Українська академія державного управління

при Президентові україни

Шаров Юрій Павлович

УДК 338.26

Методологічні засади

стратегічного планування

в муніципальному менеджменті

25.00.04 – місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

Київ – 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Українській Академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - | доктор соціологічних наук, професор

СУРМІН Юрій Петрович,

Українська Академія державного управління при Президентові України, управління координації наукових досліджень, головний науковий співробітник відділу проблем державного управління |

Офіційні опоненти: |

доктор наук з державного управління, доцент

Надолішній Петро Іванович,

Одеський регіональний інститут державного управління Української Академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри державного управління і місцевого самоврядування;

доктор економічних наук, професор,

академік НАН України

Алимов Олександр Миколайович,

Інститут економіки НАН України, завідувач відділу промислового потенціалу;

доктор економічних наук, професор,

академік Української Академії аграрних наук

Борщевський Петро Прокопович,

Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України, заступник голови. |

Провідна установа - |

Донецька державна Академія управління Міністерства освіти і науки України, кафедра загального і адміністративного менеджменту |

Захист відбудеться 12 грудня 2002 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Українській Академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201).

Автореферат розісланий 11 листопада 2002 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В. К. Майборода

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Місцеве самоврядування є одним із визначальних інститутів українського суспільства, який вимагає радикальних перетворень, що набуває особливого значення в контексті європейської інтеграції України. На цій підставі визначена необхідність послідовного проведення муніципальної реформи, ключовими завданнями якої є зміцнення спроможності територіальних громад ефективно діяти задля забезпечення належного рівня і якості життя громадян, підвищення ролі місцевого самоврядування у формуванні та здійсненні державної регіональної політики.

Децентралізація державного управління забезпечує відхід від жорсткої ієрархії, завдяки чому регіональні та місцеві інституції набувають прав реальних суб’єктів суспільних відносин. Досвід реформування суспільного управління свідчить, що в таких ситуаціях зростає дослідницька активність у двох взаємопов’язаних напрямах. Перший з них зумовлюється необхідністю відпрацювання управлінських моделей, адекватних діяльності за умов децентралізації. З цих позицій фундаментальні управлінсько-економічні проблеми взаємодії держави та територіальних утворень, обґрунтування оновлених інституціональних форм діяльності досліджуються такими вченими, як О.Алимов, О.Амоша, П.Бор-щевський, В.Геєць, М.Долішній, С.Дорогунцов, Б.Кваснюк, В.Нудельман, В.Пила, С.Романюк, Д.Стеченко, В.Тарасевич, О.Топчієв, М.Чумаченко та іншими. Розподіл повноважень між інституціями державного, регіонального, муніципального рівнів у процесі децентралізації породжує велику кількість багатопланових і суперечливих проблем, шляхи розв’язання яких активно досліджуються в різних аспектах: у методолого-управлінському (праці В.Авер’янова, В.Бакуменка, Н.Нижник, Ю.Сурміна, М.Лесечка, О.Оболенського, Г.Одінцової, В.Троня, В.Цвєткова та ін.), в адміністративно-правовому (праці І.Бутка, М.Корнієнка, В.Погорілка, В.Шаповала та ін), в економіко-організаційному та бюджетно-фінансовому (праці В.Бодрова, Г.Губерної, В.Дорофієнка, Л.Зайцевої, О.Ігнатенка, В.І.Кравченка, Ю.Лебединського, О.Мордвінова, О.Осауленка, В.Рижих, І.Розпутенка, В.Шамрая та ін), у соціально-політичному та кадровому (праці Г.Дмитренка, В.Князєва, В.Лугового, В.Майбороди, П.Надолішнього, В.Ребкала, В.Скуратівського, І.Солоненка, Л.Шкляра та ін.). Незважаючи на широке коло наукових розробок у зазначених та інших напрямах проблематики децентралізації, багато питань потребують подальшого теоретико-методологічного осмислення з метою створення систем управління, ефективних з позицій гармонізації відносин між всіма рівнями прийняття рішень.

Активність у другому напряму досліджень стимулюється визнанням принципу субсидіарності та якісно новим рівнем відповідальності місцевої влади перед територіальними громадами за результати управління й вибір шляхів розвитку. Такі вимоги спричиняють зростання інтересу до застосування підходів менеджменту й стратегічного планування, які в суспільному управлінні розвинутих країн становлять одну з провідних складових його сучасної парадигми. В українському муніципальному русі, що інтенсивно розвивається, зазначені підходи формують один з провідних напрямів науково-практичної діяльності.

