НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

ЯКИМЧУК Микола Костянтинович

УДК 347.73

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ УПРАВЛІННЯ

В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне

право і процес; фінансове право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Київ – 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного, адміністративного і фінан-сового права Чернівецького національного університету ім. Юрія Федьковича Міністерства освіти і нау-ки України

Науковий консультант -

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент
Ака-демії правових наук України

АВЕР’ЯНОВ Вадим Борисович, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент
НАН України

ОПРИШКО Віталій Федорович, декан юридичного факультету Київ-ського національного економічного університету

доктор юридичних наук, професор

ПАХОМОВ Іван Микитович, завідувач кафедри Одеського держав-ного економічного університету

доктор юридичних наук, професор

ЯСТРЕБОВ Владислав Борисович, головний науковий співробітник Науково-дослідного інституту проблем зміцнення законності та право-порядку при Генеральній прокуратурі Російської Федерації

Провідна установа -

Одеська національна юридична академія, кафедра адміністративного та фінансового права.

Захист відбудеться 20 грудня 2002 р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України за адресою: 01001, Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці інституту.

Автореферат розіслано 19 листопада 2002 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Усенко І. Б.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Чинна Конституція України 1996 року проголо-шує: “Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава” (ст. 1). Необхідно ще багато зробити для втілення даних принципів у життя.

Власний історичний досвід України та сучасна зарубіжна практика доводять, що лише за умови наукового та практичного забезпечення посилення управлінського впливу, а також постійного вдосконалення його форм і методів можна досягти ефектив-ного функціо-нування суспільного організму. В даному дослідженні розгля-да-ється тільки одна із сторін державного управління – управління в органах прокура-тури.

Актуальність дослідження шляхів реформування системи органів про-куратури під-тверджу-ється як необхідністю приведення зазначеного інституту у від-повідність до консти-туційної мо-делі, так і необхідністю вдосконалення його організа-ційної струк-тури і трансформації процесів та зв’язків у системі в дусі адміністративної та судово-пра-вової реформ.

Адміністративна реформа, розпочата в Україні, спрямована насамперед на поета-пне формування ефективної організації виконавчої влади та місцевого самоврядування. Су-дово-правова реформа націлена на становлення незалежної судової влади, зорієнто-ва-ної на захист прав людини. Зазначені реформи не могли обійти правоохо-ронні ор-гани, в тому числі й органи прокуратури. Під час їх проведення значно змінилася уява про місце інституту прокуратури серед гілок державної влади, рефор-мовано струк-туру, різні аспекти організації та діяльності прокуратури. Так, про-кура-тура України є автономною системою, управлін-ська вертикаль якої відзначається жор-стким підпоряд-куванням системи Генеральному прокурору України. Але проку-рорська система під-порядкованості в поєднанні з єдиноначальністю керівни-ків органів прокуратури нерід-ко призводить до винесення ними необґрунтованих рішень, а служ-бова дисципліна в системі наближена до військової.

Зважаючи на вказані обставини, поглиблений аналіз цих та інших організа-ційно-пра-вових проблем діяльності прокуратури має першорядне значення для вияв-лення позитив-них і негативних рис її сучасного стану, перспектив розвитку загалом та особ-ливо оптимі-зації управління в її органах.

Актуальність дослідження управління в системі органів прокуратури, її місця в дер-жав-ному механізмі, принципових особливостей побудови системи та шляхів їх покра-щання підтверджується тим, що лише на основі такого дослідження та в ході його про-ведення можливе вироблення концептуальних засад демократизації інсти-туту проку-ратури та внесення пропози-цій по налаго-дженню нового комплексу відносин у системі його органів. Нау-ково-теоре-тичні та прикладні дослідження з проблематики управ-ління в органах проку-ратури висту-пають базою наукового забезпечення реформування інституту прокуратури загалом.

Комплексне реформування прокуратури та її становлення як не-залежного держав-ного органу потребують переосмислення та глибокого аналізу засад її організації та діяльності, одним з найважливіших аспектів яких є управління. В Україні проблеми управління в органах прокуратури, побудови і функ-ціо-нування прокуратури в їх сис-темному, організаційному зв’язку ще не дістали належного осмислення. Втім тільки цілісне дослідження управління в органах прокуратури, його тео-ретичних та правових аспектів дає змогу з’ясувати суть інституту прокуратури, зміст про-цесів та відносин управління в прокурорській системі. Дані об-ставини лише під-креслюють актуальність проведення наукових досліджень у галузі управління в органах прокуратури України, пов’язаних передусім з пошуками шляхів реформування і вдосконалення організації та діяльності прокуратури України.

