ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ

АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

СОБАКАРЬ АНДРІЙ ОЛЕКСІЙОВИЧ

УДК 342.951 : 332.122

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ УТВОРЕННЯ І ФУНКЦІОНУВАННЯ СПЕЦІАЛЬНИХ ЕКОНОМІЧНИХ ЗОН В УКРАЇНІ

Спеціальність: 12.00.07 – теорія управління; адміністративне

право і процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь – 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та державного управління Донецького інституту внутрішніх справ МВС України.

Науковий керівник – доктор юридичних наук, професор, Заслужений діяч

науки і техніки України Фрицький Олег Федорович,

Академія адвокатури України, професор кафедри

теорії та історії держави і права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України

Голосніченко Іван Пантелійович,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка,

професор кафедри конституційного та адміністративного права;

кандидат юридичних наук, доцент,

Гіжевський Володимир Казимирович,

Інститут економіки та права “КРОК”, декан юридичного факультету.

Провідна установа – Національна академія внутрішніх справ України, кафедра

адміністративного права

Захист відбудеться 03.10.2002 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 в Академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

Автореферат розісланий 02.09.2002 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Савченко Л.А.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Соціально-економічні перетворення, що відбуваються сьогодні в Україні, постійно вимагають пошуку та запровадження нових методів і механізмів, спрямованих на поліпшення економічної ситуації країни в цілому. Одним з напрямків реформування економіки України, забезпечення зайнятості населення, активізації підприємництва і зовнішньоекономічного співробітництва є залучення інвестицій за допомогою спеціальних (вільних) економічних зон (далі – СЕЗ).

Відомо, що ефективність проведення будь-яких економічних експериментів об'єктивно залежить, перш за все, від стану законодавства, що регулює ці процеси. Однак, незважаючи на певні кроки, зроблені у напрямку створення правової бази для формування СЕЗ в Україні, механізм їх реального впровадження й досі залишається невідлагодженим і недосконалим, тому вони, як порівняно нові територіальні утворення, повинні стати об'єктом детального наукового аналізу.

До недавнього часу були лише поодинокі спроби дослідити сферу СЕЗ. Частіше економічні зони ставали об'єктом уваги дослідників у галузі цивільного, фінансового права, державного управління, а також економічних наук. Слід відзначити, що окремі теоретичні та практичні правові питання, які необхідно розв'язати, залишились поза увагою вчених-адміністративістів та потребують комплексного дисертаційного дослідження, якого дотепер немає. У зв'язку з цим своєї актуальності набуває з'ясування специфіки механізму адміністративно-правового регулювання та розкриття особливостей територіальної організації СЕЗ в Україні, визначення оптимальної системи органів управління економічними зонами та аналізу їх адміністративно-правового статусу, з'ясування питання про поєднання місцевих і державних інтересів у процесі функціонування СЕЗ тощо.

Не менш актуальним також вважається визначення загальних і специфічних особливостей правового статусу економічної зони, результатом чого може бути проект Статуту СЕЗ. Важливим є вивчення позитивного зарубіжного і вітчизняного досвіду формування СЕЗ з метою його застосування в подальшій практиці.

Поряд з визначенням правового статусу СЕЗ, розв'язанням окремих правових проблем, пов'язаних з їх утворенням і функціонуванням на території України, особливо важливим вбачається дослідження сфери СЕЗ через призму охорони правопорядку і забезпечення законності на відповідних територіях. Як показує аналіз міжнародної практики та матеріалів статистичної звітності органів МВС України, режим СЕЗ створює певні можливості для різного роду економічних злочинів, окремих правопорушень, зловживань та ін. Разом з тим, можна констатувати, що правоохоронна система України, зокрема органи міліції, виявилися неготовими до подібних змін у функціонуванні економічних зон. Наукових досліджень цих питань у сучасній правовій літературі недостатньо, а дослідження, спрямовані на визначення місця, ролі, особливостей діяльності міліції України та її взаємодії з іншими правоохоронними органами в умовах СЕЗ з охорони правопорядку, взагалі відсутні. Саме цим пояснюється актуальність теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана на кафедрі адміністративного права та державного управління Донецького інституту внутрішніх справ МВС України відповідно до Пріоритетних напрямків, фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на 1995-2000 роки (додаток № 2 до рішення колегії МВС України від 28.02.1995 р. № 4км/2), а також в межах державної цільової комплексної програми “Удосконалення господарських відносин в умовах ринкової економіки (економіко-правовий аспект)” (номер державної реєстрації 0186.0.070869).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний аналіз організаційно-правових засад утворення і функціонування СЕЗ в Україні, їх практичної реалізації і отриманих результатів, розробка науково обґрунтованих положень і рекомендацій, спрямованих на удосконалення чинного законодавства України і підвищення організаційних основ управління у зазначеній сфері.