Завдання реформування місцевого самоврядування з метою встановлення нових взаємовідносин влади й громадян, необхідність ефективно відповідати на підвищені вимоги людей з їх потребами й інтересами зумовлюють перехід до муніципального менеджменту. Сьогоднішнє поширення цього терміна можна вважати одним з індикаторів прагнення до нового управління. Проте такий перехід є далеко не термінологічним і має бути підкріплений належним науковим обґрунтуванням і розкриттям поняття муніципального менеджменту, яке дотепер не здійснювалося. Неоднозначне, а часто й некоректне тлумачення цього поняття утруднює визначення системоутворюючих ознак муніципального менеджменту, які надали б орієнтири модернізації існуючого муніципального управління. У його практиці, як відмічається багатьма дослідниками, спрямованість на задоволення потреб територіальних громад здебільшого декларується, а недосконала піраміда управління діє традиційно, коли інтереси людей не розглядаються як провідні джерела визначення цілей і часто залишаються на другому плані. Отже, необхідне створення ефективних методологічних засобів, які інституціонально забез-печили б закріплення управлінської відповідальності за соціально-визначений результат, сприяли б реалізації системних вимог щодо досягнення єдності цілей, структур, стратегії та технологій управління. Нагальною є проблема перетворення розвитку муніципальних інституцій на керований в напрямах стратегічного вибору. Її новизна та складність спричиняють необхідність наукового обґрунтування підходів щодо здійснення відповідних процесів згідно з об’єктивними тенденціями розвитку й на засадах сучасних поглядів на управління соціальними системами, що самоорганізуються. Розробка базових науково-теоретичних положень муніципального менеджменту має створити загальносистемні підстави для реалізації стратегічних підходів до управління, упровадження його інноваційних форм.

Стратегічне планування вже набуло значного поширення в муніципальному управлінні й визнано важливим нематеріальним ресурсом місцевого та регіонального розвитку. Швидкими темпами зростає кількість наукових і практичних розробок з програмування розвитку міст і територій, що для сучасного управління стало нормою. У той самий час характерним для існуючих стратегічних програм і планів є їх методологічна недосконалість, часто спрощені підходи до відпрацювання ключових моментів стратегічного планування, що радикально знижує вплив результатів зазначених розробок на керованість реальних процесів розвитку. Стратегічні підходи до планування розвитку територіальних громад ґрунтуються, переважно, на західних рекомендаціях, що мають надто концепту- альний характер і в багатьох аспектах вимагають адаптації до вітчизняних умов, посилення методологічної і технологічної компоненти підготовки стратегічних рішень. З огляду на це нагальними є потреби у формуванні системи принципів, розкритті інших методологічних категорій стратегічного планування адаптовано до муніципального менеджменту, що створило б підґрунтя якісної реалізації та належної інституціоналізації процесів стратегічної діяльності. Невідпрацьованими з методологічних і технологічних позицій є застосовувані в практиці моделі реалізації процесів стратегічного вибору, такі визначальні їх моменти, як системне визначення функціональних областей стратегічного аналізу й планування, забезпечення раціонального співвідношення централізації-децентралізації під час розробки стратегії, установлення раціонального балансу між концептуальними аспектами стратегії та засобами її реалізації, концепція проведення ситуаційного аналізу й виявлення стратегічних пріоритетів, органічне поєднання стратегічного й проектного підходів тощо. Проблемним питанням є встановлення раціонального часового горизонту стратегії з огляду на забезпечення її прийнятної реальності за умов нестабільності оточення. “Людський фактор” є одним з вирішальних у стратегічному плануванні, проте недостатнім є рівень розвитку стратегічного мислення управлінського персоналу за винятком обмеженого кола муніципальних лідерів. Унаслідок зазначеного позитивний досвід стратегічного планування є ще вкрай обмеженим, потенціал стратегічних підходів до управління використовується неповністю, а стратегії ще недостатньою мірою виконують роль реального інструмента здійснення муніципальної політики.

Отже, актуальність дослідження випливає з необхідності подолання протиріччя між потребою застосування підходів менеджменту й стратегічного планування в управлінні муніципальними утвореннями й відсутністю належного теоретико-методологічного й науково-прикладного підґрунтя реалізації цих підходів. Проблематика роботи відповідає завданням адміністративної реформи, найважливішим результатом якої повинні бути докорінні зміни в управлінні територіальними громадами, пов’язані з отриманням нових можливостей розвитку й задоволенням потреб місцевих спільнот. Тематика дисертації відповідає курсу на європейську інтеграцію України, узгоджується з основними напрямами Комплексної програми підготовки державних службовців, у якій наголошується на необхідності здійснення інноваційної діяльності в управлінні й оволодіння державними службовцями стратегічним мисленням, аналітичними навичками, майстерністю в застосуванні інструментів менеджменту, зокрема стратегічного планування.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. В основу дисертації покладені результати наукових досліджень і розробок автора, отримані під час участі у виконанні комплексного наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації ДР-ОК № 0201U004833) (тема “Дослідження проблем управління соціально-економічним розвитком Дніпропетровського промислового регіону та розробка науково-методичних рекомендацій з його вдосконалення” (номер державної реєстрації ДР № 0100U003151), розділ “Розробка та впровадження науково-методологічного забезпечення стратегічного планування в муніципальному менеджменті”, викона-ний під керівництвом автора дисертації). У дисертації використані результати реалізації проектів Міжнародного фонду “Відродження” “Менеджмент у місцевому та регіональному самоврядуванні”, “Міжнародна науково-практична конференція “Управління стратегічними змінами в місцевому самоврядуванні на шляху до громадянського суспільства”, виконаних під керівництвом автора роботи. Матеріали дисертації мають безпосередній зв’язок з результатами, що отримані автором під час участі в Програмі Державного департаменту США та Європейського Союзу “Стажування державних службовців України” за напрямом “Адміністративна реформа, відносини між центральними та місцевими органами управління та регіональна політика”. У дисертації використані результати виконання договору про співробітництво між Дніпропетровським регіональним інститутом державного управління УАДУ при Президентові України та міською радою м. Комсомольська Полтавської області.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є розробка теоретико-методологічних та науково-прикладних засад стратегічного планування в муніципальному менеджменті, підходів, моделей і технологій, що забезпечують практичне використання отриманих наукових результатів.

