запровадження вирівнювання доходів і видатків територіальних громад. Вирівнювання доходів на основі порівняння податкоспроможності територіальної громади і середньої податкоспроможності. Середню податкоспроможність пропонується визначати за формулою:

ПС = Бu1 x Cu1 + Бu2 x Cu2 + Бu3 x Cu3 / Hu ,

де Бu1, Бu2 , Бu3 – база оподаткування відповідно податком на нерухомість, платою за землю, податком з власників транспортних засобів в середньому по Україні; Сu1, Сu2, Сu3, – середні ставки вказаних податків, встановлені центральними органами влади з метою визначення середньої податкоспроможності територіальних громад по країні; Нu – чисельність населення.

Податкоспроможність територіальної громади:

П = Б1 х С1 + Б2 х С2 + Б3 х С3 / Н ,

де Б1, Б2 , Б3 , С1, С2, С3, Н – показники по даній територіальній громаді.

Якщо П < ПС , то територіальна громада отримує дотацію, якщо П > ПС – сплачує внески.

Вирівнювання видатків територіальних громад повинно відбуватися шляхом порівняння середньої вартості надання послуги по країні та вартості цієї послуги в територіальній громаді. Паралельно має функціонувати система державних цільових трансфертів.

На другому етапі доцільно запровадити фінансове вирівнювання для областей, районів, а також регіональні фонди фінансового вирівнювання для терито-ріальних громад.

ВИСНОВКИ

В результаті проведеного дослідження сформульовано такі висновки і пропозиції.

1. Концептуальними засадами теорії міжбюджетних відносин є визначення поняття міжбюджетних відносин як системи відносин, суб’єктами якої є органи законодавчої влади, центральні і місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення з приводу розподілу пов-новажень, здійснення сукупних видатків і формування доходів бюджетів; сутності цих відносин – як фінансових відносин між інститутами публічної влади з приводу надання державних і громадських послуг; їх взаємозв’язків з типом економічної системи держави; із системою публічних фінансів; державним і адмініст-ративно-територіальним устроєм країни, які визначають суб’єкти цих відносин, їх функції, повноваження, сфери відповідальності, бюджетний устрій країни; визначення загальних засад організації міжбюджетних відносин, які включають: правові засади, систему органів, які вступають у міжбюджетні відносини, фінансові інститути, інструменти організації цих відносин, систему фінансового вирівнювання.

2. Міжбюджетні відносини мають характерні особливості в країнах з різними економічними системами, зокрема, з розвинутими ринковими, перехідними і цент-ралізовано-плановими, а специфіка державного і адміністративно-територіального устроїв країн обумовлює основні моделі організації міжбюджетних відносин: у федеративних країнах – бюджетний федералізм, в унітарних – бюджетний унітаризм.

3. Міжбюджетні відносини виникають на певному етапі розвитку країни, коли: визнаються принципи правової держави, розподілу влади, місцеві та регіональні інтереси, інститути місцевого самоврядування, державні та громадські послуги, відбувається розподіл повноважень, сфер відповідальності, функцій органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в унітарних країнах, центральних органів влади, державних органів влади суб’єктів федерації і органів місцевого самоврядування у федеративних країнах.

4. Становлення міжбюджетних відносин в Україні відбувалося в процесі формування економічної системи суверенної держави, переходу її від централізовано-планової до ринкової, визначення державного і адміністративно-територіального устрою країни, повноважень, функцій, сфер відповідальності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

5. Суб’єктами міжбюджетних відносин в Україні є Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, місцеві державні адмі-ністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні ради, Київська і Севастопольська міські ради, ра-йонні ради, міські, сільські, селищні ради та їх виконавчі органи, органи самооргані-зації населення, які взаємодіють на семи рівнях у сфері міжбюджетних відносин.