В Україні проблематика державного управління та адміністративного права дістала всебічне осмислення в працях В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Би-тяка, Є.В. Додіна, Є.Б. Кубка, В.М. Марчука, В.Ф. Опришка, І.М. Пахомова, В.М. Селі-ванова, В.Ф. Сіренка, В.В. Цвєткова, О.Ф. Фриць-кого, Ю.С. Шемшученка та ін. Вагомий внесок у розробку проблем державного управління внесли такі російські вчені, як В.Г. Атаманчук, І.Л. Бачило, Б.М. Лазарєв, Б.П. Курашвілі, Г.І. Пет-ров,
Ю.О. Тихомиров, В.А. Юсупов та ін. Соціально-управлінські аспекти аналізувалися такими вченими, як В.Г. Афанасьєв, Ю.М. Козлов, П.Н. Лебедев, А.М. Омаров,
В.С. Основин, І.М. Слепенков, Є.С. Фролов та ін. Проте проблемам побудови і функціонування органів прокуратури в їх органічному зв’язку науковцями не приділялося достатньої уваги. Багатьма ще й досі не враховується, що управління є цілком об’єктивною пе-редумовою належного функціонування органів про-куратури. Без цілеспрямованого до-слідження даного явища неможливе розуміння справ-жніх потреб і можливостей її ра-ціоналізації та ре-формування, ефективного виконання по-кладених на неї завдань.

Проблеми управління у сфері діяльності різних правоохоронних органів висвіт-люються в працях О.М. Бандурки, І.І. Веремеєнка, А.Г. Братка, І.П. Голосніченка, К.Ф. Гуценка, Н.Н. Єфремова, Т.К. Зарубицької, Д.С. Карєва, С.В. Ківалова,
А.П. Коренєва, Л.Л. Попова, В.М. Семенова, І.А. Склярова, Т.Н. Радька, В.В. Черні-кова, В.С. Черняв-ського.

Але проблеми управління в органах прокуратури України, його теоретичні та прак-тичні аспекти практично залишаються поза увагою дослідників. Лише окремі питання органі-зації та управління в органах прокуратури досліджували такі вчені та практики з питань прокурорського нагляду, як: В.В.Богуцький, Ю.М. Грошевой,
В.М. Гусаров, В.В. Долежан, М.В. Косюта, І.Є. Марочкін, М.І. Мичко, А.М. Мудров, В.П. Рябцев, В.Я. Тацій, П.В. Шумський, В.Б. Ястребов. Серед них слід особливо відзна-чити російського вченого О.Ф.Смирнова, який у окремій праці зробив спробу обґрун-тувати засади управління в органах прокуратури. Останнім часом в Украї-ні
за-хищено ряд дисертацій (В.С. Бабкової, В.Н. Гусарова, Н.І. Мичка, М.В.Косюти,
В.В. Сухоноса), окремі положення яких також торкаються питань організації та управління в органах прокуратури.

Окрім того, проблеми організації та діяльності орга-нів прокуратури обґрунтовувалися науковцями та практиками на наукових і науково-прак-тичних конференціях, на навчально-методичному семінарі, що про-водився Генераль-ною прокуратурою України в 1998 році, де також наголошувалося на актуаль-но-сті досліджень у галузі управління в органах прокуратури.

Отже, наукова та практична значимість проблем організації та правового забезпе-чення управління в органах прокуратури, реформування її структури та подальшого вдоскона-лення діяльності, недостатня увага до даної проблематики з боку науковців-теоретиків суттєво вплинули на вибір теми даного дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація безпо-середньо пов’язана з науковими працями відділу проблем державного управ-ління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, зокрема темою “Проблеми удосконалення державного управління на етапі адміні-стра-тивної реформи в Україні (№ державної реєстрації РК0101 U001011), і плановими нау-ковими дослідженнями кафедри конституційного, адміністративного і фінансового права Чернівець-кого національного університету імені Юрія Федьковича.

Мета та завдання дослідження. Метою даної дисертаційної роботи є вироблення тео-ретико-методологічних та організаційно-правових засад удоскона-лення управлін-ської діяльності в органах прокуратури України і з їх урахуванням розроблення пропо-зи-цій щодо подальшого розвитку правового регулювання та практики правозастосу-вання в органах прокуратури на сучасному етапі.