Для досягнення мети було встановлено такі завдання дослідження:

– виявити проблематику, основоположні тенденції та парадигмальні складові реформування суспільного управління в контексті підвищення його результативності та ефективності на засадах менеджменту й стратегічного планування;

– здійснити системний аналіз наукових напрацювань щодо теоретичних і методологічних основ управління процесами стратегічних змін та розвитку в соціальних системах, що самоорганізуються, з метою визначення комплексу найбільш суттєвих вихідних положень, умов, вимог, конкретизації проблеми й встановлення напрямів проведення й продовження дослідження за обраною проблемою;

– сформувати базові науково-теоретичні й концептуальні положення муніципального менеджменту й керованого розвитку муніципальних утворень;

– розширити теоретичну базу стратегічного планування в напрямах виокремлення простору стратегічних рішень, виділення й змістовної інтерпретації функцій концепції стратегічного мислення, удосконалення й розвитку базових понять;

– розкрити основні категорії методології управління адаптовано до умов стратегічного планування в муніципальному менеджменті;

– обґрунтувати й опрацювати методологічні засоби реалізації результат-орієнтованого управління та інституціоналізації управлінської відповідальності за соціально-визначений результат у системі стратегічного планування й управління;

– розробити науково-прикладні положення, моделі, підходи щодо створення цілісної системи технологій стратегічного планування розвитку муніципальних утворень;

– зробити апробацію розроблених науково-прикладних підходів, концепцій і моделей у практиці стратегічної діяльності українських міст.

Об’єктом дослідження даної роботи є управління процесами розвитку муніципальних утворень у контексті підвищення рівня і якості життя територіальних громад.

Предметом дослідження є теоретико-методологічні й науково-прикладні засади стратегічного планування в муніципальному менеджменті.

Гіпотеза дослідження базується на тому, що застосування в муніципальному управлінні підходів менеджменту й стратегічного планування викликано нагальними потребами часу внаслідок зростання складності та політичного навантаження управління за умов поглиблення демократизації суспільних відносин і посилення ресурсних обмежень розвитку, є реальним проявом сучасної парадигми суспільного управління, системною відповіддю на необхідність радикальної зміни традиційної філософії реалізації завдань місцевої влади й стратегічного мислення управлінців відповідно до вимог адміністративної реформи, а впро-вадження науково-обґрунтованих управлінських моделей і технологій стратегічного планування в муніципальному менеджменті забезпечує перетворення розвитку територіальних громад на керований у напрямах досягнення соціально-визначеного результату і є засобом реального впливу на реалізацію сьогоденної муніципальної політики.

Методи дослідження. У процесі роботи використані методи теоретичного та емпіричного дослідження, основними з яких є системний та історичний підходи, методи аналізу та синтезу (індукція й дедукція, порівняння, аналогія, абстрагування, класифікація), структурний аналіз, експертне опитування, моделювання, у тому числі структурно-логічне, структурно-функціональне, графічне та економіко-математичне.

Системний підхід є методологічною основою всієї дисертаційної роботи й використовується для вирішення більшості завдань дослідження. Історичний метод, індукція, порівняння, аналогія та абстрагування застосовані окремо або в комплексі під час визначення предмета дослідження, парадигмальних складових трансформації суспільного управління й керованого розвитку муніципального утворення, обґрунтування поняття муніципального менеджменту, удосконалення понятійно-категоріального апарату й розкриття методологічних категорій у предметній області дослідження, змістовної інтерпретації прикладних функцій концепції стратегічного мислення, формування інституціонально-цільової основи результат-орієнтованого управління, виявлення проблем оцінки суспільної корисності державних і муніципальних інвестиційних проектів тощо. Для дослідження комплексу потреб територіальної громади застосовані методи класифікації й структурного аналізу. Методи абстрагування, аналізу та синтезу, зокрема індукції та дедукції, моделювання використані під час розробки концептуальних, прескриптивних і методико-технологічних моделей. Економіко-математичне моделювання застосовано для формалізації підходів до ресурсної взаємодії муніципального утворення із зовнішнім середовищем, розкриття місії муніципального управління й узагальненого критерію раціональності стратегічного впливу, для розробки моделі оцінки соціально-економічної корисності та відбору муніципальних проектів розвитку. З метою виявлення готовності управлінського персоналу до стратегічної діяльності використано експертне опитування.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розв’язанні актуальної наукової проблеми – розробці теоретико-методологічних засад стратегічного планування в муніципальному менеджменті, що забезпечує формування науково-прикладних положень і моделей для практичного використання одержаних наукових результатів. У процесі розв’язання зазначеної проблеми в дисертації отримано такі найбільш суттєві наукові результати:

уперше – сформовано комплекс базових науково-теоретичних й концептуальних положень муніципального менеджменту, а саме: розроблено модель муніципального утворення, особливістю якої є описання територіальної громади через комплекс її потреб, а взаємодії всіх муніципальних інституцій – у потребо-орієнтованому контексті з позицій організаційної цілісності; доведено теоретичну коректність поняття муніципального менеджменту, підставами для чого є виявлені специфічні особливості суб’єкт-об’єктних відносин управління в муніци-пальному утворенні та наявність необхідної з позицій теорії організації інституціональної основи менеджменту, що підтверджено за допомогою зазначеної моделі; виділені системоутворюючі ознаки й синтезована прескриптивна модель муніципального менеджменту, що встановлює орієнтири реформування традиційного муніципального управління; розкрито парадигму керованого розвитку муніципальних утворень, яка, ґрунтуючись на сучасних поглядах синергетики, інституціоналізму, сталого розвитку стосовно управління стратегічними змінами в соціальних системах, що самоорганізуються, визначає цільову функцію й системні завдання розвитку, базові концептуально-методологічні підходи до реалізації результат-орієнтованого управління;–

запропоновано концепцію виокремлення простору стратегічних рішень на підставі встановлення їх провідної критеріальної ознаки (приймаються відносно зміни вектора креоду системи) та структуризації загального простору планування в системі координат “місійна значущість рішень – нестабільність середовища – часовий горизонт планування”, у результаті чого доведено, що стратегічне планування за умов нестабільного оточення може здійснюватися також з відносно короткотерміновим часовим горизонтом; –

обґрунтовано інституціонально-цільову основу результат-орієнтованого управління, яку створює сформована на підставі структурного аналізу комплексу потреб територіальної громади й досліджена за допомогою розробленої моделі інституція “зона стратегічної відповідальності”, що є багатоцільовим методологічним засобом і забезпечує системне виявлення функціональних підсистем муніципального управління та проектування структури управління “знизу” орієнтовано на споживачів муніципальних послуг згідно з обраною стратегією, реалізує єдність цілей, стратегії, структури та управлінської відповідальності;–

розроблено підкріплену концептуально-методологічними положеннями, підходами, моделями цілісну систему технологій стратегічного планування розвитку муніципального утворення, яку складають: модель формування стратегічного бачення, що відрізняється акцентуацією на встановленні перспективної економіко-господарської спеціалізації території з урахуванням її конкурентних переваг; дворівнева модель формування стратегії на інституціонально-цільовій основі зон стратегічної відповідальності, чим досягається повноцінна реалізація принципів організації стратегічної діяльності; комплекс засобів інформаційно-аналітичного забезпечення моделей стратегічного вибору, яким реалізується, по-перше, обґрунтоване визначення пріоритетів на підставі розробленої концепції ситуаційного аналізу; по-друге, комплексна оцінка проектів з позицій дихотомії “соціальна корисність – економічна ефективність” та формування субоптимального варіанта портфеля проектів, що максимізує суспільний результат у встановлених обмеженнях;

дістали подальшого розвитку – концепція стратегічного мислення, у результаті чого виділені та змістовно інтерпретовані її спеціалізовані функції (ментальна, інструментально-технологічна, продуктивна) і визначені систематизовані блоки знань, підходів, моделей, концептуально-методологічних настанов, що є базовими для формування стратегічної ментальності стосовно реалізації організаційних змін і процесів стратегічного планування, оцінки результатів управління;

– розкриття основних категорій методології стратегічного планування в муніципальному менеджменті, а саме: місії, змістовно інтерпретованої на підставі розроблених принципових положень і моделей; принципів прийняття стратегічних рішень і організації процесу стратегічної діяльності, пов’язаних з етапами узагальненої моделі технології планування; функцій стратегічної діяльності, визначених через дослідження альтернативних сфер стратегічної активності, що виявлені за допомогою інтерпретованої до умов муніципального управління моделі “місія-ринки-ресурси”; методів стратегічного впливу на суб’єкти господарювання території та формалізованого критерію його раціональності, соціально-економічна суть якого зводиться до вимоги забезпечення позитивного сальдо суспільної корисності;

– виокремлення сфери менеджменту в суспільному управлінні як такої, що охоплює державні та муніципальні організації, муніципальні утворення, але не поширюється на державне, регіональне чи муніципальне управління в цілому;

удосконалено понятійний апарат стратегічного планування в аспектах поглибленого розкриття змісту й авторського тлумачення базових понять (стратегія, стратегічне бачення, стратегічний план, стратегічне планування, стратегічне управління, стратегічна діяльність) та їх співвідношень між собою.

Практичне значення одержаних результатів. Здійснені в дисертаційній роботі дослідження доведені до конкретних положень, прикладних моделей, методик і рекомендацій, що знайшли впровадження в практичній діяльності органів муніципального та інших рівнів управління під час формування стратегій розвитку окремих міст, підготовки рекомендацій з розробки регіональних стратегій розвитку. Переважна більшість здобутків дисертації застосовується в навчальному процесі підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Зокрема, одержані в процесі виконання дисертації результати використані:–

Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України для підготовки проекту типових рекомендацій щодо розробки стратегій розвитку міст України (довідка про впровадження від 25 квітня 2002 р. № 138/ 04-01);

– Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції для підготовки проекту методичних рекомендацій з розробки регіональних стратегій розвитку (довідка про впровадження від 25 квітня 2002 р. № 15-3/265);

– міською радою м. Комсомольська Полтавської області для розробки стратегії розвитку міста (довідка про впровадження від 01 лютого 2002 р. № 03-2/970 );

– виконавчим комітетом міської ради м. Дніпропетровська для розробки програми розвитку міста “Дніпропетровськ-2010: стратегія розвитку” (довідка про впровадження від 17 квітня 2002 р. № 7/8 - 224);

– виконавчим комітетом міської ради м. Бердянська Запорізької області для розробки стратегічного плану розвитку міста (довідка про впровадження від 14 лютого 2002 р. № 01- 149/40);

– Дніпропетровським регіональним інститутом державного управління Української Академії державного управління при Президентові України в навчальному процесі підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців (довідка про впровадження від 16 червня 2002 р. № 250).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею автора. Усі результати одержані безпосередньо здобувачем і знайшли відображення в опублікованих особисто ним роботах. У процесі одержання нових наукових результатів не використані ідеї або розробки інших дослідників (О. Дроба, С. Серьогіна, В. Трізно), з якими опубліковано чотири роботи у співавторстві.

