НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

Савченко Леся Анатоліївна

УДК 351.72 (477)

ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

В УКРАЇНІ

Спеціальність: 12.00.07 – теорія управління; адміністративне

право і процес; фінансове право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Харків – 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі фінансового права Академії державної податкової служби України Державної податкової адміністрації України.

Науковий консультант – доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Воронова Лідія Костянтинівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри конститу-ційного та адміністративного права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Андрійко Ольга Федорівна, Інститут держави і права імені В.М. Корецького Національної академії наук України, заступник завідувача відділом державно-правових проблем управління;

доктор юридичних наук, доцент Кучерявенко Микола Петрович, Наці-ональна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, завідувач кафед-ри фінансового права;

доктор юридичних наук, доцент Рябченко Олена Петрівна, Національ-ний університет внутрішніх справ МВС України, професор кафедри адміністра-тивного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Провідна установа – Одеський національний університет імені І.І. Мечникова, кафедра адміністративного та підприємницького права.

Захист відбудеться 27 червня 2002 року о 9.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77.

Автореферат розіслано 24 травня 2002 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Битяк Ю.П.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Одним із елементів правової держави, основні засади побудови якої закладені в Конституції України, виступає державний контроль, складовою частиною якого є фінансовий контроль. Якісні перетворення, які відбуваються в Україні, потребують значних фінансових ресурсів, що забезпечать повне і своєчасне виконання завдань і функцій держави. Повнота та своєчасність надходження коштів до державних фондів, дотримання діючого законодавства під час їх розподілу та використання залежать від організації і здійснення фінансового контролю.

Дослідженню контролю у його різних аспектах присвячена різноманітна наукова література. Вчені по-різному підходять до проблеми контролю. Деякі автори розглядають контроль як функцію фінансів, інші – приділяють більше уваги фінансовому контролю як різновиду державного, говорячи про нього як про функцію управління, треті – досліджують його як інститут фінансового права.

Проблемі фінансового контролю присвячували свої дослідження науковці різних періодів: А.О. Альський, О.Ф. Андрійко, І.А. Андреєв, О.О. Анісімов, В.Г. Афанасьєв, М.Ф. Базась, М.Т. Білуха, Е.О. Вознесенський, М.Й. Климко, Н.О. Ковальова, О.І. Коняєв, Е.О. Кочерін, Л.М. Крамаровський, Н.Д. Погосян, В.І. Туровцев, І.П. Устинова, Ф.М. Хашукаєва, В.Н. Шеметов, С.О. Шохін, О.А. Ялбулганов та інші, але їх дослідження були фрагментарними.

Яскравим прикладом вивчення даної проблеми останнім часом є праці О.Ю. Грачевої, яка проводила дослідження, використовуючи національне законодавство Російської Федерації.

Неможливо уявити аналіз практично будь-якого питання фінансового контролю без праць відомих учених, що внесли значний вклад у розвиток науки фінансового права: О.М. Горбунової, Д.А. Бекерської, Л.К. Воронової, Н.Д. Еріашвілі, М.В. Карасевої, М.П. Кучерявенка, Н.А. Куфакової, П.С. Пацурківського, Ю.А. Ровинського, Н.І. Хімічевої, С.Д. Ципкіна та інших.

Разом з цим, необхідно зазначити, що розробка питань фінансового контролю, його організації і здійснення у підручниках та наукових дослідженнях в основному здійснювалася в той час, коли ці питання в Україні не ставилися так гостро. Лише останніми роками у публікаціях вказується на необхідність прийняття Закону “Про фінансовий контроль в Україні”, а це, в свою чергу, потребує розроблення відповідного понятійного апарату, який у роботах науковців відображений не досить повно. У центрі дискусії вчених опинилися різні питання фінансового контролю, що призвело до неоднозначного визначення деяких понять навіть у нормативних актах, а це, відповідно, впливає і на діяльність органів фінансового контролю, і на проведення спільних контрольних дій. Потребує вдосконалення законодавство, що визначає правовий статус фінансово-контрольних органів. Нечітке визначення їх завдань та функцій, шляхів і меж взаємодії сприяє неналежному здійсненню фінансового контролю.

Наявність суперечливих питань, недостатня розробленість певних теоре-тичних поло-жень, відсутність комплексного дослідження правових проблем фі-нансового кон-т--ролю в Україні вказують на актуальність теми дисертаційного дослід-ження.

Сьогодні гостро відчувається потреба у комплексному дослідженні фінан-сового контролю у бюджетній сфері, саме тому, нами і зосереджено увагу на його здійсненні у цій сфері.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема ди-сер-та-ційної роботи пов’язана з організаційними заходами, що проводяться в Україні з ме-тою підвищення ефективності використання коштів бюджетів усіх рівнів, створення дієвого механізму протидії правопорушенням і зловживанням у бюджетній сфері. Цей напрям досліджень знайшов своє підтвердження в Указах Президента України “Про деякі заходи з дерегулювання підприєм-ницької діяльності” від 23 липня 1998 р. № /98, “Про заходи щодо підви-щення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів” від 19 ве-ресня 2000 р. № 1074/00, “Про зміцнення фінансової ди-сципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері” від 25 грудня 2001 р. № 1251/01 та у прі-оритетних завданнях Кабінету Міністрів України на 2001 рік, затверджених його розпорядженням від 26 березня 2001 р. № 109.