6. Процес еволюції міжбюджетних відносин в Україні проходив у три етапи. Кожному з етапів були властиві певні тенденції. На першому етапі відбувся перехід від розрахунків між бюджетами до формальних міжбюджетних відносин. Цей етап характеризувався суб’єктивізмом у розподілі доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи, індивідуальними підходами в стосунках з різними суб’єктами цих відносин. На другому етапі було здійснено спроби розмежувати доходи і видатки між державним і місцевими бюджетами, основні непрямі податки надходили у державний бюджет, а місцевим бюджетам передавалися прямі податки, в основному відбувся перехід до єдиних нормативів відрахувань від них. Протягом 1990-х р. зменшувалася питома вага доходів місцевих бюджетів у ВВП, а зобов’язання місцевих органів влади, покладені на них законодавством, збільшувалися. На третьому етапі було здійснено розмежування доходів і видатків між бюджетами різних рівнів, запроваджено доходи і видатки місцевих бюджетів, які враховуються і які не враховуються при визначенні обсягу трансфертів, формалізовано процедури надання трансфертів. Бюджетне законодавство увійшло в суперечність із законодавством про виконавчу владу і місцеве самоврядування.

7. Аналіз організації міжбюджетних відносин в Україні свідчить, що цілісної системи цих відносин сформувати не вдалося: відсутній чіткий розподіл повноважень, функцій, сфер відповідальності між центральними і місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, між органами місцевого самоврядування різних рівнів, фінансова база органів місцевого самоврядування недостатня для виконання покладених на них повноважень, запропонована в Бюджетному кодексі України система фінансового вирівнювання не дозволяє вирівнювати дисбаланси, які є в розвитку різних регіонів України.

8. Потреби розвитку ринкової економіки, підвищення ефективності функціонування публічних фінансів обумовлюють необхідність реформування міжбюджетних відносин в Україні. Основними напрямами такої реформи є: створення нової правової бази з метою чіткого розмежування повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування; узгодження законодавства, яке визначає компетенцію органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування із бюджетним законодавством України; більш чітке розмежування видатків і доходів між державним і місцевими бюджетами України: визначення виключного переліку видатків і доходів державного бюджету та кожного рівня місцевих бюджетів, послідовне переведення місцевих бюджетів на засади самофінансування, зокрема, за рахунок місцевих податків і зборів шляхом їх трансформації у більш вагомі джерела надходжень місцевих бюджетів; за-провадження цілісної системи фінансового вирівнювання, інструментами якої мають стати державні соціальні стандарти послуг, мінімальний обсяг видатків місцевих бюджетів, власні доходи місцевих бюджетів, нова формула фінансового вирів-нювання, законодавчо затверджені коефіцієнти, система загальних і спеціальних трансфертів.

9. Дисертаційне дослідження дозволило виявити нові наукові проблеми, які виходять за його межі, мають важливе значення і потребують подальшого дослідження, зокрема: вибір оптимальної моделі централізації і децентралізації в частині розмежування повноважень, функцій, сфер відповідальності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування; моделі податкової системи України, яка включала б загальнодержавні, регіональні, місцеві податки і збори; вибір шляхів раціоналізації видатків державного і місцевих бюджетів України, мережі бюджетних установ; реформування адміністративно-територіального устрою; вдосконалення інструментів організації міжбюджетних відносин; оптимізація переліку, якості суспільних послуг; вдосконалення організації надання послуг на принципах партнерства і співробітництва органів виконавчої влади, місцевого самоврядування і приватного сектора в цій сфері; подальший розвиток системи фінансового вирівнювання в Україні, законодавчого і методичного забезпечення.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Кравченко В.І. (кер. авт.кол.), Кучеренко О.Ю., Гейдор.І.І., Зайчикова В.В., Лилик О.Я. Бюджетні слухання: методичні рекомендації щодо організації та проведення бюджетних слухань в органах місцевого самоврядування України.– К.: НДФІ, 2000.–120с.–7д.а. (в т.ч. автора–0,3). Особистий внесок – розроблено показники презентації місцевого бюджету.