Апробація результатів досліджень. Результати дисертаційного дослід-ження оприлюднені на міжнародних науково-практичних конференціях “Управління стратегічними змінами в місцевому самоврядуванні на шляху до грома-дянського суспільства” (Дніпропетровськ, 1999), “Підвищення ефективності державного управління: стан, перспективи та світовий досвід” (Київ, 2000), “Актуальні проблеми державного управління і місцевого самоврядування” (Запоріжжя, 2001), “Самостійність місцевих влад та розподіл повноважень між ними” (Київ, 2002); на науково-практичних конференціях за міжнародною участю “Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування” (Київ, 1996), “Актуальні проблеми реформування державного управління” (Київ, 1997), “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи” (Київ, 1998), “Проблеми наукового забезпечення адміні-стративної реформи в Україні” (Київ, 1999), “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, 2000); на Всеукраїнському семінарі “Ресурсне забезпечення місцевого та регіонального управління” (Київ, 2001), на Всеукраїнській науково-практичній конференції “Громадянське суспіль- ство і місцева влада: контури взаємодії” (Дніпропетровськ, 2002), на Всеукраїнській науковій конференції “Проблеми демократизації пост- комуністичного суспільства у контексті європейського досвіду” (Дніп- ропетровськ, 1998), на регіональній науково-практичній конференції “Децентралізація державного управління: досягнення та невдачі місцевих влад” (Дніпропетровськ, 1998), на Всеукраїнському семінарі та координаційній нараді “Ресурсне забезпечення місцевого і регіонального розвитку” (Київ, 2001), на семінарі “Європейська інтеграція та регіональна політика України в контексті наближення до ЄС” (Київ, 2001), на науково-практичному семінарі за міжнародною участю “Досвід стажування державних службовців у США та ЄС і його роль у становленні демократичного державного управління в Україні” (Київ, 2002), на спільній сесії Української муніципальної академії та Українського муніципального клубу “Новий етап місцевого та регіонального розвитку” (Київ, 2002).

Дисертаційна робота обговорена на семінарі кафедри державного управління та місцевого самоврядування із запрошенням провідних учених кафедр економіки та регіональної економічної політики, філософії, соціології державного управління Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України; на кафедрі управління містом Української Академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи опубліковані в індивідуальній монографії обсягом 17,63 друк. арк., у 29 статтях у наукових фахових виданнях України за спеціальністю “Державне управління” (16,9 друк. арк.) Крім того, серед публікацій, які додатково відображають наукові результати дисертації, 6 статей, опублікованих в інших наукових виданнях, у тому числі одна – у закордонному (2,9 друк. арк.), 5 тез доповідей на наукових конференціях (1,9 друк. арк.), 2 навчальних посібники (9,2 друк. арк.). Загальний обсяг публікацій за темою дослідження – 48,53 друк. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, п’яти розділів, висновків, списку використаних джерел, шести додатків. Вона викладена на 396 сторінках і містить 32 рисунки, у тому числі 11 – на окремих сторінках, 12 таблиць, у тому числі одна – на окремій сторінці. Список використаних джерел (390 найменувань) – на 32 сторінках. Додатки А – Е – на шести сторінках.

Основний зміст роботи

У вступі визначено сутність і стан наукової проблеми, що розв’язується в роботі, обґрунтовано актуальність теми дисертації, показано її зв’язок з науковими програмами й темами, зокрема з напрямами дослідницької роботи Української Академії державного управління при Президентові України, визначено мету, завдання й гіпотезу дослідження, його предмет і методи, систематизовано наукову новизну й практичну корисність одержаних результатів, наведено дані щодо опублікування та апробації цих результатів.

У першому розділі – “Аналіз тенденцій та проблем реформування суспільного управління” – виявляються й розкриваються парадигмальні складові трансформації суспільного управління, розглядаються наукові засади управління процесами змін і розвитку в соціальних системах, визначаються напрями досліджень обраної проблеми.

За умови широкомасштабних демократичних перетворень в Україні, зокрема в контексті її європейського вибору, необхідним є переосмислення підходів до суспільного управління (управління із суспільних позицій на державному чи місцевому рівнях) з метою підвищення його результативності, докорінної зміни відносин між громадянами й владою. Адміністративні реформи 80 – 90-х років минулого сторіччя в західних країнах і в сучасній Україні спричинені протиріччям реального буття між підвищенням вимог громадян до влади з огляду на зростання рівня демократизації суспільства й бюрократизованими формами реалізації суспільного управління, які дискредитували себе як з теоретичних, так і з практичних позицій. Тому реформи необхідні як свідомий перехід до нової філософії управління.