Напрями досліджень дисертаційної роботи є складовою частиною науко-вих пла-нів Академії державної податкової служби України. Вона виконана в рамках теми на-уко-во-дослідної роботи кафедри фінансового права Академії державної податкової служ-би України (номер державної реєстрації 0102U000477), де автор дисертаційного до-слідження є керівником роботи.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження поля-гає у тому, щоб на основі врахування досягнень юридичної та економічної на-ук, узагальнення право-застосовної діяльності органів фінансового контролю, аналізу вітчизняного і зарубіжного законодавства, розкрити правові проблеми організації та здійснення фі-нан-сового контролю в Україні, сформулювати те-оретичні висновки й пропозиції щодо вдосконалення національного зако-но-давства.

Відповідно до поставленої мети дисертаційного дослідження зроблено спро-бу ви-рішити такі завдання: –

з’ясувати поняття, сутність фінансового контролю, його функції, за-вдан-ня та роль у здійсненні фінансової діяльності держави; –

визначити принципи фінансового контролю; –

охарактеризувати систему органів фінансового контролю зарубіжних країн; –

з’ясувати сутність державного фінансового контролю як функції управ-ління та заключної стадії управлінського процесу; –

охарактеризувати управлінські відносини у сфері фінансової діяльності дер-жави; –

розкрити роль фінансового контролю у здійсненні фінансової політики держави; –

уточнити місце інституту фінансового контролю в системі фінансового права; –

визначити особливості фінансово-контрольних норм і фінансово-конт-рольних правовідносин; –

розробити науково обґрунтовану класифікацію фінансового контролю за ви-да--ми, формами і методами; –

охарактеризувати завдання та функції органів державного фінансового контро-лю, визначити порядок їх взаємодії; –

визначити шляхи вдосконалення державного фінансового контролю в су-часних умовах;–

проаналізувати правове забезпечення діяльності органів фінансового конт-ролю та розробити пропозиції і рекомендації щодо його вдоско-налення.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері ор-га-нізації і здійснення фінансового контролю в Україні та регулюються Консти-туцією України, Бюджетним кодексом України, Законами України “Про Рахун-кову палату”, “Про дер-жавну контрольно-ревізійну службу в Україні”, “Про дер-жавну податкову службу в Ук-раїні” та багатьма іншими законами, поста-новами Верховної Ради Ук-раїни, указами Президента України, постановами Ка-бінету Міністрів України, норма-тивно-правовими актами орга-нів фінансового контролю.

Предметом дослідження є теоретичні і методологічні проблеми правового ре-гулю-вання фінансового контролю в Україні.

Методи дослідження. Визначаючи власний гносеологічний підхід, автор спи-рався на вітчизняний і зарубіжний інтелектуальний досвід правової та еко-но-мічної наук, відображений у науковій літературі. Методологічною основою дисертаційної ро-боти стали такі наукові методи: формально-догматичний (спе-ціально-юридичний), по-рівняльно-правовий та системно-структурного аналізу.

За допомогою формально-догматичного методу досліджувався зміст та сут-ність фі-нан-сово-контрольних правовідносин, здійснювалась зовнішня науко-ва обробка правового матеріалу. Важливу роль цей метод відіграв при конста-тації окремих зако-нодавчих положень і норм – визначенні завдань і функцій органів фінансового конт-ролю.

Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі законодавства зару-біж--них країн, тлумаченні таких базових понять, як “фінанси”, “фінансовий конт-роль”, “ревізія”, “перевірка” тощо. Цей метод дав можливість сформулювати визначення відповідних понять, що стосуються фінансового контролю.

Метод системно-структурного аналізу дозволив дослідити фінансовий конт-роль як складову частину державного контролю та складову частину фі-нан-сового права.

Наукова новизна роботи визначається, перш за все, тим, що дисертація є першим в українській правовій літературі комплексним, узагальненим моногра-фічним дослідженням правових проблем фінансового контролю.

У дисертації обґрунтовується ряд нових у теоретичному плані й важли-вих, на наш погляд, для практики понять і положень.

На захист виносяться зроблені дисертантом узагальнення, оцінки і вис-новки, нові підходи до вирішення питань поставленої проблеми.

Елементи новизни знайшли вираження у таких положеннях: –

уточнено поняття фінансового контролю, його сутність у сучасних умо-вах, завдання та функції; –

у новому аспекті висвітлено принципи фінансового контролю і дове-дена не-об-хідність їх законодавчого закріплення; –

обґрунтовано необхідність розмежування на законодавчому рівні по-нять “глас--ність” і “публічність”; –

уточнено роль фінансового контролю у здійсненні фінансової політики дер-жави; –

по-новому розглянуто фінансовий контроль як функцію управління, яка є допоміжною, бо присутня під час здійснення інших функцій, та як заключну стадію управлінського процесу; –

уточнено місце інституту фінансового контролю в системі фінансового права; –

запропоновано класифікацію фінансового контролю за видами, метода-ми, фор-мою; –

чітко визначено функції органів, для яких контрольна функція є основ-ною; –

запропоновано визнати Рахункову палату вищим органом фінансового конт-ролю;–

запропоновано окремі статті до проекту Закону України “Про фінан-совий конт-роль в Україні” та зміни і доповнення до Конституції України, Зако-нів України “Про Рахункову палату”, “Про державну податкову службу в Ук-раїні”, “Про дер-жавну контрольно-ревізійну службу в Україні”, інших норма-тивних актів.