Для досягнення цієї мети дисертант поставив такі завдання:–

провести історико-теоретичний аналіз світового досвіду утворення і функціонування СЕЗ;–

проаналізувати існуючі в науковій літературі погляди щодо визначення поняття “спеціальна економічна зона”, а також визначити критерії і на їх основі класифікувати СЕЗ України;–

розкрити зміст термінів “суб'єкт СЕЗ” та “об'єкт СЕЗ”, а також здійснити комплексний аналіз адміністративно-правового статусу суб'єктів СЕЗ;–

з'ясувати сутність та зміст адміністративно-правового режиму СЕЗ; –

розкрити сутність та особливості механізму адміністративно-правового регулювання, пов'язаного із СЕЗ в Україні;–

на підставі відповідних висновків запропонувати найбільш оптимальні форми організації управління СЕЗ в Україні;–

з'ясувати місце і роль міліції України у процесі діяльності СЕЗ, розкрити зміст форм і методів роботи її підрозділів щодо забезпечення правопорядку в цій сфері;–

визначити основні форми і методи взаємодії міліції України з іншими правоохоронними органами з охорони правопорядку в умовах СЕЗ;–

внести теоретичні та практичні рекомендації щодо нормативно-правового забезпечення діяльності міліції України в умовах СЕЗ та організації взаємодії її підрозділів з іншими правоохоронними органами;–

розробити проект Статуту СЕЗ.

Об'єктом дисертаційного дослідження є сукупність суспільних відносин адміністративно-правового та організаційно-управлінського характеру, які виникають у сфері функціонування СЕЗ в Україні, і насамперед ті, що регламентуються нормами конституційного та адміністративного права України.

Предметом дисертаційного дослідження є адміністративно-правові, організаційно-правові та організаційні основи функціонування СЕЗ в Україні, організація управління ними, діяльність міліції України у сфері охорони правопорядку в умовах СЕЗ, а також норми, що регулюють цю діяльність.

Гіпотеза дисертації базується на припущенні, що висновки, рекомендації та пропозиції, зроблені у результаті дослідження дадуть можливість раціональніше підійти до процесу утворення СЕЗ в Україні, удосконалити механізм їх функціонування та існуючу систему органів управління.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дослідження є система взаємодоповнюючих філософських, загальнонаукових та спеціальних методів, використаних для отримання достовірних об'єктивних результатів.

Методологічною базою дисертаційного дослідження є комплекс методів збирання, аналізу та обробки фактологічної та емпіричної інформації, серед яких слід виділити методи загальнонаукового, системно-теоретичного, порівняльно-ретроспективного, структурно-функціонального та конкретно-історичного аналізу зарубіжних і вітчизняних джерел; вивчення законодавчих та інших нормативно-правових актів щодо удосконалення організаційно-правового механізму утворення і функціонування СЕЗ в Україні; методи прогнозу, моделювання.

У ході дисертаційного дослідження використовувалися теоретичні положення, розроблені в теорії держави і права, галузях конституційного права і державного будівництва, адміністративного права і теорії управління, фінансового, господарського і цивільного права.

Теоретичним підґрунтям для висновків дисертаційного дослідження стали праці класиків наукової думки: І. Канта, Г. Еллінека, О.І. Елістратова, А.Д. Градовського та ін.; розробки сучасних українських дослідників-правознавців: В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, В.М. Кампо, С.В. Ківалова, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, В.В. Копєйчикова, В.М. Коссака, Н.Р. Нижник, П.М. Рабіновича, О.В. Сурілова, О.Ф. Фрицького, та ін.; вчених близького зарубіжжя: С.С. Алексєєва, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Б.М. Лазарєва, М.М. Марченка, Т. Нешатаєвої та ін. Використовувалися в процесі дослідження також роботи українських і зарубіжних економістів: М. Фразьє, Б. Райзберга, В.І. Пили, О.С. Чмир, Ю.В. Макогона, Ю.А. Гохберга та ін.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що в роботі вперше у вітчизняній адміністративно-правовій науці виконано комплексне дослідження організаційно-правових основ утворення і функціонування СЕЗ в Україні; здійснено порівняльне дослідження норм різних галузей права, які регламентують адміністративно-правову та організаційно-правову діяльність правоохоронних органів в СЕЗ; запропоновано рекомендації і висновки щодо удосконалення законодавства і підвищення рівня ефективності правоохоронних органів, зокрема міліції України в умовах СЕЗ. Елементи новизни знайшли вираження у таких положеннях: –

здійснено історичний аналіз еволюції виникнення, становлення і розвитку СЕЗ у світі. Удосконалено визначення поняття “спеціальна економічна зона” та вперше запропоновано класифікацію СЕЗ в Україні за територіально-управлінським критерієм;–

з'ясовано сутність та зміст термінів “суб'єкт СЕЗ” та “об'єкт СЕЗ”. Проведено дослідження адміністративно-правового статусу складових поняття “суб'єкт СЕЗ”, серед яких особливу увагу приділено органам управління економічною зоною;–

уточнена сутність адміністративно-правового режиму СЕЗ, сформульовано поняття, визначено зміст та його правова характеристика;–

обґрунтовано положення про те, що специфіка механізму адміністративно-правового регулювання, пов'язаного із СЕЗ в Україні, виявляється через адміністративні правовідносини, які формуються на території економічної зони і між суб'єктами СЕЗ; через права й обов'язки суб'єктів зони, що складають правовий статус останніх; через акти застосування права, які знаходять своє відображення у нормативно-правових і нормативних актах органів виконавчої влади СЕЗ, у відповідних рішеннях і розпорядженнях організаційно-управлінського характеру; через акти реалізації прав і обов'язків;–