На основі узагальнення тенденцій змін у підходах і моделях суспільного адміністрування можна стверджувати, що існує тісний взаємозв’язок між процесами децентралізації, становленням принципу субсидіарності та запровадженням методології менеджменту до суспільного управління. Перетворення регіональних та місцевих інституцій суспільного управління на повноправні суб’єкти управлінських відносин з правом прийняття самостійних рішень, наближення влади до громадян та необхідність підвищення якості надаваних послуг зумовили розвиток нових моделей управління (менеджеріалізм, новий публічний менеджмент, ринково-орієнтована публічна адміністрація, підприємницьке врядування), які обгрунтовували й досліджували відомі західні вчені Т.Геблер, П.Друкер, С.Осборн, К.Полліт, Г.Саймон, К.Худ та інші. Ці моделі ревізували всі традиційні цінності теорії та практики публічного адміністрування, а найвиразнішими відмінностями їх були відхід від класичної схеми бюрократії, виражена орієнтація на споживача й надання послуг не тільки безпосередньо через бюрократичні процедури, а й з використанням ринкових підходів і партнерства з приватним сектором, розвиток альтернативних організаційних структур, що ґрунтуються на принципах децентралізації та відкритості для зовнішніх впливів, намагання виміряти та оцінювати результати управління, зміни в організаційній культурі. Отже, головним у цих моделях є прагнення створити результативнішу й гнучкішу систему суспільного управління, спрямовану на громадянина, шляхом переходу від адміністрування до менеджменту. Напрям досліджень, пов’язаний з формуванням в Україні концепцій, моделей і підходів нового муніципального управління, створенням передумов переходу до муніципального менеджменту розвивається у працях В.Амітана, О.Бойко-Бойчука, А.Гошка, Г.Дмитренка, В.Кампа, В.Князєва, В.Куйбіди, М.Лесечка, А.Ліпенцева, Ю.Мальчина, Ю.Наврузова, А.Осітнянка, М.Павлова, В.Пархоменка, О.Поважного, М.Пухтинського, В.Рубцова, С.Саха-ненка, В.Удовиченка, І.Федіва, А.Чемериса, Л.Шремфа та інших.

Природним наслідком поширення нових управлінських моделей є виникнення потреби в застосуванні стратегічних підходів до управління. За останні десятиріччя вони стали нормою суспільного управління в розвинутих країнах. Узагальнення матеріалу наукових публікацій дає можливість визначити фактори, діяння яких стимулює застосування стратегічних технологій: динамічні зміни в зовнішньому середовищі, що потребує засобів забезпечення балансу з оточенням; орієнтація нових моделей управління на результативність, що зумовлює необхідність чіткого цілепокладання та розробки програм досягнення цілей; потреба у створенні методологічного підґрунтя самостійного ухвалення рішень щодо стратегічного вибору шляхів розвитку місцевих суб’єктів суспільного управління за умови децентралізації; потреба в ефективних і водночас “м’яких” технологіях за умов відкритості, прозорості, підзвітності та підконтрольності влади громадськості.

Узагальнення результатів аналізу еволюції моделей публічного адміністрування, тенденцій та досвіду реформування суспільного управління дозволило сформувати систему взаємопов’язаних принципів, положень і вимог, яка набуває характеру парадигми трансформації суспільного управління. Парадигма розкриває базові принципи реалізації нових моделей суспільного управління (установлення раціонального ступеня централізації-децентралізації управління й збалансування політичних та адміністративних факторів ухвалення рішень), провідну методологічну компоненту реалізації системних змін (адаптоване впровадження до суспільного управління методології менеджменту з метою посилення орієнтації на споживача й підвищення якості надання послуг громадянам), відповідні вимоги щодо доповнення й перегляду методів управління з урахуванням технік бізнес-менеджменту й маркетингу для досягнення кінцевого результату управління, основні інструменти реалізації нових моделей управління (методологія й технологія стратегічного планування, ринкові підходи й методи), напрями формування нової організаційної культури та стилю суспільного управління. Отже, установлені перевірені світовою практикою орієнтири переходу до прогресивних моделей державного, регіонального й муніципального управління, які складають важливу групу вихідних положень проведення даного дослідження.

Аналіз науково-теоретичних напрацювань щодо пізнання та реалізації процесів соціальних трансформацій (праці М.Б’юкенена, Б.Кваснюка, В.Коханов-ського, Н.Моїсєєва, С.Мочерного, Д.Норта, І.Пригожина, І.Стенгерса, Ю.Сурмі-на, Г.Хакена та інших) показує, що зростання складності процесів розвитку за рахунок об’єктивного підвищення рівня відкритості діяльності й впливу самоорганізації в соціальних системах “розмиває” детермінацію системних зв’язків, зрушує акценти на унікальність і неповторність явищ і подій. За таких умов використання класичних методів системного підходу має доповнюватися розглядом проблемної ситуації з синергетичних та інституціональних позицій, урахуванням “м’яких” факторів управління, що дає додаткові можливості цілеспрямованого впливу на систему адекватно її природі та конституції. З урахуванням цих положень далі розробляються принципові основи керованого розвитку самоврядних інституцій.