Практичне значення отриманих результатів. Одержані результати ди-сер-та-ційного дослідження можуть бути використані:

– для подальшої розробки правових проблем фінан-сового контролю, для науко-вих досліджень щодо його здій-снення у банківській, подат-ковій, валютній та інших сферах, у подальшій роз-робці теоретичних проблем інших інститутів фінансового права; –

при вдосконаленні діючого законодавства, що визначає правовий статус ор-га-нів фінансового контролю; –

при підготовці проекту Закону України “Про фінансовий контроль в Україні”; –

у навчальному процесі при підготовці відповідних розділів підручників і на-вчальних посібників з курсу “Фінансове право”, під час викладання даної дис-цип-ліни; –

при розробці нового спецкурсу “Правові основи фінансового конт-ролю” та підготовці відповідного методичного матеріалу, підручників і нав-чальних посібників з даного спецкурсу.

Практичне значення результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що теоретичні положення та висновки, які становлять наукову новизну роботи, представ-лені автором у конкретних рекомендаціях і пропозиціях щодо вдо-ско-на-лення роботи органів фінансового контролю на основі внесення відпо-відних доповнень і змін у нормативні акти, що визначають їх правовий статус. Так, деякі пропозиції реалізовані Верхов-ною Радою України при внесенні змін і доповнень до Закону України “Про державну податкову службу в Україні”. Конкретні висновки автора знайшли відображення у Положенні про Ра-хункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Деякі пропозиції дисертанта реалізовані Головним контрольно-ревізійним управ-лінням України під час підготовки проектів Законів України “Про фінан-совий конт-роль в Україні”, “Про державну контрольно-ревізійну службу в Ук-раїні” та мето-дичних вказівок, рекомендацій, інструкцій, що сто-суються організації і здійснення фінансового контролю цією службою і прийняті до реалізації управ-лінням Дер-жав-ного казначейства у місті Києві та Державною податковою інспекцією в м. Ірпені Київської області.

Результати дисертаційного дослідження використовуються при читанні лекцій з курсів “Фінансове право” та “Правові основи здійснення фінансового контролю” в Академії державної податкової служби України, підготовці нав-чально-методичних матеріалів з курсів “Пра-вові основи здійснення фінансового контролю”, “Фінансове право”, “Фінансове право (проблеми теорії)”, “Фінансово-правовий механізм форму-вання доходної частини бюджетів” для студентів юридич-ного факультету, а також лекційних матеріалів для працівників органів державної контрольно-ревізійної служ-би та дер-жавної податкової служ-би – слухачів Центру пере-підготовки і підвищення кваліфікації кадрів для державної податкової служби України Академії державної податкової служби України.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана й обговорена на ка-федрі фінансового права Академії державної податкової служби України. Окре-мі по-ло-ження дисертації доповідались автором на науково-практичних конференціях: “Ре-форма міжбюджетних відносин і проблеми розвитку податко-вої системи України” (жовтень 1999, м. Ірпінь), “Україна: поступ у майбутнє” (квітень 2000, м. Київ), “Су-часні соціально-економічні проблеми Криму і шля-хи їх вирішення” (квітень 2000, м. Сімферополь), “Проблеми правового регулю-вання діяльності суб’єктів підприєм-ництва” (жовтень 2000, м. Донецьк), “По-даткова політика в Україні та її нормативно-правове забезпечення” (грудень 2000, м. Ірпінь),“Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспек-тиви розвитку)” (грудень 2001, м. Ірпінь), міжнародних науково-практичних конференціях: “Проблеми впровадження інформаційних техно-логій в економіці та бізнесі” (травень 2000, м. Ірпінь), “Право і суспільство: актуальні проблеми взаємодії” (травень 2000, м. Вінниця), “Проблеми взаєморозуміння, спів-праці та взаємодії органів охорони правопорядку з населенням” (червень 2000, м. До-нецьк), “Теорія і практика перебудови економіки” (жовтень 2000, м. Черкаси), “Ре-фор-мування фінансово-кредитної системи і стимулювання економічного зростання” (травень 2001, м. Луцьк), “Юриспруденція – світ права” (вересень – жовтень 2001, Ірландія, м. Дублін; квітень 2002, Іспанія, м. Мадрид) та на семінарі “Податкова полі-тика. Досвід та основні напрями у сфері податкових реформ” (квітень 2001, м. Київ, ДПА України).

Публікації. За темою дисертації автором опубліковано дві монографії, 34 стат-ті у фахових наукових виданнях. Окремі висновки, пропозиції та реко-мендації викладено у навчальному посібнику “Фінансове право”, 4-х статтях надрукованих у наукових жур-налах, збірниках наукових праць, 4-х тезах допо-відей, надрукованих за матеріа-лами конференцій. Матеріали дослідження вико-ристані при підготовці “Слов-ника-довідника для працівників органів державної податкової служби”. Загальний обсяг публікацій біля 40 друкованих аркушів.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, чотирьох роз-ділів, ви--сновків, списку використаної літератури із 557 найменувань. Повний обсяг дисертації – 455 сторінок. Обсяг основного тесту роботи – 390 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У “Вступі” обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь на-укової роз-робки проблеми, вказується зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання дослідження, його об’єкт, пред-мет, методо-логічна основа, відзначається наукова новизна роботи, її на-укове та практичне зна-чення, наводяться дані щодо апробації і публікації результатів дослідження.

