КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

Малюга Віктор Іванович

УДК 347.963.

ПРИНЦИПИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНОСТІ

ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Спеціальність: 12.00.10 – судоустрій; прокуратура та адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ-2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі правосуддя Київського

національного університету імені Тараса Шевченка.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

заслужений юрист України,

старший радник юстиції

Михайленко Олександр Романович

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,

старший радник юстиції

Долежан Валентин Володимирович,

завідувач кафедри теорії, історії держави і права

та конституційного права Волинського державного

університету імені Лесі Українки (м. Луцьк)

доктор юридичних наук, доцент,

старший радник юстиції

Руденко Микола Васильович,

завідувач кафедри нагляду за додержанням і застосуванням законів

Інституту Генеральної прокуратури України

Провідна установа: Національна юридична академія

імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти та науки України,

кафедра організації судових та правоохоронних органів (м. Харків)

Захист відбудеться “10” червня 2002 року о “1430” годині на засіданні

спеціалізованої вченої ради Д 26.001.05 при Київському національному

університеті імені Тараса Шевченка

(01033, м. Київ, вул. Володимирська, 60, ауд. 253).

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Київського

національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01033,

м. Київ, вул. Володимирська, 58.

Автореферат розісланий “7” травня 2002 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

кандидат юридичних наук, доцент В.П. Шибіко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертаційного дослідження обумовлена передусім конституційними положеннями про те, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. А права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суттєву роль в такій діяльності виконує прокуратура України, на яку Конституцією (ст. 121) покладаються не тільки нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженнями особистої свободи громадян, а й представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Чинний Закон України “Про прокуратуру” не зовсім відповідає конституційним вимогам і міжнародним підходам щодо ролі та місця прокуратури в суспільстві, тому розробляється нова редакція цього Закону, який має регулювати на новому, сучасному рівні усі суспільні відносини, пов'язані з організацією та діяльністю органів прокуратури. При цьому засади, принципи прокурорського нагляду визначають не тільки його природу і спрямованість у теоретичному плані, а мають і суто практичне значення, вказують на те, що органи прокуратури функціонують на демократичних засадах права. Саме принципи права є критерієм оцінки законності та правомірності дій громадян, посадових осіб і мають велике значення для зростання правосвідомості населення, його культури і освіти. А це свідчить про те, що принципи підлягають системному аналізу в їх динаміці і статиці. Це повною мірою стосується і принципів організації та діяльності органів прокуратури.

Ступінь наукової розробки теми. Незважаючи на велике значення правових принципів для організації і функціонування прокуратури, ця проблема не піддавалась окремому, самостійному монографічному дослідженню. З проблеми принципів організації та діяльності прокуратури існують лише публікації на рівні статей, глав, параграфів в підручниках, монографіях (Басков В.І., Даєв В.Г., Добровольська Т.М., Зеленецький В.С., Козлов А.Ф., Ломовський В.Д., Маршунов М.Н., Меженцева А.Є., Михайленко О.Р., Мурашин Г.О., Новіков С.Г., Рагінський М.Ю., Ремізов Є.В., Рябцев В.П., Савицький В.М., Сапожніков Ю.С., Тадевосян В.С., Чеканов В.Я., Черв’якова О.Б. та інші).

Проблемам теорії принципів права присвятив монографію А.М. Колодій. Системі правових галузевих принципів присвячені монографії Гриненка А.В., Добровольської Т.М., Маляренка В.Т., Мотовиловкера Я.О., Свердлика Г.А., Семенова В.М., Тиричева І.В., Чангулі Г.І.

На високому монографічному рівні були досліджені і окремі принципи права, особливо це стосується кримінально-процесуального і цивільного процесуального права (Ларін О.М., Лібус І.Л., Касумов Ч.С., Куликов В.А., Мухін І.І., Сєдаш Є.А., Серьогін В.О., Стецовський Ю.І., Строгович М.С., Телега Т.М., Тараненко В.Ф., Каткова Т.В., Ципкін А.Л., Бондар А.Т., Джафаркумов М.А., Аширбекова М.Т., Сейтназаров К.Р., Танцюра О.В. та інші).

Окремі аспекти принципів організації та діяльності органів прокуратури в Україні досліджують: Бабкова В.С., Бакаєв Д. М., Грошевий Ю.М., Давиденко Л.М., Долежан В.В., Кожевніков Г.К., Марочкін І.Є, Мичко М.І., Полянський Ю.Є., Руденко М.В., Сухонос В.В., Шумський П.В. та інші.

Із зазначеного видно, що проблеми правових принципів привертають увагу багатьох авторів.

Проте найменш дослідженими залишаються питання визначення системи принципів організації та діяльності прокуратури України, хоча потреба в цьому є як з позиції теорії, так і з потреб практики.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до комплексно-цільової програми кафедри правосуддя Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Проблеми вдосконалення законодавства України про судоустрій та судочинство”.