запропоновано авторське визначення поняття “управління СЕЗ”, яке необхідно розглядати з двох позицій: як об'єкт з боку держави, і як управління, яке здійснюється в самій системі (безпосередньо в СЕЗ); розроблена та обґрунтована авторська модель системи органів управління СЕЗ в Україні з розмежуванням сфер діяльності в ній кожного органу;–

сформульовані пропозиції щодо удосконалення законодавчої бази України про СЕЗ: обґрунтована необхідність прийняття органами місцевого самоврядування територій розміщення зони “Статуту спеціальної економічної зони” і запропонована його редакція, запропоновані зміни, які доцільно внести до Закону України “Про загальні засади створення і функціонування спеціальних економічних зон”;–

на підставі аналізу статистичних даних органів МВС України та матеріалів світової практики зроблено висновок, що СЕЗ створюють певні можливості для різного роду економічних злочинів, правопорушень, зловживань та ін.; визначено коло основних найбільш поширених правопорушень, які вчиняються в СЕЗ. На підставі цього пропонуються два шляхи реформування організації діяльності підрозділів міліції України в умовах СЕЗ: створення окремого підрозділу для роботи у цій сфері, до складу якого можуть увійти представники інших підрозділів міліції; а також створення підрозділів муніципальної міліції СЕЗ;–

обґрунтовано пропозицію щодо необхідності організації взаємодії підрозділів міліції України з іншими правоохоронними органами в умовах СЕЗ з охорони правопорядку, а також розроблені найбільш оптимальні форми (правова, організаційна і матеріально-технічна) і методи такої взаємодії.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що розглянуті в ньому положення дають можливість визначити підходи до вирішення низки теоретичних і практичних організаційно-правових проблем, пов'язаних з утворенням і функціонуванням СЕЗ в Україні.

Сформульовані в дисертаційному дослідженні як теоретичні, так і практичні результати, висновки, пропозиції та рекомендації можуть бути використані:–

у науково-дослідних цілях – для подальших наукових розробок у зазначеній сфері;–

у законотворчій роботі – для удосконалення та додаткового врегулювання на конституційному та законодавчому рівні норм, що регулюють окремі питання утворення та функціонування СЕЗ на території України; для підготовки окремих нормативно-правових актів, що закріплюють правові основи діяльності органів управління зонами, міліції України та інших правоохоронних органів в умовах СЕЗ; –

у правозастосовчій діяльності – використання одержаних результатів дозволить поліпшити практичну діяльність щодо утворення і функціонування СЕЗ в Україні;–

у навчальному процесі – в юридичних навчальних закладах під час вивчення конституційного, адміністративного права, теорії управління, а також у підготовці навчальних посібників.

Пропозиції дисертанта щодо положень “Статуту спеціальної економічної зони” та впровадження “Регіональної програми підготовки фахівців для роботи в СЕЗ” прийняті до реалізації Радою з питань спеціальних економічних зон і спеціального режиму інвестиційної діяльності в Донецькій області. Окремі положення дисертаційного дослідження використовуються відділом взаємодії з правоохоронними органами Донецької облдержадміністрації. Матеріали дисертації уже використовуються під час проведення занять з дисципліни “Адміністративне право” у Донецькому інституті внутрішніх справ МВС України

Апробація результатів дослідження. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного права та державного управління Донецького інституту внутрішніх справ МВС України. Основні положення і висновки знайшли своє відображення у доповідях і повідомленнях на 3 міжнародних, 2 всеукраїнських і 2 міжвузівських наукових конференціях: міжвузівській науково-практичній конференції “Проблеми правового регулювання діяльності суб'єктів підприємництва” (грудень 1999, м. Донецьк); міжнародній науково-практичній конференції “Украина и ее регионы в мировой глобализируемой системе” (квітень 2000, м. Донецьк); міжнародній науково-практичній конференції “Адміністративно-правові та кримінологічні аспекти діяльності органів внутрішніх справ прикордонних районів” (травень 2000, м. Луганськ); міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми взаємопорозуміння, співпраці та взаємодії органів охорони правопорядку з населенням” (червень 2000, м. Донецьк); IX Всеукраїнській науково-практичній конференції “Корупція, економічні злочини: шляхи подолання та удосконалення правових чинників розвитку суспільства” (жовтень 2000, м. Донецьк); міжвузівській науково-практичній конференції “Органи внутрішніх справ на початку третього тисячоліття: проблеми протидії злочинності” (жовтень 2000, м. Дніпропетровськ); XII Всеукраїнській науково-практичній конференції-форумі “Проблеми боротьби з корупцією, організованою злочинністю та контрабандою” (квітень 2001, м. Київ).

Публікації. Основні висновки і положення, що сформульовані у дисертаційному дослідженні, опубліковані у шести статтях, що надруковані у провідних фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України.