Розділ перший “Поняття та сутність фінансового контролю” склада-ється з трьох підрозділів і присвячений загальним питанням фінансового контролю. У під-розділі 1.1. “Сту-пінь і стан наукової роз-робки проблеми правового регулювання фінансо-вого контролю” зазначається, що всебічний аналіз наукової літератури, яка стосується теми дослідження, показав, що фінансовому контролю приділяли увагу у різні періоди як вчені-юристи, так і еконо-місти. У центрі їх уваги були різні питання фінансового контролю.

Особлива увага звертається на наукові праці О.Ф. Андрійко, яка до-сліджувала про-блеми державного контролю у сфері виконавчої влади, Н.О. Ко-вальової, у працях якої робиться спроба чіткого розмежування фінансово-контрольної діяльності, фінан-сового контролю як правового інституту, як еле-мента в механізмі керування еконо-мікою і як засобу охорони норм фінансового права, І.П. Устинової, метою дослід-ження якої було проведення комплексного теоретичного аналізу суспільних відно-син, пов’я-заних з правовим регулюванням та повноваженнями органів виконавчої влади у здійсненні фінансового контролю в Україні та О.Ю. Грачевої, монографія якої при-свячена комплексному дослідженню державного фінансового контролю як еконо-мічної та правової категорії, його ролі у боротьбі з економічними право-по-рушеннями і злочинами в умовах формування ринку в Російській Федерації.

На підставі здійсненого аналізу літератури з досліджуваної проблеми вста-нов-лено, що авторами недостатньо розроблені теоретичні положення, деякі питання по-требують розкриття на базі сучасного українського законодавства, відсутнє комп-лексне дослідження правових проблем фінансового контролю в Україні. Вказується, що поза увагою науковців залишилися проблеми, пов’язані із здійсненням фі-нан-сового контролю у бюджетній сфері, вони потребують наукового дослідження, де-тального висвітлення, вивчення та обґрунтування.

Аналіз наукової літератури дав змогу зробити загальний огляд різних думок на сутність, призначення фінансового контролю тощо та викласти свою позицію з тих питань, які розкриваються у дисертаційній роботі.

У підрозділі 1.2. “Роль фінансового контролю у здійсненні фінансової діяль-ності держави” доводиться, що розкриттю змісту фінансового контролю, його ролі у здійсненні фінансової діяльності держави повинен передувати ана-ліз фінансів, їх сутності та функцій. Аналізуючи фінанси, зазначається, що це історична категорія, так як вони з’явилися одночасно з появою держави при поділі суспільства на класи. На їх організацію впливає тип державного устрою, форма правління, існуючий дер-жавний режим, тому зміст поняття “фінанси” змінюється при переході від одного суспільного ладу до іншого. Звертається увага на різноманітні визначення поняття “фінанси”, що дають вчені, та вка-зується, що найбільш повно розкриває суть фі-нансів тлумачення їх як еконо-мічних відносин, пов’язаних з формуванням, роз-поділом і використанням централізованих та децентралізованих фондів коштів з метою виконання за-вдань і функ-цій держави. Але розкриття природи і призначення фінансів потре-бує не лише з’ясування їх суті, а й вивчення функцій, які вони виконують. Зазначається, що питання про функції фінансів є дискусійним у науковій літературі.

Аналізуючи різні позиції вчених щодо функцій фінансів, робиться ви-сновок, що до них слід віднести розподільчу, контрольну, стабілізуючу і регу-лю-ючу. Особли-ва увага приділяється контрольній функції, основу якої складає рух фінансових ресурсів, що здійснюється в певній формі та за відповідних умов і завдяки якій ство-рюються умови для здійснення дер-жавою контролю за формуванням і вико-ристанням централі-зованих і децентра-лізованих фондів коштів.

Звертається увага на те, що у юридичній і економічній літературі існують різні думки щодо співвідношення контрольної функції фінансів і фінансового контролю. Автор погоджується із вченими, які зазначають, що контрольна функ-ція фінансів нічого спільного не має з фінансовим контролем.

У науковій літературі відсутній єдиний погляд на питання про поняття фінан-сового контролю, тому це поняття визначається по-різному. Аналіз наяв-них тлу-мачень поняття фінансового контролю дозволяє запропонувати своє визначення цієї категорії, яке, на нашу думку, відображатиме найбільш суттєві сторони цього явища і його роль у здійсненні фінансової діяльності держави: фінансовий контроль – це діяльність державних органів і недержавних організацій, наділених відповідними повноважен-нями, що спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни, раціональ-ності в ході мобілізації, розподілу й використання фінансових ресурсів дер-жави. Робиться висновок про необхідність закріплення даного визначення у проекті Закону України “Про фінансовий контроль в Україні”.

Далі дисертант зазначає, що сутність фінансового контролю зна-ходить своє відображення у його завданнях, виходячи із яких, можна виділити функції фінан-сового конт-ролю. Аналізуючи погляди вчених щодо функцій фінансового контролю, автор про-понує до них віднести аналітичну, інформа-ційну, стабілізуючу, право-охоронну, попе-реджувальну та виховну.