Мета і завдання дослідження. Дисертант поставив за мету комплексно дослідити проблему сутності, генезису, значення та функціонування системи принципів організації і діяльності прокуратури України у взаємодії з іншими галузевими правовими принципами в умовах розбудови правової держави Україна.

Для досягнення обраної мети автор вирішував відповідні конкретні завдання, а саме:

дослідити історію, витоки зародження і динаміку розвитку органів прокуратури, їх місце в механізмі державності сучасної України;

розкрити сутність, значення, зміст принципів організації та діяльності прокуратури, їх класифікацію і систему;

дослідити співвідношення принципів організації та діяльності прокуратури з іншими галузевими правовими принципами;

показати вплив зазначених принципів на виконання прокуратурою своїх конституційних функцій;

дати характеристику конкретних принципів організації та діяльності прокуратури з точки зору їх змісту і реалізації.

Об’єкт і предмет дослідження. Об’єктом дослідження стали еволюція, правова природа, зміст, нормативне регулювання та реалізація принципів організації і діяльності прокуратури України, суспільні відносини, що при цьому виникають, розвиваються і припиняються.

Об’єкт дослідження обумовлює, конкретизує його предмет, до якого входять: історичні джерела, відповідне законодавство, правові норми, наукові публікації з проблем обраної теми, практика здійснення прокуратурою своїх функцій з позицій основних засад прокурорського нагляду.

Методологічні основи дисертації грунтуються на сучасних методах пізнання, що випливають з доктрин і категорій філософії та уявлень про загальнолюдські цінності. Діалектичний метод дав змогу встановити природу, сутність системних явищ і процесів щодо організації і функціонування органів прокуратури та динаміку їх правового регулювання. Застосовувались також такі методи і підходи: історико-правовий, порівняльно-правовий методи, системний підхід, метод правової типології (класифікації), статистичний та методи формальної логіки.

Теоретична та емпірична база дослідження. Теоретичну основу дисертації складають відповідні наукові праці з філософії, логіки, соціології, теорії та історії держави і права, кримінального, кримінально-процесуального та цивільного процесуального права.

Основою дисертаційного дослідження є також наукові праці з теорії прокурорського нагляду і практики діяльності органів прокуратури, в тому числі відповідна дореволюційна і зарубіжна література з цієї тематики.

Емпіричну базу дисертації становлять: опублікована практика Верховного Суду України, державна статистична звітність Генеральної прокуратури України за 1997-2001 роки, опубліковані дані щодо дотримання законності, прав та свобод громадян, а також діяльності органів прокуратури, пов’язаної з реалізацією принципів прокурорського нагляду.

Правову й інформаційну базу дослідження складають, перш за все, Конституція України, законодавство щодо організації та діяльності прокуратури з часів її виникнення і до теперішнього часу, стенограми сесій Верховної Ради України, накази Генерального прокурора України та СРСР, роз’яснення Пленуму Верховного Суду України, рішення Конституційного Суду України, проекти Закону України "Про прокуратуру" та КПК України, матеріали Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Використані закони колишнього Союзу РСР, держав СНД і Балтії щодо організації та діяльності прокуратури, а також деякі міжнародно-правові акти. Звернута увага і на висновки експертів Ради Європи щодо проекту закону стосовно реформування прокуратури України.

Наукова новизна отриманих результатів обумовлюється актуальністю теми дисертаційного дослідження, яке є першим не тільки в Україні, а й в державах СНД та Балтії, комплексним монографічним дослідженням проблем системи принципів організації та діяльності прокуратури.

За результатами проведеного дослідження сформульовано низку положень, висновків, пропозицій, поглядів, що мають ознаки новизни і виносяться на публічний захист, зокрема, вперше у вітчизняній літературі:

досліджено історичні витоки зародження, формування поняття і розвитку системи принципів організації та діяльності прокуратури, визначається система цих принципів на різних етапах історії, коли окремо в законодавстві принципи не виділялись, а саме: в період давнини, за козацької доби, в період створення прокуратури у Франції; за часів царювання в Росії Петра I; при проведенні судової реформи імператором Росії Олександром II, і в наступні періоди, в тому числі і за радянських часів;

доводиться, що ще задовго до визнаної теорії Ш.Монтеск’є про поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову основи такого поділу були визначені Пилипом Орликом в історичному документі “Пакти та Конституції законів та вольностей Війська Запорізького” (Конституція Пилипа Орлика);

наводяться аргументи про те, що прокуратура України перебуває поза межами гілок державної влади і представляє самостійний вид, форму державної діяльності та її влади, а також про те, що прокуратуру не слід відносити до законодавчої, так званої “контрольно-наглядової” гілки влади, оскільки віднесення прокуратури до будь-якої гілки влади буде означати ліквідацію прокуратури як єдиної, незалежної державної інституції, органу нагляду за додержанням законів;

дається визначення поняття органу прокуратури як організаційно відокремленого підрозділу, установи єдиної централізованої системи прокуратури, що в межах своєї компетенції здійснює відповідну діяльність від імені прокуратури України;