З огляду на поставлену мету визначено такі дослідницькі за-вдання:

- проаналізувати сучасне законодавство України про органи прокуратури, стан і осно-вні тенден-ції його подальшого розвитку, засади організації та правового регу-лю-вання управління в органах прокуратури;

- обґрунтувати концептуальне бачення прокуратури з точки зору теорії соціального та державного управління для виявлення передумов і факторів поліпшення функ-ціо-ну-вання прокуратури як різновиду соціально-управлінських систем;

- з’ясувати поняття, принципи, зміст та особ-ливості реалізації управління в органах проку-ратури;

- визначити поняття функцій управління в органах прокуратури, здійснити їх кла-сифі-кацію, проаналізувати зміст та стан правового регулювання; основні напрями сучасної транс-формації функцій прокуратури та їх вплив на організацію та про-блеми струк-турних рео-рганізацій в органах прокуратури;

- розкрити сутність актів управління в органах прокуратури і особливості їх змісту, здійс-нити класифікацію їх видів та виробити практичні рекомендації щодо раціона-лізації процесів прийняття і виконання управлінських рішень в органах прокура-тури;

- охарактеризувати безпосередній управлінський вплив суб’єктів управління на об’єкти в системі органів прокуратури, його поняття, форми і методи, елементи про-цесу та зміст управлінської діяльності в органах прокуратури; зворотний вплив на керуючу ланку та діяльність щодо забезпечення її управлінською інформацією;

- з’ясувати шляхи вдосконалення організаційно-структурного, функціонального та кадрового забезпечення системи органів прокуратури, стану управління кадрами ор-га-нів прокуратури і накреслити основні шляхи їх вирішення; охарактеризувати фо-рми ор-ганізаційно-правового забезпечення наукової організації управління в ор-ганах прокура-тури;

- виробити напрями, шляхи та конкретні пропозиції щодо вирішення та усунення недоліків в управлінні органами прокуратури, зокрема виробити проект нового за-кону “Про проходження служби в органах та установах прокуратури”.

Об’єктом дисертаційного дослідження є прокуратура як окремий інститут сучасної Української держави.

Предметом є організаційні аспекти побудови системи управління в органах проку-ратури України, нормативна база її функціонування та практика застосування відповід-ного законодавства.

Методологічною основою дослідження стали сучасні методи науко-вого пізнання. У процесі роботи над дисертацією використовувалися тією чи іншою мірою всі основ-ні принципи і методи наукового дослідження: аналіз і синтез, індукція і дедукція, порів-няння, уза-гальнення, що дало змогу забезпечити єдність організаційно-правового ана-лізу управління в органах прокуратури. І все ж головна увага приділялася застосу-ванню системного і спеціального аналізу. Чільне місце посіло використання діалектич-ного та історичного під-ходів до вивчення тісного зв’язку між функці-ями і структурою, управлінською діяльністю та відносинами в межах системи проку-ратури України. Системний підхід дав змогу дослідити взаємозв’язки структурних елементів у системі органів прокуратури та її взаємовідносини з іншими державними органами. Застосовувалися такі методи наукового дослі-дження, як порів-няльно-правовий (для аналізу законодавчого регулювання організації та управління в органах прокуратури України, Росії, Казахстану, країн Прибалтики та ін.), форма-льно-юридичний (для вияв-лення прогалин і суперечностей у нормативно-правових ак-тах та вироблення шляхів їх усунення), структурно-функціональний (для більш глибокого вивчення закономірностей та властивостей організації управ-ління в органах прокуратури, послідовного розкриття структурно-функціонального аспе-кту організації прокуратури) і соціо-логічний (у про-цесі опитування керівних працівників прокуратури).

Основні положення та висновки роботи ґрунтуються на аналізі нормативної бази, зокрема, принципів та правових норм Кон-ститу-ції України 1996 року, законів та по-станов Верховної Ради України, рішень Консти-туційного Суду України, указів Прези-дента України, постанов Кабінету Міністрів України, наказів Генерального прокурора України та інших нормативно-правових актів.

У дисертаційному дослідженні широко використані відомості про діяльність орга-нів сучасної прокуратури України, дані про її структуру, функції, а також дані, одер-жані в результаті вивчення практики управлінської діяльно-сті в органах прокуратури всіх рівнів, починаючи з Генеральної прокуратури України, та матеріали перевірок дія-льності органів прокуратури України за основними напрямами ро-боти за 1996-2001 рр.; результати проведеного автором опитування керівних працівників апа-рату проку-ратури Чернівецької області та прокуратури міста Чернівці з питань органі-зації їх ро-бочого часу. Враховувався також особистий досвід дисертанта, набутий під час роботи в прокуратурі Чернівецької області.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації вперше у вітчизняній юридичній літературі здійснено комплексний аналіз організаційно-право-вих основ управління в органах прокуратури України.