Історичний аналіз становлення та розвитку фінансового контролю і фі-нан-сів дав підставу стверджувати, що у здійсненні фінансової діяльності дер-жави у різні періоди роль фінансового контролю була неоднаковою. Фінансо-вий контроль у різноманітних формах пронизує всю фінансову діяльність дер-жави. Його основним завданням є виявлення, усунення та попередження пору-шень у цій сфері. Під-креслюється, що функ-ція контролю властива кожній з функцій фінансової діяльності, тобто форму-ванню, розподілу й використанню централізованих і децентралізованих фондів коштів.

Розглядаючи принципи фінансового контролю, вказується, що такі прин-ципи, як законність, гласність і плановість, властиві фінансовій діяльності та фінансовому конт-ролю, але в той же час для фінансового контролю характерні ще й спеціальні прин-ципи, основні з них ще у 1977 році були закріплені у Лім-ській декларації керівних принципів контролю, що прийнята на ІХ Конгресі Міжнародної організації вищих конт-рольних органів (INTOSAI), у якій узагаль-нено досвід організації і діяльності державних органів фінансового контролю різних країн. До таких прин-ципів віднесено: незалежність, об’єктивність, ком-пе-тентність та гласність.

Усвідомлюючи важливу роль державного фінансового контролю, керівни-ками вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Не-за-лежних Держав було прийнято Декларацію про загальні принципи діяль-ності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Не-за-лежних Держав, яка до таких принципів відносить законність, незалеж-ність, об’єктивність, компетентність, опе-ра-тивність, доказовість, гласність, до-три-мання професійної етики. Дисертант ана-лізує всі зазначені вище принципи, але вказує, що фінансовий контроль базується на принципах законності, пла-новості, об’єктивності, незалежності, публічності, компе-тентності, оператив-ності. Оскільки діюче законодавство, що визначає правовий ста-тус органів фі-нан-сового контролю, нечітко визначає ці принципи, їх слід закріпити у проекті Закону України “Про фінансовий контроль в Україні”.

Автор вважає, що для забезпечення принципу законності, втілення його у діяль-ність органів фінансового контролю доцільно: –

у законодавстві, яке визначає правовий статус державної податкової служби, державної контрольно-ревізійної служби, Рахункової палати України та Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, зазначити, що на роботу до цих державних органів не можуть бути прийняті особи, які були засуджені за вчинення навмисних злочинів, незалежно від зняття чи погашення суди-мості – наявність такої норми сприя-тиме захисту інтересів держави, оскільки посадові особи цих органів є пред-ставниками держави, здійснюють кон-трольні функції у важливій сфері – фінан-совій;–

у Законі України “Про Рахункову палату” більш точно визначити вид від-повідальності, яка застосовуватиметься до посадових осіб за невиконання або нена-лежне виконання їх обов’язків, доповнивши Закон новою статтею “Обо-в’язки та від-повідальність посадових осіб Рахункової палати”.

Діюче законодавство передбачає захист посадових осіб органів фінансо-вого конт-ролю від зовнішнього впливу. У певних випадках доручення контрольних орга-нів, наприклад, Рахункової палати, виконують інші особи (незалежні аудитори, окре-мі висококваліфіковані спеціалісти тощо), які залишаються незахищеними. У Кримі-нальному кодексі України є окрема стаття, якою встановлено відповідальність за по-грозу або насильство щодо службової особи чи громадянина, який виконує громад-ський обов’язок. З метою захисту особистих і майнових прав осіб, які виконують до-ру-чення Рахункової палати (у порядку кримінального судочинства), доцільно внести зміни до статті 37 Закону України “Про Рахункову палату”, зазначивши, що вони виконують громадський обов’язок. Відповідні зміни слід внес-ти і до Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Респуб-ліки Крим.

Автором робиться висновок: якщо органи фінансового контролю у своїй діяль-ності будуть керуватися відповідними законами і дотримуватися їх, поса-дові особи цих органів та особи, що виконують їх доручення, будуть захищені від зовнішнього впливу, відпові-даль-ність посадових осіб за неналежне виконання чи невиконання норм права буде чітко встановлена, можна буде сказати, що одним із принципів їхньої діяль-ності є законність.

З аналізу діючого законодавства, літературних джерел видно, що ототож-ню-ють-ся два різні поняття “гласність” і “публічність”, їх слід законодавчо розмежувати. Під “гласністю” потрібно розуміти обов’язковість проходження фінансових доку-ментів, висновків про діяльність відповідних контрольних ор-га-нів через пред-став-ницькі органи, а “публічність” – це доведення результатів діяльності органів фі-нансового контролю до відома громадськості.

Одним із виражень принципу публічності у діяльності рахункових палат є те, що вони обнародують результати проведених контрольних заходів, публіку-ють звіти про свою діяльність. На думку автора, потребують конкретизації нор-мативні поло-ження, що визначають зміст звіту, який подають Рахункова палата України і Рахун-кова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим від-повідним органам, ос-кіль-ки ці звіти підлягають опублікуванню. Якщо проаналі-зувати найменування річ-них звітів Рахункової палати України, то слід зазначити, що вони мають різні назви. Доцільно виробити однотипну назву такого звіту. Його можна назвати Звітом про роботу Рахункової палати у відповідному році.