Структура дисертації визначена метою та завданням дослідження, логікою викладення. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (185 найменувань) і додатку. Обсяг дисертації становить 219 сторінок друкованого тексту, з них основного – 179 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зазначається її зв'язок з науковими програмами, визначаються мета, завдання, об'єкт та предмет дослідження, характеризується його методологія, теоретична база та практичне значення, наукова новизна, викладаються основні положення, які виносяться на захист, відомості про апробацію результатів дослідження і структура дисертації.

Розділ перший “Сутність спеціальних економічних зон у державі та їх особливості” складається з чотирьох підрозділів. Підрозділ 1.1. “Спеціальні економічні зони: історія виникнення та розвитку, поняття та класифікація” присвячено аналізу світової практики формування СЕЗ, який свідчить про те, що історія виникнення перших, документально відомих зон, сягає в далеке минуле. Але незважаючи на документальне підтвердження історичних витоків СЕЗ, до нас не дійшли матеріали того часу щодо системи управління і правового регулювання таких СЕЗ, а також створених у середньовіччі, тому що, мабуть, тоді взагалі не існувало теоретичних розробок у сфері управління зонами, а також процесами їх створення і функціонування. Об'єктивно оцінюючи існуючі факти, автор робить висновок, що вже на початкових етапах свого розвитку механізм управління СЕЗ налічував елементи планування, організації, стимулювання. Останні ж набули найбільшого розвитку і являли собою несистематизований комплекс заходів державного регулювання в основному в митній галузі.

Проведене дослідження сутності СЕЗ, поглядів національних та зарубіжних науковців дозволило автору здійснити спробу дати власне визначення спеціальної економічної зони як невід'ємної частини національної території держави, відведеної для заснування особливого (спеціального) правового режиму діяльності суб'єктів зони на території зі статусом, відмінним від національного правового й економічного простору, яка має власне зональне законодавство і спеціально утворювану систему органів управління.

Враховуючи те, що досі не існує науково обґрунтованої класифікації СЕЗ, хоча є достатньо численні спроби розробки самої типології зон, автором пропонуються нові підходи щодо класифікації СЕЗ. На думку дисертанта, такі економічні зони, що утворені в Україні, доцільно поділяти за територіально-управлінським критерієм. Необхідно виділяти адміністративно-територіальні СЕЗ, тобто утворені в межах певної адміністративно-територіальної одиниці (міста, району, області – СЕЗ “Славутич”, “Яворів”, “Курортополіс Трускавець”, “Сиваш” та ін.); і – локальні СЕЗ (“Донецьк”, “Азов”, “Рені” та ін.), утворені на невеликій території. Залежно від класифікації СЕЗ за територіальним критерієм, зони також можна поділяти і за управлінським критерієм, тобто слід виділяти дві відповідні форми організації управління СЕЗ (дві системи їх органів управління).

У підрозділі 1.2. “Адміністративно-правовий статус суб'єктів спеціальної економічної зони”, розглядаючи СЕЗ як державно-територіальне утворення, на території якого виникають певні правовідносини, обумовлені специфікою діючого в межах СЕЗ особливого (спеціального) правового режиму, автор доходить висновку, що кожна зона має обов'язковий елементний склад – суб'єкт та об'єкт СЕЗ.

Під об'єктом СЕЗ розуміється сукупність правовідносин, що виникають в умовах спеціального правового режиму на суворо обмеженій території СЕЗ та з приводу яких їх учасники вступають у ці відносини, здійснюючи свої суб'єктивні права та обов'язки, до яких належать певні дії, пільги, гарантії та інші форми державної підтримки, що безпосередньо задовольняють інтереси і потреби суб'єктів цих відносин.

Досліджуючи спеціальну економічну і правову літературу, дисертант доходить висновку, що у більшості випадків до суб'єктів СЕЗ учені відносять тільки суб'єкти підприємницької діяльності економічної зони. Проте автор вважає, що такий підхід є не зовсім правильним. У межах території СЕЗ виникають правовідносини, пов'язані не тільки із здійсненням підприємницької або іншої економічної діяльності, але і правовідносини організаційного, управлінського та іншого характеру. Такі правовідносини можуть виникати між органами управління СЕЗ і тими ж суб'єктами підприємницької діяльності (наприклад, з питання реєстрації їх як суб'єктів СЕЗ), між органами управління СЕЗ і громадянами, що проживають на території зони, та ін. Основу всіх правовідносин разом з конституційними у СЕЗ складають, перш за все, адміністративно-правові відносини.

Вивчаючи суб'єктний склад СЕЗ, дисертант вважає, що суб'єкт СЕЗ – більш широке поняття, яке не можна обмежувати лише суб'єктами підприємницької діяльності. В узагальненому вигляді суб'єкти СЕЗ – це учасники адміністративно-правових відносин, що виникають в умовах особливого (спеціального) правового режиму на суворо обмеженій території СЕЗ, до яких необхідно відносити: а) усіх фізичних осіб, які постійно проживають на території СЕЗ, або які постійно не проживають у СЕЗ, але перебувають у межах відповідної зони з метою здійснення будь-якої економічної діяльності, а також які не перебувають у її межах, але сприяють розвитку цього територіального економічного утворення; б) суб'єктів підприємницької діяльності СЕЗ; в) органи управління СЕЗ; г) інші органи, установи та громадські організації, які сприяють якнайшвидшому досягненню цілей і виконанню завдань конкретної СЕЗ.