Статті у наукових фахових виданнях:

2. Лилик О.Я. Місцеві податки і збори в Україні у 1997-1998 рр.//Наукові праці НДФІ.–1999.–Вип.7.–С.22–27.–0,5д.а.

3. Лилик О.Я. Моделі організації міжбюджетних взаємовідносин//Наукові праці НДФІ.–2000.–Вип.10–11.–С.51–58.–0,8д.а.

4. Кравченко В.І., Зайчикова В.В., Лилик О.Я. Законодавчі проблеми бюджетної реформи в Україні//Наукові праці НДФІ. – 2000. – Вип. 9. – С. 3–11. – 0,8д.а. –(в т.ч. автора 0,2 д.а.). Особистий внесок–визначено напрями розмежування видатків між державним і місцевими бюджетами та реформування системи фінансового вирівнювання в Україні.

5. Лилик О.Я. Державні та муніципальні послуги в зарубіжних країнах//Наукові праці НДФІ.–2001.–Вип.1.–С.30–34.–0,4д.а.

6. Лилик О.Я. Фінансування суспільних послуг в зарубіжних країнах//Фінанси України.–2002.–№1.–С.130–137.–0,5д.а.

7. Лилик О.Я. Поняття та сутність міжбюджетних відносин//Наукові праці НДФІ.– 2002.–Вип.1(16).–С.13–22.–0,9д.а.

8. Лилик О.Я. Міжбюджетні відносини в економічній системі держави//Фінанси України.–2002.–№6.–С.30–35.–0,4д.а.

Тези доповідей на конференціях:

9. Лилик О.Я. Трансферти в системі міжбюджетних відносин в Україні//Реформа міжбюджетних відносин і проблеми розвитку податкової системи України/Матеріали науково-практичної конференції.–Ірпінь.–2000.–С.46-50.–0,3д.а.

10. Лилик О.Я. Проблеми формування місцевих бюджетів в Україні. – Проблеми активізації регіональної інвестиційної політики в сучасних умовах//Економічний вісник Дніпропетровського державного фінансово-економічного інституту.–Т.1.–Дніпропетровськ: ДДФЕІ, 2000.–С.258–263.–0,4д.а.

11. Лилик О.Я. Деякі проблеми перебудови міжбюджетних взаємовідносин в Україні//Проблеми фінансової політики в Україні: Науково-практична конференція.–К.:НДФІ, 2000.–С.127–130.–0,4д.а.

12.Лилик О.Я. Теоретичні проблеми організації міжбюджетних відносин в Україні//Бюджетна реформа в Україні: проблеми та шляхи їх розв’язання: Між-народна науково-практична конференція. Доповіді, виступи.–К., 2001.–С.302–308.–0,4д.а.

АНОТАЦІЯ

Лилик О.Я. Становлення та розвиток міжбюджетних відносин в Україні. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спе-ціальністю 08.04.01. – Фінанси, грошовий обіг і кредит. – Науково-дослідний фінансовий інститут при Міністерстві фінансів України, Київ, 2002.

В дисертації науково обґрунтовані концептуальні засади теорії міжбюджетних відносин та їх організації. Досліджено процес становлення та розвитку міжбюджетних відносин в Україні. Проведено аналіз впливу основних чинників на становлення і розвиток міжбюджетних відносин. Виявлено основні етапи і тенденції їх становлення та розвитку. Визначено основні проблеми розвитку міжбюджетних відносин в Україні та розроблено пропозиції щодо подальшого їх реформування в контексті зарубіжного досвіду організації цих відносин, а також особливостей нинішнього етапу розвитку економіки України.

Ключові слова: міжбюджетні відносини, суб’єкти міжбюджетних відносин, повноваження, функції, сфери відповідальності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, видатки та доходи державного і місцевих бюджетів, фінансове вирівнювання, трансферти.