З метою належного здійснення фінансового контролю контролюючі органи наді-лені правом отримувати певну інформацію від підконтрольних суб’єктів. Діюче законодавство містить положення щодо забезпечення дотри-мання праців-никами дер-жав-ної контрольно-ревізійної та державної податкової служб комерційної та служ-бової таємниць. Визначення поняття “комерційна таємниця” дано у Кримінальному кодексі України. На думку автора, з метою захисту законних прав та інтересів су-б’єктів господарської діяльності і для належного здійснення фінансового контролю працівниками зазначених служб слід законодавчо закріпити поняття “службова таєм-ниця”, під якою доцільно розуміти відо-мості, що ви-значені самим суб’єктом госпо-дарювання і містяться у Статуті чи Поло-женні, на підставі якого він діє. А у Законі України “Про Рахункову палату” слід вка-зати вид відповідальності, до якої будуть притягнуті посадові особи Рахун-кової палати за порушення професійної таємниці – вона може бути дисцип-лінарною або мате-ріальною.

Одним із важливих принципів діяльності контрольних органів є незалеж-ність. Для забезпечення незалежності Рахункової палати України доцільно:–

не зобов’язувати її при складанні планів виконувати звернення не менш як однієї третини конституційного складу Верховної Ради України, звернення та про-позиції Президента України і Кабінету Міністрів України, а надати їй право на їх відхилення та на прийняття рішення на власний розсуд;–

у статті 98 Конституції України вказати, що Рахункова палата є незалежним ви-щим органом фінансового контролю і здійснює контроль не від імені Верховної Ради України (як зазначено у діючому законодавстві), а від імені народу України;–

із тексту статті 1 Закону України “Про Рахункову палату”: “Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Ра-дою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність само-стійно, незалежно від будь-яких інших органів держави” вилу-чити слова “підпо-рядко-ваний” та “інших” – це свідчитиме про незалежність Рахункової палати від будь-яких органів держави, у тому числі і від самої Верховної Ради України;–

надати право Президенту України призначати і звільняти з посад поло-вину складу Рахункової палати;–

збільшити строк повноважень посадових осіб Рахункової палати до 8 років, враховуючи два строки повноважень Верховної Ради України.

Для забезпечення незалежності Рахункової палати Верховної Ради Авто-ном-ної Республіки Крим доцільно:–

збільшити строк повноважень посадових осіб цієї інституції до 8 років, вра-ховуючи два строки повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим;–

встановити, що Першого заступника, заступника голови Рахункової па-ла-ти Вер--ховної Ради Автономної Республіки Крим, секретаря, головних конт-ролерів і керівників структурних підрозділів призначає її голова за погодженням з Головою Верховної Ради Авто-номної Республіки Крим. Дана пропозиція знайшла відобра-ження у дію-чому законодавстві.

Враховуючи зарубіжний досвід, з метою недопущення впливу особистих інте-ресів вищих посадових осіб Рахункової палати на її діяльність, на прий-няття рішень, Голова, Перший заступник і заступник Голови Рахункової палати не повинні знахо-дитись у родинних зв’язках з Президентом України, Головою Верховної Ради Ук-раїни, Прем’єр-міністром України, Генеральним прокурором України, Головою Кон-сти-ту-ційного Суду України, Головою Верховного Суду України, Головою Вищого Госпо-дар-ського Суду України.

У підрозділі 1.3. “Система органів фінансового контролю в Україні і зару-біж-них країнах” розглядається система фінансового контролю розвинених зару-біжних країн і вказується, що вона в цілому однотипна, оскільки майже ідентичні принципи здійснення фінансового контролю та завдання, що стоять пе-ред конт-ролюючими органами. Певна увага приділяється парламентському контролю. Від-мічається, що у більшості держав існують комітети, які часто називаються бюд-жетними, від яких парламент отримує певну інформацію. Зазначається, що Консти-туція України не дає чіткого визначення форм парла-ментського контролю, а лише вказує, що Верховна Рада України “здійснює парламентський контроль у межах, ви-значених цією Конституцією”. Вважаємо, що відсутність чітко закріпленого переліку контрольних повноважень парла-менту послаблює його положення в системі державної влади і впливає на здій-снення парламентського контролю, отже, доцільно у Законі України “Про фі-нан-совий контроль в Україні” відвести окремий розділ цьому виду контролю.

Вказується, що у розвинених країнах велике значення належить спеціалі-зованим органам фінансового контролю, до яких слід віднести: контрольно-рахункові органи або відомство головного ревізора-аудитора, податкове відомство, недержавні служби контролю та служби внут-ріш-нього контролю, які мають певні функції та завдання. Автором аналізується відповідне законодавство про органи фінансового контролю таких держав: США, Великобританія, Франція, Німеччина, Італія, Швеція, Швейцарія, Сау-дівська Аравія, Японія, Російська Федерація.

Відмічається, що основні елементи системи органів фінансового конт-ролю в Україні вже склалися і діють. До контролюючих органів, що здійсню-ють контроль у бюджетній сфері, слід віднести: Рахункову палату України, Ра-хун-кову палату Вер-ховної Ради Автономної Республіки Крим, органи держав-ної контрольно-ревізійної та державної податкової служб, Державне казначей-ство України. Але крім спеціалі-зо-ваних контрольних органів його здійснюють Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міні-стерство фінансів України.