Зумовлена зазначеними обставинами підвищена складність обґрунтування рішень зі стратегічного вибору вимагає застосування особливого стилю мислення, яке в науковій літературі отримало назву стратегічного. У результаті аналізу публікацій з релевантної тематики (праці Дж.Андерсена, О.Анісімова, Дж.Брайсона, Б.Вита і Р.Мейєра, Д.Дернера, І.Жинкіної, В.Колпакова, Б.Крозбі, В.Ребкала і В.Тертички, Г.Саймона, В.Троня та інших) підтверджено, що вибір альтернатив і критеріїв розв’язання проблем ґрунтується не тільки на об’єктивних факторах, а має й суб’єктивний аспект, пов’язаний як з неоднозначністю сприйняття складності залежно від психофізіологічних особливостей і когнітивних здібностей, так і з рівнем професійної підготовленості й системою цінностей особи, що приймає рішення. Критична роль людського фактора під час здійснення соціальних трансформацій зумовлює виникнення проблеми формування й розвитку стратегічного мислення управлінців. У той самий час існують лише окремі розробки, що переводять цю проблему в практичну площину з метою системного визначення вимог і настанов, які складають концептуальні й методологічні засади стратегічної діяльності, підвищують об’єктивність обґрунтування управлінських рішень.

Результати аналізу літератури щодо проблемних аспектів застосування базових моделей стратегічних підходів до управління, які розробляли й досліджували І.Ансофф, К.Ендрюс, П.Зельцник, Г.Мінтцберг, М.Портер, А.Чандлер та інші, дозволяють акцентувати увагу на слабких місцях і окремих моментах, що стимулює подальші дослідження у відповідних напрямах. Дотепер існують проблеми адаптації типових технологій стратегічного планування в бізнес-менеджменті до суспільного управління, проблеми досягнення відповідності стратегії та структури, що є одним з постулатів концепції інституціоналізму в теорії стратегічного планування, проблеми узгодження інтересів ключових осіб, що приймають рішення, проблеми визначення, виміру та оцінки кінцевого результату стратегій тощо. Слід ураховувати наявність проблем, які в практиці стратегічного планування стали типовими: “параліч аналізом” (перевага аналітичних міркувань над конкретними діями), що актуалізує розробку технології цілеспрямованого ситуаційного аналізу; організаційний опір стратегічному плануванню, що стимулює вдосконалення моделей управління змінами; відкидання стратегічного планування в разі послаблення уваги керівництва до нього, що потребує інституціоналізації цієї функції. Для підвищення результативності стратегічного планування належна увага має приділятися й реалізації управлінських функцій організації, мотивації, контролю.

Практика стратегічного планування в розвинутих країнах світу доводить його значний позитивний вплив на результативність управлінської діяльності. В Україні управління лише почало набувати характеру стратегічного. Останнім часом значно підвищується інтерес до наукових досліджень з розробки окремих аспектів методології, концепцій, моделей стратегічного планування, високою є активність у напрямах розробки й практичного упровадження стратегічних підходів до управління розвитком окремих українських міст і регіонів. Проте існуючий вітчизняний досвід стратегічного планування свідчить, що його значний потенціал використовується далеко не повністю, причинами чого є слабкість методологічного забезпечення моделей стратегічного вибору, відсутність відпрацьованої системи технологій, недостатній рівень розвитку стратегічного мислення персоналу тощо.

Результати зробленого в даному розділі аналізу літератури за обраною темою дозволяють визначити напрями, що дотепер не отримали достатнього розкриття й вимагають поглибленого наукового дослідження з огляду на необхідність створення в Україні сучасної ефективної системи управління розвитком самоврядних територіальних громад і управлінсько-методологічних засобів реалізації результативної муніципальної політики. Ці напрями пов’язані з використанням надбань науки управління та менеджменту адаптовано до вітчизняних умов і стосуються розробки такої проблематики: науково-обґрунтований перехід до муніципального менеджменту, підходи й механізми управління, орієнтованого на соціально-визначений результат; перетворення розвитку муніципальних інституцій на керований з урахуванням об’єктивних вимог і умов здійснення соціальних трансформацій, сучасних прогресивних тенденцій і парадигм суспільного управління; надання муніципальному управлінню стратегічного характеру, сполучення муніципальних, регіональних та національних систем стратегічного планування; розкриття функцій і настанов концепції стратегічного мислення в науково-прикладному контексті; результативна система надання послуг населенню з застосуванням ринкових і маркетингових підходів і засобів, партнерства з приватним сектором, індикативного планування; теорія й методологія муніципального маркетингу; ефективні структури управління, орієнтовані на кінцевий результат і адекватні стратегіям розвитку; проектні та програмно-цільові підходи до реалізації стратегічних завдань і розподілу ресурсів розвитку; дієві моделі “внутрішнього менеджменту”, нова організаційна культура суспільного управління, системи адміністративного аудиту й оцінки результату управлінської діяльності.

Отже, існує проблема подальшого розвитку теоретико-методологічних та науково-прикладних засад стратегічного планування в муніципальному менеджменті, у межах якої мають бути вирішені питання теоретико-концептуального обґрунтування муніципального менеджменту, розкриття принципових основ керованого розвитку муніципальних інституцій, розвитку теорії, методології та технології стратегічного планування адаптовано до результат-орієнтованих підходів муніципального менеджменту.

У другому розділі – “Теоретико-концептуальне обґрунтування муніципального менеджменту” – конкретизуються проблеми управлінського забезпечення розвитку муніципальних утворень і визначаються межі, напрями та концепція дослідження, теоретично обґрунтовується поняття муніципального менеджменту й формується його прескриптивна модель, розкривається парадигма керованого розвитку муніципальних утворень.