Досліджуючи адміністративно-правовий статус фізичних осіб (як суб'єктів СЕЗ), автор доходить висновку, що його зміст, окрім прав і обов'язків, передбачених Конституцією України та законами України, визначається ще й сукупністю додаткових прав і обов'язків, а також юридичною відповідальністю, що передбачено законодавством України про СЕЗ. Крім цього, до складу адміністративно-правового статусу суб'єктів підприємницької діяльності СЕЗ слід додати ще гарантії реалізації таких прав і обов'язків. Включення до складу адміністративно-правового статусу суб'єктів підприємницької діяльності СЕЗ відповідних гарантій викликано тим, що останні є основною умовою захисту цих суб'єктів зони від непередбачених (а в деяких випадках протиправних) дій з боку держави, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, інших органів управління на території розміщення СЕЗ. Прикладом може служити гарантування державою збереження у повному обсязі всіх майнових і немайнових прав інвесторів, захист інвестицій, судовий розгляд справ між органами управління зоною і суб'єктами підприємницької діяльності СЕЗ, що можуть виникнути у зв'язку з ліквідацією СЕЗ, та ін. На думку автора, права та обов'язки суб'єктів економічної зони необхідно детально дослідити та врегулювати в локальних правових актах про СЕЗ, зокрема у Статуті СЕЗ.

У підрозділі 1.3. “Особливості територіальної організації спеціальних економічних зон в Україні” підкреслюється, що головною особливістю будь-якої СЕЗ, незалежно від її функціонального призначення, є дія в її межах особливого (спеціального) правового режиму. Аналізуючи наукові підходи до теорії правового режиму, автор поділяє думку вчених, які виділяють загальний, жорсткий і пільговий правові режими. Водночас пропонується останні два іменувати спеціальними правовими режимами. Дисертант зауважує, що жорсткий режим характеризується введенням певних заборон або обмежень для його суб'єктів, або на певній території, або в якійсь сфері правового регулювання. Щодо пільгового режиму, то він передбачає наявність заохочень, дозволів, пільг і стимулів для учасників правовідносин, що формуються в умовах такого режиму.

Піддавши науковому аналізу роботи вітчизняних і зарубіжних науковців, у дисертації пропонується власне визначення особливого (спеціального) правового режиму СЕЗ як певної сукупності правових відносин (податкових, митних, валютно-фінансових, організаційно-управлінських (адміністративних) та ін.), врегульованих спеціальними нормативно-правовими актами та обмежених просторово-тимчасовими рамками.

Залежно від виду правовідносин, які виникають в умовах СЕЗ, пропонується виділяти відповідні правові режими, а саме: податковий, митний, валютно-фінансовий, організаційно-управлінський (адміністративний) та ін., які в сукупності складають особливий (спеціальний) правовий режим СЕЗ.

Окрім цього, у дослідженні акцентується увага на тому, що, як і будь-який інший, особливий (спеціальний) правовий режим СЕЗ, обов'язково має свій специфічний механізм реалізації. Погоджуючись з думкою вчених, що визначальним моментом в організації особливого (спеціального) правового режиму СЕЗ виступає такий механізм, який виявляється через систему пільг, гарантій, форм державної підтримки, обмежень, заборон і додаткових підстав юридичної відповідальності, автор пропонує додати ще один невід'ємний його елемент – систему управління таким режимом.

У підрозділі особлива увага приділена дослідженню адміністративно-правового режиму СЕЗ. На думку дисертанта, його зміст становить регламентація порядку діяльності в умовах СЕЗ, система дозволів, реєстрація певних видів діяльності окремих суб'єктів зони, що забезпечує необхідний облік і контроль деяких видів діяльності, пряма заборона окремих дій, приписів і застосування певних видів відповідальності за порушення чинних правил, а також адміністративних заходів впливу щодо запобігання та припинення порушень за умови суворого дотримання при цьому встановлених гарантією законних прав і інтересів осіб, які опинилися у сфері діяльності цього режиму.

Адміністративно-правовий режим СЕЗ є, як вважає дисертант, організаційно-правовою основою загальної системи заходів безпеки у цій сфері. Він реалізується за допомогою правових приписів, в яких міститься чітка регламентація порядку діяльності у режимній сфері СЕЗ. У відповідних правових актах визначається, якого роду дозвіл (наприклад, для допуску суб'єктів до здійснення інвестиційної, підприємницької та зовнішньоекономічної діяльності на території СЕЗ) необхідний для здійснення того чи іншого виду діяльності, які дії підлягають обов'язковій реєстрації (наприклад, прибуття іноземців до пункту призначення на території СЕЗ), які дії забороняються без спеціального на те дозволу (наприклад, обмежений доступ установ банківської системи), які види відповідальності і конкретні санкції можуть застосовуватися за вчинені порушення режиму, в якому порядку можна оскаржувати і заявляти претензії на дії влади, яка перевищує свої повноваження у сфері режиму СЕЗ, тощо.