Робиться висновок, що повністю перенести досвід організації і діяльності конт-рольних служб іноземних держав в українське законодавство неможливо, але знання шляху, яким іде розвиток державного фінансового контролю у цих країнах, вивчення їх досягнень і помилок допомагає нам на шляху до створення ідеальної системи контролюючих суб’єктів.

Другий розділ “Державний фінансовий контроль як функція соціаль-ного управління” складається з трьох підрозділів. Він присвячений дослід-женню держав-ного фінансового контролю як функції соціального управління. Для цього необхідно розглянути соціальне управління як особливий вид діяль-ності держави, оскільки у відриві від сфери управлінської діяльності, яку об-слуговує фінансовий контроль, його сутність не може бути ґрунтовно розкрита. Цьому і присвячено підрозділ 2.1. “По-няття соціального управління як од-ного із видів діяльності держави”, у якому вказується, що вчені по-різному визначають поняття “управління”, але незва-жаючи на різне тлумачення цього терміна, воно має об’єктивний характер і являє собою цілісну систему, що має свою структуру. До елементів системи відносяться суб’єкти, об’єкти, а також прямі і зворотні зв’язки між ними. Автор погоджується із вченими, які зазна-чають, що управління має не лише внутрісистемне, а й між-системне значення, про що свідчить наявність систем вищого і нижчого рівня. При цьому під-креслюється, що з метою впорядкування системи, забезпечення її цілісності суб’єкт здійснює впо-ряд-ковуючий вплив шляхом вчинення управлінських дій – це вказує на існування уп-равління, яке і є впорядковуючим впливом.

Підкреслюється, що соціальна система має певні особливості, оскільки тут у якості системи, що управляє, і тієї, яка управляється, виступають люди. Тому і соці-альне управління є особливим видом управління, оскільки його елементами є люди, суспільство тощо, які наділені волею, свідомістю. Оскільки в процесі соціального уп-равління реалізуються інтереси певних осіб, колективів, таких об’єднань громадян, як політичні партії, які мають мету брати участь в управлінні, то можна стверд-жувати, що воно носить політичний ха-рактер, який найяскравіше проявляється в сфері фінансової діяльності держави, де має місце рух коштів і саме тут перети-наються інтереси різних кіл.

Соціальне управління існує постійно, отже це – безперервний процес, який скла-дається із окремих циклів, що постійно повторюються. Аналізуючи думки вчених що-до кількості, послідовності цих стадій, автор приходить до висновку, що ними є: під-готовка і прийняття управлінського рішення, вико-нання управлінського рішення, пере-вірка його виконання. Кожна із стадій складається із певного набору дій управлін-ського характеру, що пов’язані з поняттям “рішення”, від чіткості, лако-нічності, кон-кретності якого залежить його виконання і здійснення перевірки вико-нання, що знахо-дить своє безпосе-реднє вираження у функції контролю, завдяки яко-му виявляються результати управлінського впливу, можливі відхилення від вста-новлених дій. Конт-роль є необхідною умовою і основним фактором забезпечення ефективності управ-ління, основною метою якого є з’ясування: чи всі можливі засоби і способи були вико-ристані для виконання управлінського рішення, чи всі умови створені для його ре-алізації, враховані помилки і недоліки у функціонуванні системи і які їх причини. Наголошується, що це відбувається шляхом отримання зво-ротної інформації про стан об’єкта управління.

Автором зосереджується увага на змісті, особливостях та класифікації управ-лін-ських відносин у сфері фінансової діяльності держави, які є різно-видом суспіль-них відносин, мають соціальний, владний характер і є за своєю суттю організа-цій-ними. Торкаючись питання класифікації, автор підтримує пози-цію вчених щодо їх поділу на відносини дисципліни й ініціативи, субординації і координації, вертикальні та горизонтальні, роблячи висновок, що ця класифі-кація властива і для управлінських відносин у сфері фінансової діяльності дер-жави.

Підпункт 2.2. “Контроль як функція управління та заключна стадія управ-лінського процесу” розпочинається із встановлення термінологічного змісту самого поняття “функція управління”, що є необхідним для розкриття суті контролю як функції управління. Відмічається, що це поняття в літературі трактується по-різному. Наголошується, що важливе теоретичне і практичне значення має класифікація функ-цій управління. Найбільш вдалим та таким, що розкриває зміст управлінської діяль-ності є поділ функцій на загальні (основні) та спеціальні (особливі). Дається характе-ристика таким загальним функціям, як планування, прогнозування, регулювання, керування, організація, координація і контроль. Підкреслюється, що контрольна функція постійно супроводжує про-цес планування, оскільки створення відповідних нормативів є початковою ба-зою не лише планування, а й контролю, який і оцінює результати виконання планів, визначає ефективність і правильність планування, пере-віряє його об-ґрун-тованість. Коли функція планування взаємодіє з функцією контролю, то функція прогнозування з нею фактично не перетинається, оскільки неможливо перевірити чи виявити у майбутньому порушення прогнозів, які носять імо-вірний характер. Контрольна функція також пов’язана з функ-цією регулювання, від належного здійснення якої залежить реальність показ--ників контролю. Виконання конт-рольної функції залежить і від належного здійснення функцій організації, керування, координації. Таким чином, підсумовує дисертант, контрольна функція виникає і існує на кожному етапі управлінського процесу, тісно пов’язана з іншими функціями, але у даному випадку вона є допоміжною, бо дає дані для кращого здійснення зазначених функцій управління, є засобом перевірки забезпечення вико-нання інших функцій, тобто є їх частиною, але не втрачає свого самостійного зна-чення. Дисертант акцентує увагу на тому, що в управлінні існує такий етап, коли контрольна функція стає основною, бо сутність контролю зводиться лише до пере-вірки виконання об’єктом управління приписів, що містилися в управ-лінському рі-шенні. Автор робить висновок, що у випадку, коли контроль не пов’я-заний з кон-кретним рішенням, він виступає в якості функції управління, яка дозволяє не лише виявити, але й запобігти помилкам і недолікам у роботі суб’єктів і об’єктів управління, а якщо контроль пов’язаний з конкретним рі-шенням і здійснюється перевірка його виконання, то він виступає в якості за-ключної стадії управлінського процесу.