визначено взаємовідносини прокуратури з діяльністю Верховної Ради України, Президента України, органами виконавчої і судової влади, дізнання та досудового слідства, які спрямовані на забезпечення прав та свобод людини, законності у державі;

зазначаються логіко-філософські, методологічні підходи до визначення поняття, зокрема, принципів організації та діяльності прокуратури як закріплених у законодавстві держави основних вихідних положень, що визначають суть, зміст організації та діяльності прокуратури. Принципи відображають погляди суспільства на те, яким має бути прокурорський нагляд, як повинна бути організована прокуратура, якими методами і засобами повинен здійснюватися нагляд, які завдання мають виконувати органи прокуратури;

розкривається системний підхід до вивчення принципів організації та діяльності прокуратури, оскільки об’єктивно окремо взяті принципи взаємопов’язані між собою, підкреслюється цілісність цієї системи. Система принципів організації та діяльності прокуратури - це сукупність загальноприйнятих, об’єктивно обумовлених, взаємопов’язаних між собою, законодавчо закріплених основних положень, що вказують на сутність, побудову та функціонування всієї системи органів прокуратури;

висвітлюється особистий погляд дисертанта щодо класифікації принципів організації та діяльності прокуратури, а саме: незалежно від того, поділяти принципи на організаційні та функціональні, чи конституційні й інші, всі вони як фундаментальні, вихідні положення є рівнозначними, однаковими за своїм імперативом, можуть відрізнятися між собою лише за своїм змістом і суттю, правовідносинами, що виникли на їх основі;

визначено співвідношення, взаємозв’язок принципів організації та діяльності прокуратури з принципами кримінального, кримінально-процесуального і цивільного процесуального права, виходячи з того, що ці принципи не відокремлені один від одного, а в своїй сукупності складають соціально-правову систему галузевих принципів, які, у свою чергу, входять до загальної системи принципів права України;

показується авторське бачення щодо визначення поняття, системи та класифікації конституційних функцій, покладених на прокуратуру України. Функції прокуратури розглядаються не тільки як певні напрямки діяльності, основні завдання, як правовий інститут, а також як реальне, організоване здійснення конкретної діяльності через певний механізм реалізації. Систему функцій прокуратури становлять: підтримання державного обвинувачення; нагляд за додержанням законів; представництво інтересів громадянина або держави в суді. Наглядова функція, в свою чергу, поділяється на декілька підфункцій за такими критеріями: органи, за законністю діяльності яких здійснює нагляд прокуратура; застосування заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян; застосування до громадян спеціальних засобів примусу, що паралізують волю і обмежують свободу громадян;

показано, що організація роботи в органах прокуратури завжди має комплексний характер, що переважно складається з підготовки, підбору і розстановки кадрів, підвищення кваліфікації; планування роботи, контроль і перевірка виконання; обліку і звітності; узагальнення і аналізу практики; систематизації законодавства; діловодство в органах прокуратури, організація взаємодії прокуратури з державними та громадськими організаціями щодо боротьби з порушеннями законності, всі можливі напрямки прокурорської діяльності здійснюються на основі принципів організації та діяльності прокуратури;

розкривається суть, генезис, зміст конкретних принципів організації та діяльності прокуратури, визначається їх система, враховуючи сучасний механізм правового регулювання, до якої включаються: єдність прокурорської системи, централізація органів прокуратури, єдиноначальність в діяльності прокуратури, принцип законності в діяльності прокуратури, принцип незалежності органів прокуратури, гласність діяльності прокуратури, поєднання інтересів людини і держави в діяльності органів прокуратури, невідворотність відповідальності і профілактика правопорушень в діяльності прокуратури.

Окрім того, в дисертації автором сформульовані пропозиції щодо удосконалення правових інститутів, система яких викладена у висновку дисертації.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів має багатоаспектний характер, вони можуть реалізовуватися в таких сферах, як:

у науково-дослідницькій галузі - використовуватись при подальшій розробці проблем, що розглядалися в дисертації;

у навчальному процесі – при проведенні занять із студентами з курсів “Прокурорський нагляд в Україні”, “Прокуратура України”, “Кримінально- процесуальне право України”, "Цивільне процесуальне право України" а також у системі підвищення кваліфікації працівників прокуратури;

у правозастосовчій практиці - для підвищення наукового рівня в організації та діяльності відповідних правоохоронних органів з метою підвищення ефективності їх діяльності;

у правотворчій діяльності - при розробці законопроектів про прокуратуру та інших законодавчих актів.

Апробація результатів дисертації була здійснена при обговоренні її матеріалів на засіданнях кафедри правосуддя Київського національного університету імені Тараса Шевченка; при проведенні семінарських і практичних занять з курсу “Прокуратура в Україні” в цьому університеті, а також при читанні лекцій і проведенні семінарських занять зі студентами у Фінансово-правовому коледжі при Київському національному університеті імені Тараса Шевченка, курсу "Прокурорський нагляд" у Київському університеті права НАН України.