Іншою невід'ємною складовою частиною адміністративно-правового режиму СЕЗ є організаційне забезпечення належної реалізації прийнятих правових заходів в охоронюваній сфері СЕЗ. Воно здійснюється спеціальними режимними органами (міліція, митні та податкові органи, органи охорони державного кордону та ін.).

У забезпеченні дотримання адміністративно-правового режиму СЕЗ важливим, на думку автора, повинно бути встановлення відповідальності за його порушення (в кримінальному, адміністративному та дисциплінарному порядку).

Таким чином, під адміністративно-правовим режимом СЕЗ розуміється встановлена в законодавчому порядку та організаційно забезпечена спеціально створюваними режимними органами сукупність правових приписів, яка конкретизується системою правил діяльності, дій чи поведінки фізичних та юридичних осіб (суб'єктів СЕЗ), порядком і гарантіями реалізації ними своїх прав у певних умовах (ситуаціях), а також шляхом встановлення відповідальності за їх порушення з метою забезпечення охорони правопорядку і безпеки у цій сфері, виявлення, припинення та запобігання діям, що завдають шкоди правоохоронюваним інтересам СЕЗ.

У підрозділі 1.4. “Сутність та зміст механізму адміністративно-правового регулювання, пов'язаного зі спеціальними економічними зонами в Україні” досліджується зміст, основні елементи та головні особливості механізму адміністративно-правового регулювання, пов'язаного із СЕЗ в Україні.

Проведене дослідження дозволило автору дійти висновку, що дія права в умовах СЕЗ, як і на інших територіях держави, не здійснюється довільно. Необхідний спеціальний механізм, який регулював би відносини на цих територіях. У результаті аналізу проведених досліджень та наукових підходів учених-правознавців у галузі теорії правового регулювання, автор доходить висновку, що правове регулювання СЕЗ – це специфічна діяльність держави в особі її органів, пов'язана з розробкою юридичних приписів і визначенням юридичних засобів забезпечення їх дієвості, які регулюють питання створення і функціонування СЕЗ, її суб'єктів. Такий зміст правового регулювання СЕЗ охоплює різноманітну діяльність нормотворчих органів держави, яка пов'язана з вибором типу, методів, засобів регламентації, визначенням співвідношення нормативних і індивідуальних засобів регулювання, тобто формуванням того юридичного інструментарію, який об'єктивно необхідний в умовах СЕЗ для забезпечення її нормального функціонування.

У роботі також зазначається, що правове регулювання відбувається у формі певного процесу, який являє собою своєрідний механізм регулювання правових відносин, а також детально аналізується механізм адміністративно-правового регулювання, пов'язаного із СЕЗ в Україні. Робиться висновок, що специфіка цього механізму виявляється через адміністративні правовідносини, які формуються на території зони і між суб'єктами СЕЗ; через права й обов'язки суб'єктів зони, що складають правовий статус останніх; через акти застосування права, що знаходять своє відображення в нормативних документах органів влади і управління СЕЗ, у відповідних рішеннях і розпорядженнях організаційно-управлінського характеру; через акти реалізації прав і обов'язків.

Здійснивши порівняльний аналіз чинного законодавства про СЕЗ в Україні, Російській Федерації, Китаї, Казахстані та інших країнах, дисертант дійшов висновку, що правове регулювання СЕЗ в Україні вигідно відрізняється від правового регулювання більшості інших країн, і тим більше республік СНД. Окрім цього, акцентується увага на тому, що, незважаючи на велику кількість прийнятих нормативно-правових актів стосовно СЕЗ, механізм адміністративно-правового регулювання, пов'язаного із СЕЗ в Україні, поки є недосконалим. Виходячи з цього, автор пропонує з метою підвищення ефективності дії вказаного механізму застосовувати локальне регулювання, яке могло б забезпечуватися актами, що діють на території СЕЗ на підставі нормативних актів відповідних органів держави, які утворюють СЕЗ.

Мова йде про необхідність розробки та прийняття органами місцевого самоврядування на території розміщення економічної зони Статуту СЕЗ. Такий документ, на думку дисертанта, зміг би врахувати всі особливості конкретної зони, врегулювати питання, які недостатньо повно або зовсім не знайшли свого відображення у відповідному законі чи іншому нормативно-правовому акті про СЕЗ. Особливо важливою є необхідність повного та детального визначення й закріплення в Статуті положень про права, свободи та обов'язки громадян в умовах СЕЗ. Не менш важливим також є врегулювання в Статуті питань юридичної відповідальності суб'єктів СЕЗ, що поки ще не знайшло свого відображення в законодавстві України про СЕЗ. Статут повинен також виконувати постійну інформуючу роль для населення СЕЗ. Ознайомившись із Статутом, кожний мешканець зони зможе мати уявлення про те, як у СЕЗ побудована влада, що вона зобов'язана робити для задоволення потреб суб'єктів СЕЗ, а також, чого вона не вправі робити у тих чи інших ситуаціях та випадках. Крім цього, у Статуті має бути чітко визначений механізм змін, доповнень та уточнень змісту його розділів і статей. Він повинен бути відкритим для внесення поправок, оскільки цей нормативно-правовий документ на час свого затвердження віддзеркалює поточний стан законодавства України про СЕЗ.