У підрозділі 2.3. “Державний фінансовий контроль як умова реалі-зації фі-нан-сової політики держави” приділяється увага бюджетній, податко-вій, грошово-кредитній політиці держави як різновидам фінансової, яка являє собою діяльність держави у сфері фінансів і покликана забезпечити нормальне функціонування фінан-сової системи суспільства і на цій основі – здійснення економічних, соціальних та інших функцій. Наголошується, що основною ме-тою фінансової політики держави є збільшення обсягів фінансових ресурсів для задоволення потреб суспільства, для ре-алізації відповідних державних планів. Але для підтримки дисципліни у сферах мобі-лізації, розподілу і використання фінансових ресурсів потрібен контроль. Саме фінан-совий контроль є наглядом за належною реалізацією фінансової політики держави, ва-жливою умовою її реалізації.

Не можна недооцінювати роль держави у проведенні фінансової полі-тики, бо остання знаходить свій вияв у фінансовому законодавстві, яке відпо-відно прийма-ється державними органами. Говорячи про бюджетну політику, автор вказує, що до прийняття Бюджетного кодексу Ук-раїни, вона була спрямована на пра-вове регулю-вання бюджетного процесу. Треба зауважити, що обслуговування процесу форму-вання і використання бюджету є найважливішою функцією державного фінан-со-вого контролю. Податкова політика повинна забезпе-чувати нормальне існу-ван-ня держави, розвиток її економіки, соці-ального захисту населення тощо, але без ефективного дієвого податкового контролю неможлива ре-алі-зація податко-вої і, звичайно, фінан-сової політики держави. Роль держави у проведенні фі-нансової політики є визначаль-ною. Відповідні державні органи, здійснюючи фінан-совий контроль, який є умовою реалізації фінансової політики держави, забезпечують проведення останньої.

Розділ третій “Фінансовий контроль – інститут фінансового права” склада-ється з трьох підрозділів та присвячений характеристиці фінансового конт-ролю як особливого інституту фінансового права. У підрозділі 3.1. “Місце інституту фінан-со-вого контролю в системі фінансового права” на основі системного аналізу й концептуально-порівняльного підходу визначено місце інституту фінансового конт-ролю в системі фінансового права, узагальнено специфічні особливості фінансово-контрольних норм.

Звертаючи увагу на деякі загальнотеоретичні положення, що стосуються си-стеми права, галузі права, категорії правового інституту, досліджуючи пози-ції вчених щодо розміщення інституту фінансового контролю в системі фінан-сового права ав-тор вва-жає, що інститут фінансового контролю є самостійним інститутом фінан-сового права як галузі права, який відноситься до її загальної частини, хоча має складну структуру, оскільки складається з фінансово-право-вих норм, що включені як в загальну, так і в особливу частину. Певна увага приділяється в дисертації аналізу фінансово-контрольних норм, які мають спе-цифічні особливості, що викликані як специфікою самих фі-нансово-правових норм, видом яких вони є, так і специфікою тих відносин, які вони врегульо-вують. При цьому підкреслюється, що специфічними особливостями фінан-сово-контрольних норм є те, що вони, в основному, є зобо-в’язуючими і заборо-ня-ючими, мають всепроникаючий характер, а це свідчить, що фінансовий контроль у різноманітних сферах фінансової діяльності має свої специ-фічні цілі, завдання, об’єкти тощо. Характеризуючи контроль у бюджетній, банків-ській, податковій, валютній сферах автор приходить до висновку, що необхідно більш чітко врегулювати у коди-фікованому нормативному акті порядок здій-снення бюджетного контролю та визна-чити особливості податкового, валют-ного, банків-ського контролю. Крім цього, загаль-ні фінансово-контрольні норми по-трібно об’єд-нати у єдиному нормативному акті.

Підрозділ 3.2. “Види, форми, елементи і методи фінансового конт-ролю” при-свячений питанню класифікації фінансового контролю, яка являє безсумнівний інте-рес, бо надає можливість осмислити і розкрити таке багато-аспектне поняття, як “фі-нансовий контроль”, і, звичайно, зрозуміти суть фінан-сового контролю як ін-ституту фінансового права.

Дисертант зазначає, що на сьогодні не має єдиного погляду вчених щодо видів та кри-теріїв класифікації фінансового контролю. Підкрес-люється,