Теоретичні аспекти роботи доповідались на Міжнародній науково-практичній конференції студентів і аспірантів "Правові проблеми сучасності очима молодих дослідників" (м. Київ, 29-30 листопада 2001 року), науково-практичному семінарі "Роль університету та факультету у підготовці працівників прокуратури" (м. Київ, вересень 2001 року), міжвузівській науково-студентській конференції "Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку" (м. Косів, Івано-Франківської обл., 24-26 січня 2002 року), міжнародному семінарі "Обмін слідчими та прокурорськими методиками у розслідуванні справ по торгівлі людьми" (Інститут Генеральної прокуратури України, м. Київ, 28 лютого -1 березня 2002 року).

За результатами дослідження до Комітету Верховної Ради України з питань забезпечення правоохоронної діяльності подана наукова записка щодо підготовки нового законопроекту "Про прокуратуру" та удосконалення процесуального законодавства України.

За темою дисертації опубліковано 6 статей у наукових фахових виданнях, з яких дві статті написані у співавторстві.

Структура дисертації: вступ, три розділи, що містять 14 підрозділів, висновки, список використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 205 сторінок (з них 20 сторінок - список джерел).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі розкривається актуальність теми дослідження, рівень наукової розробки цієї тематики, необхідність її подальшого вивчення. Визначаються мета, завдання, методологія, об’єкт, предмет дослідження, апробація його результатів, сформульовані положення та висновки, що зумовлюють новизну дисертації, а також відображене практичне і теоретичне значення одержаних результатів.

У Розділі 1 дисертації “Суть, генезис, значення принципів організації та діяльності прокуратури”, який складається з трьох підрозділів, досліджуються питання історії становлення прокуратури, принципів її організації та діяльності, їх поняття і значення, визначається місце та завдання прокуратури в Україні.

У першому підрозділі “Історія виникнення та розвитку прокуратури, принципів її організації та діяльності” зазначається, що у світовій практиці прокуратура з’явилася значно пізніше ніж суд. Разом із законами виникають і органи, на які покладається контроль, нагляд за їх додержанням і виконанням. Таким органом стала прокуратура. У місті-державі Ольвії (VI ст. до н.е.) у судочинстві брав участь обвинувач. Роль обвинувача виконував не прокурор, а потерпілий (позивач), який був активним учасником процесу з дуже широким колом прав, зокрема, він міг затримати правопорушника на "гарячому", заарештувати та доставити його до суду. Генерал-прокурор Російської імперії М.В. Муравйов ще у 1889 р. зазначав, що стародавній світ не виробив і не знав інституту прокуратури, але вже в установах давнини, а ще більше в юридичній свідомості культурних народів, знайшли своє місце і визнання задатки цього елементу сучасної юстиції, які через римське право дісталися у спадок і наступним епохам.

У країнах стародавнього світу прокурор (прокуратор) не здійснював суто прокурорські функції. Він був управителем майна, очолював адміністрацію імператора, займався збором податків.

З часом приватне начало у боротьбі зі злочинністю поступово змінювалось на публічне, державне.

Виникнення прокуратури у сучасному її розумінні пов’язується з Ордонансом французького короля Філіпа IV Красивого від 25 березня 1302 року. Розвиток інституту прокуратури тривав, і вже до початку XVII століття прокуратура стала могутньою державною установою, з широким колом повноважень. Щодо принципів організації та діяльності прокуратури, то вони конкретно не визначались, але проявлялись у діяльності прокурорів. Прокурори та адвокати ("люди короля") відстоювали свою незалежність, зазначаючи при цьому, що вони слуги Корони, а не пристрастей короля, що гідність Корони визначається якістю тих, хто їй служить. Прокурори призначалися на посаду довічно, ця посада успадковувалась, могла продаватися, що, за свідченнями французьких істориків, також обумовлювало незалежність прокурорів, оскільки вони не могли бути звільнені з посади за розсудом влади. Тобто, можна зазначити, що в той час існували такі принципи як: призначення на посаду, купівлі-продажу, успадкування посади, незалежності.

Прокуратура в Росії, як відомо, була створена Петром І у 1722 році на зразок французької прокуратури. До цього діяв інститут фіскалів, діяльність яких була побудована на принципі таємності. Петром І було встановлено принцип поблажливого ставлення до помилок наглядової діяльності прокурорів. Колезькі обер-прокурори, а потім і губернські, хоча і діяли від імені Генерал-прокурора, у прийнятті рішень були незалежними. Судити прокурорів міг лише сам цар.

Враховуючи те, що Україна була складовою частиною Російської імперії, то офіційно вважалося, що історія органів прокуратури України нерозривно пов’язана зі створенням цієї установи в Росії. Дисертант доводить, що дослідженнями останніх років встановлено, що у Батурині ще в 1579 році депутати Українського Трибуналу щорічно обирали прокурора. Посада прокурора офіційно зазначалась одразу ж після Гетьмана, що підкреслювало високе його становище у козацькому суспільстві. Характерним є те, що справи прокурор вів українською мовою.