Створення і забезпечення діяльності СЕЗ означає необхідність вирішення правових, юридико-організаційних проблем. У зв'язку з цим, на думку дисертанта, оптимальний механізм адміністративно-правового регулювання, пов'язаного із СЕЗ в Україні, повинний передбачати розв'язання статутної, правоустановчої та правоохоронної проблем.

Розділ другий “Організаційні засади управління спеціальними економічними зонами в Україні” складається з трьох підрозділів. У підрозділі 2.1. “Сутність та зміст організації управління спеціальними економічними зонами в Україні” дисертант зазначає, що змістом організації управління СЕЗ є власне процес здійснення закріплених у нормативно-правових актах про СЕЗ функцій та реалізації повноважень, покладених на органи управління СЕЗ і спрямованих на упорядкування стану та поведінки об'єкта управління СЕЗ, яке, на думку дослідника, вбачається у двох аспектах.

По-перше, мається на увазі управління цією системою як об'єктом з боку держави, яке можна визначити як комплекс заходів правового, соціального, економічного, організаційно-управлінського та іншого характеру, спрямованих на утворення, ефективне функціонування і розвиток СЕЗ різних типів на конкретній території країни і контроль за їх діяльністю, який здійснюється відповідними органами законодавчої і виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та органами господарського розвитку і управління СЕЗ і проводиться в рамках єдиної соціально-економічної політики держави.

По-друге, враховується управління, яке здійснюється в самій системі (безпосередньо в СЕЗ) і яке можна визначити як діяльність органів управління економічною зоною з реалізації закріплених за ними у нормативно-правових актах про СЕЗ повноважень, зміст яких полягає у процесі цілеспрямованого впливу суб'єкта управління на об'єкт управління СЕЗ шляхом приведення останнього у належний стан, встановлення певних правил поведінки та врегулювання його діяльності в умовах особливого (спеціального) правового режиму СЕЗ.

Принциповим моментом у формуванні СЕЗ є питання про утворення зони і ролі у цьому процесі місцевих органів влади. Результати аналізу як вітчизняного, так і зарубіжного досвіду в справі формування СЕЗ дозволили зробити висновок, що найважливішим принципом державного регулювання СЕЗ є надання максимальної економічної свободи і прав регіонам у розв'язанні соціально-економічних і господарських питань. Тим більше, що саме регіони, в особі органів місцевого самоврядування, а не центральні органи влади (Президент, Кабінет Міністрів України), в змозі реально оцінити можливість та необхідність утворення СЕЗ на відповідній території. Тому ініціатива в утворенні СЕЗ на території України повинна належати лише регіонам. Виходячи з викладеного, запропонована нова редакція ст. 5 базового закону про СЕЗ в Україні.

У підрозділі 2.2. “Система органів управління спеціальними економічними зонами в Україні”, розвиваючи тему про роль органів управління зонами у вирішенні питань утворення СЕЗ, дослідник робить висновок, що вони утворюють свого роду систему. В Україні, на думку автора, існує дві системи органів управління зонами. Перша (дворівнева) (СЕЗ “Яворів”, “Рені”, “Славутич” та ін.) включає такі органи управління: відповідні органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації, орган господарського розвитку і управління СЕЗ. Інша система – трирівнева (СЕЗ “Порт Крим”, “Донецьк” і “Азов”, “Інтерпорт Ковель”), до складу якої разом з вищевказаними органами входить ще одна організаційна структура – наприклад, для СЕЗ “Донецьк” і “Азов” – Рада з питань спеціальних економічних зон та спеціального режиму інвестиційної діяльності в Донецькій області.

Загальна система органів управління СЕЗ в Україні, на думку дисертанта, представлена такими рівнями управління: Верховна Рада України - єдиний законодавчий орган, який має право приймати законодавчі акти; Кабінет Міністрів України, що приймає відповідні постанови; міністерства і відомства, які регламентують у своїх наказах діяльність своїх підрозділів; Рада з питань спеціальних економічних зон та спеціального режиму інвестиційної діяльності в Донецькій області, яка має право приймати відповідні рішення, що є обов'язковими для виконання на території СЕЗ “Донецьк” і “Азов”; місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, які укладають контракти з інвесторами; орган господарського розвитку і управління СЕЗ; керівництво інвестиційних підприємств, які безпосередньо впроваджують проекти.

Об'єктивно оцінюючи ефективність існуючої в Україні системи органів управління СЕЗ, пропонується залежно від територіально-управлінського критерію класифікації зон виділяти дві форми організації управління СЕЗ – адміністративно-територіальну і локальну.

Для адміністративно-територіальних СЕЗ, утворених у межах певної адміністративно-територіальної одиниці (міста, району, області – СЕЗ “Славутич”, “Яворів”, “Курортополіс Трускавець”, “Сиваш” та ін.), система органів управління відповідними територіями повинна бути представлена: по-перше, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування; по-друге, оптимальним варіантом оперативного управління СЕЗ є формування акціонерного товариства “Компанія розвитку СЕЗ”.