АННОТАЦИЯ

Лылык О.Я. Становление и развитие межбюджетных отношений в Украине. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.04.01. – Финансы, денежное обращение и кредит. – Научно-исследовательский финансовый институт при Министерстве финансов Украины, Киев, 2002.

В диссертации исследуется процесс становления и развития межбюджетных отношений в Украине.

Диссертантом обосновано понятие “межбюджетных отношений” как составляющей системы отношений, субъектами которой являются центральные органы государ-с-твенной власти, местные органы государственной исполнительной власти, органы местного самоуправления и органы самоорганизации населения по поводу распределения полномочий, осуществления расходов и формирования доходов бюджетов.

Доказано, что межбюджетные отношения возникают в правовом государстве, когда признаётся принцип разделения властей, местные и региональные интересы, институты местного самоуправления, государственных и общественных услуг, распределяются полномочия, функции, сферы ведения между центральными и местными органами власти, органами местного управления в унитарных государствах и между центральными органами государственной власти, государственными органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления в федеративных государствах.

Межбюджетные отношения в стране взаимосвязаны с экономической системой, с системой публичных финансов, с государственным и административно-территориальным устройством страны.

Организация межбюджетных отношений включает: их правовое обеспечение, систему органов, вступающих в межбюджетные отношения, финансовые институты, инструменты организации межбюджетных отношений, систему финансового выравнивания.

Становление межбюджетных отношений в Украине осуществлялось в процессе формирования новой экономической системы страны, государственного и административно-территориального устройства и происходило в три этапа: первый – (1991-1995 гг.) становление системы формальных межбюджетных отношений, второй – (1996-2000гг.) развитие межбюджетных отношений, третий – с 2001 г. – начало реформирования межбюджетных отношений. В Украине имели место следующие тенденции становления и развития межбюджетных отношений: формальный переход от расчетов между бюджетами до межбюджетных отношений между институтами публичной власти, доминирование субъективизма, отсутствие прозрачных процедур организации межбюджетных отношений. В начале 2000-х гг. началось формирование новой системы межбюджетных отношений, основанной на разделении расходов и доходов местных бюджетов, определении доходов и расходов местных бюджетов, учитывающихся и которые неучитывающихся при определении размеров трансфертов.

Диссертантом доказано, что современная система межбюджетных отношений в Украине неэффективна и требует реформирования.

С учетом существующей ситуации и зарубежного опыта сформулированы предложения по направлениям реформирования межбюджетных отношений в части четкого распределения полномочий, функций и сфер ведения центральных и местных органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов местного самоуправления разных уровней, приведения их в соответствие с расходами и доходами местных бюджетов, определенных Бюджетным кодексом, дальнейшего развития финансового выравнивания в Украине.

Ключевые слова: межбюджетные отношения, субъекты межбюджетных отношений, полномочия, функции, предметы ведения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, расходы и доходы государственного и местных бюджетов, финансовое выравнивание, трансферты.

ANNOTATION

O.Lylyk. Formation and Development of Intergovernmental Fiscal Relations in Ukraine.–Manuscript.

Thesis for a candidate“s degree by speciality 08.04.01. – Finances, currency circulation and credit. –Institute for Financial Research, Ministry of Finance of Ukraine, Kyiv, 2002.

The thesis scientifically substantiates the conceptual foundations of the theory of intergovernmental fiscal relations and their organization. The process of formation and development of intergovernmental fiscal relations in Ukraine has been researched. Analysis of the main factors of influence on formation and development of intergovernmental fiscal relations has been conducted. The main stages and trends of formation and development of intergovernmental fiscal relations have been determined. The crucial problems of intergovernmental fiscal relations in Ukraine have been found out and the proposals regarding their further reformation with account of both the international experience and the peculiarities of present stage of development of Ukrainian economy have been elaborated.

Key words: intergovernmental fiscal relations, subjects of intergovernmental fiscal relations, authorities, functions, spheres of competence of executive bodies and local authorities, incomes and expenses of the state and local budgets, fiscal equalization, transfers.