У період царювання Катерини ІІ законодавець вперше проголосив принцип державного переслідування злочинів органами прокуратури, які також були "блюстителями" закону в справах судових. Діяв принцип призначення прокурорів на посаду, відповідно до якого губернські та інші місцеві прокурори призначались Сенатом за поданням Генерал-прокурора, а стряпчі (помічники) при прокурорах – теж Сенатом, але за поданням палат, принцип єдності прокурорської системи, який полягав у тому, що всі вони "єдиним статутом говорять", у разі необхідності один стряпчий замінював іншого. Стряпчі у прийнятті певних рішень були залежні від губернських управ, наприклад, стряпчі не могли без попереднього дозволу губернської управи порушити кримінальну справу.

У 1862 році Державною Думою Російської Імперії приймаються “Основні положення про прокуратуру”, де були закріплені такі принципи: єдність і сувора централізація органів прокуратури; здійснення повноважень прокурорами від імені усієї системи органів прокуратури; здійснення верховного нагляду в Імперії Генерал-прокурором (він же міністр юстиції); сувора підлеглість прокурорів; незмінюваність прокурорів; незалежність від місцевих впливів; принцип неможливості відводу від виконання своїх обов’язків; поєднання в особі прокурорів і стряпчих функцій обвинувачення і захисту; так званий принцип “пропуску” – дача згоди на вихід і виконання відповідних рішень, ознайомившись з якими прокурор мав зазначити - "читал".

Дисертант відмічає, що вже у дореволюційній літературі існувало поняття "загальний нагляд", предметом якого були: охорона загального благоустрою в губернії, нагляд у казенних справах, по суду і розправі (М.В. Муравйов). Тому неправильним є твердження, що це поняття виникло в 1922 р. (В.І. Басков).

Як відомо, царська прокуратура з її принципами проіснувала до Жовтневої революції 1917 року і була поновлена як орган нової держави лише у 1922 році. Дисертант показує особливості діяльності органів прокуратури в Україні до 1922 року в окремих областях України, за часів УНР, Гетьманату, Директорії, коли була заснована Прокураторія (1917р.), прийняті Закони "Про уряджання прокурорського нагляду на Україні" (1918р.), "Про державний Сенат" (1918р.). Із норм Положення про прокурорський нагляд, яке було прийняте в 1922 р., дисертант виділяє такі принципи як: публічність, безпосередність, призначення на посаду та відкликання з неї, поєднання посади Наркома юстиції і Прокурора Республіки в одній особі, єдиноначальність, незалежність від місцевих органів, єдність, централізація, підзвітність (Президії ЦВК), диспозитивність, забезпечення законності в системі органів прокуратури, конфіденційність, заборона передавати виконання обов’язків, які покладалися на прокуратуру, іншим органам. Пізніше на законодавчому рівні встановлюється також принцип недоторканності Прокурора Верховного Суду Союзу, його заступників і старших помічників, а також такі принципи як: відповідальність і підзвітність Генерального Прокурора СРСР Верховній Раді СРСР і її Президії; принцип обов’язковості виконання вимог прокурора; поєднання єдиноначальності з колегіальністю. У Положенні про прокуратуру Союзу РСР (1933р.) були закріплені принципи загального керівництва діяльністю прокуратур союзних республік, обов’язковість вказівок і розпоряджень прокурора Союзу РСР для усіх органів прокуратури. З положення про прокурорський нагляд в СРСР можна визначити такі принципи як: відповідальність і підзвітність Генерального Прокурора СРСР Верховній Раді СРСР та її Президії, нагляд прокуратури за додержанням законності в місцях позбавлення волі, обов’язковість виконання вимог прокурора про направлення йому для перевірки необхідних документів, відомостей міністерствами, місцевими органами влади, право прокурорів у межах своєї компетенції зупиняти виконання вироків, рішень, ухвал і постанов судів.

У Законі СРСР “Про прокуратуру СРСР” (1979р.) вперше принципам організації та діяльності прокуратури була присвячена окрема стаття шоста, точніше у цій статті був викладений зміст цих принципів без визначення чіткої їх назви. Тому існують різні підходи до визначення системи цих принципів. На нашу думку, найбільш повне визначення системи принципів дає О.Р.Михайленко: єдність прокурорського нагляду, централізація системи органів прокуратури, єдиноначальність, законність, незалежність від місцевих особливостей, місцевого і відомчого впливу (принцип незалежності), взаємодія з державними та іншими органами, невідворотність відповідальності і профілактика правопорушень.

Після проголошення державного суверенітету в Україні 5 листопада 1991 року був прийнятий Закон України “Про прокуратуру”, стаття 6 якого присвячена принципам організації і діяльності прокуратури. Багато в чому зміст принципів залишився таким, який був визначений у союзному Законі, але з’явилися і нові принципи, зокрема, захист прав і свобод громадян на засадах рівності, гласність, позапартійність.