Інший варіант організації управління СЕЗ – локальний. Він передбачає створення спеціального органу – Адміністративної Ради СЕЗ. До його складу повинні входити: заступник голови облдержадміністрації, який відповідає за цей напрямок роботи; представники органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування території, на якій розташована зона; представники банківських і страхових установ; керівники підприємств і організацій, розташованих в СЕЗ; представники юридичних осіб, які зареєстровані та діють на території зони. До складу Адміністративної Ради СЕЗ також можуть входити представники правоохоронних органів (МВС, СБУ, прокуратури тощо), окремих установ та організацій, від діяльності яких залежить перспективний розвиток СЕЗ.

Очолює цей орган голова, який повинен призначатися на посаду та звільнятися з посади Президентом України. Відповідно до структури і схеми управління економічною зоною голова формує штати Адміністративної Ради СЕЗ та її структурних підрозділів. Утворення останніх є обов'язковою вимогою цієї форми організації управління СЕЗ в Україні, тим більше, що не потребується створення окремих органів управління господарською діяльністю СЕЗ. Його функції будуть виконувати відповідні структурні підрозділи Адміністративної Ради СЕЗ.

Слід також акцентувати увагу на тому, що Адміністративна Рада СЕЗ повинна бути структурою, яка підпорядковується лише відповідному органу місцевого самоврядування території розміщення СЕЗ. При цьому це не повинна бути пряма адміністративна підпорядкованість, а підпорядкованість законодавчого (легального) характеру. Надалі обсяг функцій цього органу, як адміністративного, буде поступово зменшуватися і він повністю сформується як державно-підприємницька структура з функціями регулювання і контролю.

У процесі дослідження дисертант визначає особливості цих форм організації управління СЕЗ в Україні. У першому варіанті місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування виконують подвійну функцію: по-перше, вони управляють містом або районом як певною адміністративно-територіальною одиницею та виступають як їх органи державної влади, а по-друге, здійснюють керівництво підлеглими територіями безпосередньо як СЕЗ (органи управління СЕЗ). Управління ж господарською діяльністю СЕЗ здійснює Компанія розвитку СЕЗ. У зв'язку з цим, на думку автора, повністю зникає потреба в утворенні ще одного органу управління зоною (наприклад, Адміністрації СЕЗ, Ради з питань СЕЗ тощо). Інакше може виникнути дублювання функцій останнього органу і місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування території розміщення СЕЗ, а також цього органу і Компанії розвитку СЕЗ. З іншого боку, принциповим моментом також є те, що немає потреби концентрувати усі функції управління територією міста або району, як СЕЗ, в одному органі. Це повною мірою можуть здійснювати місцеві органи влади, діяльність яких щодо керівництва СЕЗ буде частиною їх загальних функцій управління адміністративно-територіальною одиницею (містом, районом, областю).

Другий варіант характеризується концентрацією практично всіх функцій управління СЕЗ в одному органі. Враховуючи те, що така СЕЗ не є адміністративно-територіальною одиницею, має невелику площу та на її території не передбачене проживання (виняток може становити проживання обслуговуючого персоналу СЕЗ, працівників підприємств, установ та організацій, розташованих у зоні), усі питання оперативного і господарського управління цілком може вирішувати один орган – Адміністративна Рада СЕЗ. Він підпорядковується відповідному органу місцевого самоврядування, основним завданням якого є ініціатива в утворенні СЕЗ.

У підрозділі 2.3. “Адміністративно-правовий статус органів управління спеціальними економічними зонами в Україні” проведений аналіз адміністративно-правового статусу органів управління СЕЗ в Україні дозволив автору зробити висновок про те, що його основу складає компетенція, тобто сукупність повноважень (прав і обов'язків) з виконання певних функцій (вирішення завдань) стосовно тієї чи іншої сфери діяльності, а також правова відповідальність за невиконання або неналежне їх виконання.

Функції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування пропонується поділяти на дві групи: основні та спеціальні, а також на основні і спеціальні поділяти повноваження цих органів.

Основні повноваження закріплені в Законах України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації” та ін. і регулюють діяльність цих органів як органів виконавчої влади на певній адміністративно-територіальній одиниці, на території або в межах якої утворена відповідна СЕЗ.

Спеціальні повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування закріплені в законах та інших нормативно-правових актах про СЕЗ в Україні, які додатково регулюють їх діяльність тільки як органів управління СЕЗ.

Автор виділив такі функції органу господарського розвитку та управління СЕЗ:–

договірну (укладання договорів: про експлуатацію об'єктів інфраструктури; про виконання робіт щодо облаштування території СЕЗ, будівництва об'єктів виробничої та невиробничої інфраструктури, розвитку мережі комунікаційних зв'язків; про надання суб'єктам підприємницької діяльності в оренду земельних ділянок, використання природних ресурсів місцевого значення та об'єктів інфраструктури в СЕЗ та ін.);–

дозвільну, пов'язана з видачею дозволів (ліцензій) на будівництво нових господарських об'єктів, реєстрацією суб'єктів економічної діяльності та інвестицій, здійснюваних у СЕЗ;–

господарську (облаштування території, будівництво об'єктів виробничої та невиробничої інфраструктури та ін.).

Аналіз повноважень Ради з