Для окреслення об’єкта дослідження застосовується поняття “муніципальне утворення” (далі – МУТ), під яким розуміється адміністративно-територіальна одиниця, сформована на основі територіальної громади базового рівня місцевого самоврядування. З метою визначення меж і конкретизації напрямів дослідження проаналізовано проблематику управлінського забезпечення розвитку муніци-пальних утворень в аспектах цілепокладання, структур, технологій, персоналу. Установлено, що характерними рисами існуючого управління є його слабка орієнтація на потреби громадян як споживачів муніципальних послуг, що є наслідком несформованості властивих менеджменту уявлень щодо результат-орієнтованого управління і відсутність механізмів закріплення відповідальності за досягнення соціально-визначеного результату. Консервативність підходів до формування структур управління призводить до їх відриву від стратегічних завдань. Моделі формування стратегій відпрацьовані лише на концептуальному рівні, а дискусійними залишаються багато методологічних і технологічних аспектів планування. Відсутність ефективного інформаційно-аналітичного забезпечення відповідних процесів не дозволяє системно визначати предметні області й межі ситуаційного аналізу й обґрунтовано виявляти стратегічні пріоритети. Підходи до встановлення часового горизонту стратегій як обов’язково довготермінового не є адекватними вітчизняним реаліям, а його неузгодженість з терміном виборних повноважень місцевої влади й слабка інституціоналізація стратегічної діяльності знижують упевненість у можливостях реалізації розроблених стратегій. Відчутні негативні ефекти породжуються невідпрацьованістю понятійного апарату й неоднозначним тлумаченням таких базових понять, як стратегічне бачення, стратегія, стратегічний план, проект, програма тощо. Застосування проектного підходу до формування й реалізації стратегій декларується багатьма розробниками, але ще не досягнуто його органічного зв’язку зі стратегічними технологіями. Оцінка готовності управлінського персоналу до стратегічної діяльності, здійснена за результатами проведених експертних опитувань муніципальних управлінців, свідчить про недостатній розвиток їх стратегічного мислення. Концепція дослідження розроблена з урахуванням необхідності розв’язання комплексу зазначених проблем муніципального менеджменту й стратегічного планування й вихідних положень, обґрунтованих результатами аналізу розвитку наукової думки в предметній області дисертації.

Упровадження методології менеджменту набуває особливої актуальності за умов формування в Україні нових відносин суспільного управління. Під час активного розвитку процесів становлення муніципального руху разом з термінами “муніципальне управління” й “муніципальна політика” у вітчизняній практиці набуває поширення термін “муніципальний менеджмент”, що характерно й для інших пострадянських країн. Науково-теоретичне обґрунтування поняття муніципального менеджменту, яке досі не здійснювалося, виконано з позицій доведення виправданості й теоретичної коректності його застосування. При цьому дисертант базувався на позиції, що муніципальне управління, на відміну від переважно представницьких і самоврядних функцій управління в територіальній громаді, характеризує управління особливого роду, що реалізує суспільно-адміністративні відносини, які виникають під час реалізації місцевих інтересів громадян.

Аналіз особливостей суб’єкт-об’єктних відносин муніципального управління та управління в МУТ надає аргументи щодо виправданості виділення окремої сфери муніципального менеджменту. Такими аргументами є, по-перше, необхідність виокремлення управлінських відносин у МУТ як в окремій системі з метою задоволення інтересів його територіальної громади від управління на рівні спільних інтересів місцевого самоврядування, де провідними стають міжсистемні взаємодії територіальних громад, кожна з яких розглядається з системних позицій як “чорна скринька”. По-друге, існує значна й характерна тільки для сфери управління в муніципальному утворенні специфіка порівняно з менеджментом у “класичній” організації (подвійна природа територіальної громади як суб’єкта-об’єкта управління, наявність вираженої політичної складової в управлінні, особливі вимоги щодо демократичності управління, надзвичайно широке коло різноманітних потреб і інтересів, що одночасно висуваються громадою задля їх задоволення, особливості взаємодії з суб’єктами зовнішнього оточення й можливості цілеспрямовано впливати на них, необхідність реалізації специфічної функції маркетингу території та ін.).

З позицій теорії організації необхідною передумовою менеджменту є наявність відповідної інституціональної основи. З метою доведення висунутої гіпотези щодо наявності в муніципального утворення необхідних системоутворюючих ознак організаційної цілісності розроблено й проаналізовано модель МУТ. Модель побудовано з притаманних менеджменту позицій орієнтації на споживача. Інноваційним моментом моделі є описання територіальної громади через комплекс її потреб, відповідно до класифікації яких структуровані продуктивний та ринковий комплекси, що виділені в моделі. Розкрито специфіку операційної системи МУТ у контексті потребо-орієнтованої взаємодії всіх його інституцій. У результаті встановлено наявність у муніципального утворення необхідних ознак організації (територіальна та соціальна єдність, наявність спільних цілей стосовно рівня і якості життя, спільних територіальних інтересів, єдиної системи управління та операційної системи), яка, між тим, має відчутні управлінські особливості. Наведене дає підстави зробити висновок щодо теоретичної коректності та виправданості виділення поняття муніципального менеджменту як різновиду муніципального управління, що реалізується методами, прийнятими для реалізації управлінських відносин у конкретній системі-організації. Ураховуючи неоднозначність тлумачення сфери менеджменту та її часто