При розробці нових редакцій Закону про прокуратуру визначається тенденція до скорочення системи принципів організації та діяльності прокуратури, наприклад, пропонується така система принципів як: єдність і централізація, незалежність та підкорення Конституції і законам України, поєднання інтересів людини і держави на засадах пріоритетності прав і свобод людини і громадянина, незалежність, гласність.

У другому підрозділі “Місце і завдання прокуратури в механізмі держави” зазначається, що прокуратура відіграє значну роль в забезпеченні багатьох ознак правової держави, засад судочинства, керуючись своїми принципами організації та діяльності. Наводяться статистичні дані щодо їх здійснення.

На основі аналізу різних підходів, поглядів щодо визначення місця та ролі прокуратури у суспільстві, державі, дисертант робить висновок, що прокуратура займає окреме самостійне місце в механізмі держави, а також серед гілок державної влади як конституційна, державно-політична, владна установа. Тому дисертант не підтримує ідею про включення прокуратури в систему законодавчої, виконавчої, судової і так званої контрольно-наглядової гілки влади, враховуючи специфічні завдання, функції прокуратури, принципи, на яких вона організована і функціонує, повноваження та форми прокурорського нагляду тощо.

Дисертант зазначає, що ще у 1710 році ідея розподілу влади була викладена Пилипом Орликом в історичному документі “Пакти та Конституції законів та вольностей Війська Запорізького” (так звана Конституція Пилипа Орлика). Автор цього документу відверто виступав проти привласнення, узурпації Гетьманами всупереч праву і рівності, необмеженої влади. Зазначається також, що не потрібно ідеалізувати теорію розподілу влади, оскільки не існує абсолютної самостійності однієї гілки влади від іншої.

На матеріалах практики дається аналіз завдань прокурорського нагляду за додержанням законів, викладених в ст.4 Закону України “Про прокуратуру”.

Визначення самостійного місця прокуратури в механізмі держави не розглядається ізольовано від інших органів державного апарату, гілок державної влади, а, навпаки, з позицій реальних взаємовідносин прокуратури з діяльністю Верховної Ради України, Президентом України, органами виконавчої та судової влади, співвідношення прокурорського нагляду з діяльністю органів дізнання, досудового слідства, з урахуванням принципів організації та діяльності прокуратури і засад судочинства. Зазначається про необхідність законодавчого визначення підстав та механізму висловлення недовіри Генеральному прокурору, а також правового статусу виконуючого обов’язки Генерального прокурора.

Аналізуються відповідні висновки експертів Ради Європи та пропозиції щодо удосконалення законодавства України про прокуратуру.

У третьому підрозділі “Поняття і значення принципів організації та діяльності прокуратури” зазначається, що в теорії прокурорського нагляду, як і в інших галузях наук, проблема принципів займає традиційно важливе місце.

Кожна наука оперує певними поняттями, у яких концентруються накопичувані знання. Саме ж поняття не називає, не іменує предмети, а узагальнює їх у певні класи, кожний із цих предметів є представником певного класу (А.Є.Конверський). Змістом будь-якого поняття є сукупність відповідних ознак, що і вказують на його обсяг. Принципи організації та діяльності прокуратури утворюють окрему соціальну систему і загальне визначення поняття принципу стосується кожного елемента, окремого принципу. Принципи є характерними не тільки для прокурорського нагляду, а й для судоустрою, кримінального та цивільного процесу тощо, і для права України взагалі. Всі правові принципи мають свою складну класифікацію і види. Принципи організації та діяльності прокуратури віднесені автором до галузевих правових принципів.

Під словом “принцип” (від латинського principium) можна розуміти: начало, основу; основне вихідне положення; засаду; переконання тощо. Суттєвим для будь-якого поняття є його визначення (від латинського definitio), що і розкриває його зміст. Принцип – це керівна, фундаментальна ідея, основне правило поведінки, центральне поняття, основа системи, у нашому випадку системи принципів організації та діяльності прокуратури і системи знань про них.

У дисертації доводиться, що принципи відображають як об’єктивні, так і суб’єктивні начала і те, що вони мають нормативний характер. Правових принципів за межами норм права не буває. Самі ідеї про принципи, їх суть і зміст можуть розроблятися науковцями, політиками, але тільки після законодавчого закріплення ці ідеї набувають загальнообов’язкового значення.

Узагальнюючи думки різних авторів щодо визначення принципів організації та діяльності прокуратури, дисертант дійшов висновку, що принципи – це закріплені у законодавстві України, основні начала, положення, що обумовлені природою держави, рівнем розвитку суспільства, які визначають суть, зміст організації та функціонування прокуратури, характер повноважень прокурора і правові засоби їх здійснення. Ці принципи відображають погляди суспільства на те, яким має бути прокурорський нагляд, як повинна бути організована прокуратура, якими методами і засобами повинен здійснюватися нагляд, які завдання виконувати.

Значення принципів полягає в тому, що вони є основою для формування здатності і уміння дотримуватись працівником прокуратури постійної лінії поведінки, зразково виконувати свої обов’язки, вони є важливим засобом досягнення поставленої мети, виконання завдань і функцій, що покладаються на прокуратуру. Принципи відіграють роль “рефлекторів”, що освітлюють шлях тлумаченню законів тоді, коли виявляються прогалини в правовому регулюванні (М.Цийшлак). При відсутності закону, який регулював би певні правовідносини, суд виходить із загальних начал і змісту законодавства України.

Враховуючи важливе значення принципів і, зокрема, в діяльності органів прокуратури, необхідно в новій редакції Закону про прокуратуру детальніше і ширше визначити їх систему. Пропозиції про законодавче закріплення запропонованої дисертантом системи принципів були подані до Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності.

У Розділі 2 “Система принципів організації та діяльності прокуратури України”, який складається з трьох підрозділів, розкривається поняття, зміст і система принципів, дається їх співвідношення та взаємозв’язок з іншими галузевими принципами, зокрема, кримінального права, кримінального та цивільного процесу, показується роль прокурорів в організації роботи в органах прокуратури.

У першому підрозділі “Поняття, зміст, система принципів організації та діяльності прокуратури” вказується, що основоположне значення принципів функціонування органів прокуратури свідчить про те, що принципи підлягають системному аналізу в їх динаміці і статиці.

У науці “система” розглядається як поняття складне і багатогранне, нараховується біля 40 її визначень (В.Н.Садовський). Система принципів складається з окремих взаємопов’язаних, об’єднаних між собою сукупністю внутрішніх зв’язків або відносин принципів, кожний із яких має і свої багатогранні особливості, свою внутрішню структуру.

Свою структуру має і система принципів організації і діяльності прокуратури. Розглядається зміст цієї системи не тільки щодо України, а й країн СНД і Балтії.

Систему принципів організації та діяльності дисертант визначив як сукупність загальноприйнятих, об’єктивно обумовлених, взаємопов’язаних між собою основних положень, що вказують на сутність, побудову та функціонування всієї системи органів прокуратури. Прокурорська ж система може бути визначена як єдина централізована в масштабі держави сукупність органів прокуратури, діяльність яких спрямована на виконання конституційних функцій, покладених на прокуратуру.

Зазначається, що поряд з системою принципів існують й інші системи, зокрема, система органів прокуратури; система правових основ діяльності органів прокуратури; система завдань прокурорського нагляду; система функцій тощо.

Діюча система принципів організації та діяльності прокуратури базується на змісті ст.6 Закону про прокуратуру. Виходячи з положень Конституції України, названу статтю Закону можна доповнити такими принципами як публічність, єдиноначальність, призначуваність на посаду, пріоритетність прав і свобод людини і

громадянина. Прокурорському нагляду притаманні й такі загальнодемократичні, загальноправові принципи, як рівність всіх у правах, державна мова судочинства, гуманізм, справедливість тощо. Підкреслюється, що однозначного визначення системи принципів організації та діяльності прокуратури не існує, як не існує і єдиного підходу до їх класифікації. Дисертант підтримує думку С.Н.Новікова, Т.М.Добровольської, Б.В.Коробейнікова, які критично ставляться до можливості поділу принципів на організаційні і функціональні та зазначають, що в кожному цих начал є як організаційні, так і функціональні елементи, звертають увагу на їх практичну неподільність. Навряд чи можна поділяти принципи на основні і додаткові (головні і другорядні) (А.Л.Ципкін, О.Р.Михайленко). Всі принципи організації та діяльності прокуратури взаємопов’язані між собою, взаємообумовлюють, доповнюють один одного, є загальнообов’язковими для виконання і складають окрему функціонуючу, складну соціально-правову систему в галузі прокурорського нагляду.

У другому підрозділі “Співвідношення принципів організації та діяльності прокуратури України з іншими видами галузевих принципів” розкриваються питання співвідношення взаємозв’язку принципів організації та діяльності прокуратури України з принципами кримінального права, кримінального та цивільного процесу.

Автор зазначає, що як і окремі принципи організації та діяльності прокуратури, так і їх система в цілому, не можуть бути реалізовані поза принципами їх системами інших видів принципів права. Але показати співвідношення, взаємодію принципів організації та діяльності прокуратури з усіма правовими принципами, визначеними наукою, практично неможливо в одному дисертаційному дослідженні. Тому дисертант зупинився лише на характеристиці співвідношення, взаємозв’язку загальновизнаних у літературі принципах кримінального, кримінально-процесуального і цивільного процесуального права, оскільки діяльність органів прокуратури, виходячи із змісту ст.121 Конституції України, найтісніше пов’язана з цими галузями права. Зазначається, що діяльність прокуратури пов’язана із забезпеченням всіх засад судочинства, закріплених Конституцією України (ст.129). У роботі розкривається зміст цих засад, конкретний їх взаємозв’язок з принципами організації та діяльності прокуратури. Особлива увага звертається на ті принципи, що спрямовані на захист, забезпечення прав, законних інтересів людини, громадянина, учасників кримінального судочинства.

У третьому підрозділі “Принципи організації та діяльності прокуратури в роботі органів прокуратури” принципи розглядаються в плані забезпечення організаційної роботи в органах прокуратури.

Зазначається, що без належної організації роботи неможливо повною мірою, високоефективно виконувати завдання та конституційні функції, що покладені на єдину систему прокуратури України і реалізувати принципи прокурорського нагляду.

Дисертант розглядає функції не тільки як певні напрямки діяльності, основні її завдання, правовий інститут, а і як реальне, організоване здійснення конкретної діяльності через певний механізм з метою виконання завдань прокурорського нагляду, на основі й з додержанням принципів організації та діяльності прокуратури, наводиться класифікація цих функцій.

Особлива увага приділена значенню та виконанню наказів Генерального прокурора України. Зазначаються недоліки, що заважають належній і високоефективній організації роботи органів прокуратури. Показано сутність та значення управлінської діяльності в організації роботи в прокуратурі. Окремо підкреслюється роль кадрів, фахівців у практичному виконанні функцій, завдань прокуратури та запланованих конкретних заходів.

У Розділі 3 “Характеристика принципів організації і діяльності прокуратури України та їх реалізація”, який складається з восьми підрозділів, аналізуються найбільш характерні для діяльності прокуратури, закріплені в законодавстві та визнані в науці принципи.

У першому підрозділі “Єдність прокурорської системи” зазначається, що цей принцип визначений на законодавчому рівні, як єдина система, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим. Доводиться, що принцип єдності прокуратури діяв ще у дореволюційний період, за часів правління Катерини ІІ (М.В.Муравйов).

Дисертант зазначає, що принцип єдності обумовлений тим, що прокуратура України є єдиним органом, на який покладається нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів всіма органами, посадовими особами, громадянами у державі, він є невід’ємним елементом всієї системи принципів організації та діяльності усіх органів прокуратури; всі органи прокуратури входять до єдиної централізованої системи, яку очолює єдиний керівник – Генеральний прокурор України; всі прокурори є представниками прокуратури України, від імені якої вони діють; рішення прокурора мають силу і за межами території їх діяльності; усі прокурори, як правило, мають однакові повноваження щодо виявлення порушень закону і реагуванню на них; допускається можливість взаємозаміни прокурорів, за винятком виконання виключних повноважень, якими наділений прокурор певного рівня.

У другому підрозділі “Централізація прокурорської системи” розглядається питання історії становлення цього принципу, його суть і зміст. Зазначається, що сувора централізація виключає подвійну підпорядкованість органів прокуратури і забезпечує цілісність, монолітність прокурорської системи. Централізація дає можливість прокурорам вищого рівня оперативно і професійно керувати підлеглими і разом з тим бути відповідальними за діяльність своїх працівників. В той же час сувора централізація не виключає ініціативу, творчий підхід, демократизм в діяльності органів прокуратури.

У третьому підрозділі “Єдиноначальність в діяльності прокуратури” зазначається, що єдиноначальність функціонування прокуратури обумовлена тим, що боротьба з порушеннями законності, особливо зі злочинністю, захист прав і законних інтересів громадян, як правило, вимагають прийняття оперативних, невідкладних рішень, узгоджених і рішучих дій. А це можливо виконати шляхом прийняття та реалізації вольових рішень прокурорами, під їх особисту відповідальність.

Дисертант відрізняє принцип єдиноначальності від одноособового вирішення питань оперативними працівниками прокуратури, наприклад, помічником прокурора. Єдиноначальність не виключає і колегіального начала в діяльності прокуратури при вирішенні найбільш важливих, складних і специфічних питань, що покладаються на колегію Генеральної прокуратури України і прокуратур обласного рівня; атестаційні комісії. До колегіальних органів можна віднести також оперативні наради, конференції працівників прокуратури. Але рішення колегіальних органів для відповідних прокурорів мають дорадчий характер. При Генеральній прокуратурі діє також Науково-методична рада.

У четвертому підрозділі “Принцип законності” зазначається, що цей загальнодемократичний, загальноправовий принцип є характерним і для системи принципів прокурорського нагляду. Згідно з Конституцією України (ст.6) органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Тобто, законність є організаційно-політичним і правовим принципом діяльності усього державного апарату, усіх гілок влади. Це стосується і прокуратури, хоча цей орган і не названий у ст.6 Конституції України. Тому пропонується закріпити у цій статті положення про те, що всі органи держави повинні здійснювати свої повноваження в межах Конституції і у відповідності до законів України. І в цьому плані ця конституційна норма потребує свого уточнення.

Принцип законності діяльності прокуратури полягає в тому, що на прокуратуру покладається завдання щодо зміцнення законності і правопорядку, а для цього сама прокуратура повинна суворо дотримуватись вимог закону, бути в цьому взірцем. Законність в діяльності прокуратури є критерієм оцінки актів, дій органів, посадових осіб, громадян при здійсненні наглядової функції. Прокурор зобов’язаний діяти в межах своїх повноважень, без