У межах здійсненого дослідження одержано результати, які мають наукову новизну.

1. Обґрунтовано висновок, що система органів прокуратури є не лише авто-номною щодо системи державних органів і самостійною організаційною системою з ви-зна-ченими цілями діяльності, функ-ціями і компетенцією по їх здійсненню, але й самоуправлін-ською та са-модостатньою, оскільки щодо неї не до-пускається без-посереднє управ-ління з боку інших державних органів та посадових осіб.

2. Визначено, що особливістю управління в системі органів прокуратури є те, що управ-лінський вплив не виходить за межі прокурорської системи; мета управління в системі органів прокура-тури незмінна: підтримання прокурорської системи у стані, який дає змогу вирішувати дедалі нові завдання, гнучко і оперативно реагу-вати на зміни в стані законності.

3. Доведено, що органі-заційно систему управління в органах прокуратури необ-хідно розглядати як ієрархічну структуру, побудовану в трьох рівнях управління (Генера-льна прокуратура на чолі з Генеральним прокурором України – прокуратури облас-ного рівня – прокуратури ра-йонного рівня), в якій прокуратури міст з районним по-ділом виступають не управлінсь-кою, а координаційною ланкою.

4. Обґрунтовано, що оскільки відповідно до законодавства лише Генеральний проку-рор України наділений управлінськими повноваженнями щодо прокуратури, систему органів прокуратури можна віднести до моноцентрич-них сис-тем.

5. Запропоновано визнати посаду Генерального прокурора України однією з “вищих державних посад”.

6. Розкрито функції управління як елемент процесу управління в органах прокура-тури, які необхідно розглядати не лише як допоміжні щодо конституційних функ-цій прокура-тури, а й як структуроутворюючий елемент системи, що потребує на-лежного право-вого закріплення.

7. Доведено, що особливістю відносин управління в органах прокуратури є те, що вони відбуваються лише в межах системи органів прокуратури, характеризуються високим ступенем директивності, через що серед них переважають субординаційні відносини, причому такі, що складаються між елементами системи органів проку-ратури та зовнішнім середовищем, є владновідповідальними, а не відносинами влад-ного підпорядкування, а відносини між вищими ор-ганами держави та прокура-турою набувають змісту конституційно-організацій-них, а не управлінських.

8. Визначено, що особливістю методів управління в органах прокуратури є те, що вони за-стосовуються за дорученням держави, тобто офіційно і знаходять своє без-посере-днє вираження здебільшого в субординаційних відносинах і тільки у зв’язку зі здійсненням цілеспрямова-ного впливу на керовані елементи системи прокура-тури. Тому головна увага керуючих суб’єктів в органах прокуратури повинна бути скон-центрована на розвитку їх нормативно-правової основи.

9. Визначено, що основною організаційною формою управління є єдиноначальна, а колегіальна форма управління є доповнюючою. Запропоновано законодавчо закрі-пити, що накази Генерального прокурора Украї-ни нормативно-правового характеру перед їх підписанням повинні проходити обговорення на Колегії Генеральної про-куратури України.

10. Обґрунтовано, що реорганізація апарату Генеральної прокуратури, а також апаратів обласних і прирівнених до них прокуратур поступово здійснюється на основі функ-ціонального принципу, що припускає побудову основної частини структурних під-розділів відповідно до конститу-ційних напрямів діяльності прокуратури з урахуван-ням належного балансу в структурі Генеральної прокуратури України та підпоряд-кованих прокуратур підрозділів галузевого, загаль-ного та забезпечуючого призна-чення.

11. Показано, що по завершенню перехідного періоду основні засади побудови струк-тури системи орга-нів та організаційної структури апарату Генеральної прокуратури України, управ-лінсь-ких повноважень основних її ланок, взаємовідносин між ними повинні отримати своє закріплення в новій редакції Закону України “Про про-куратуру”.

12. Обґрунтовано необхідність прийняття Закону України “Про прохо-дження служби в органах та установах прокуратури” (проект якого розроблено авто-ром та подано в до-датку до дисертації).

Теоретичне та практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що висновки дисертаційного дослідження роз-вивають теорію управління, зок-рема її особливу частину і є базою для визначення шляхів подальшого роз-витку науко-вої ду-мки в даній галузі. Запропоновано нові висно-вки та сформульовано ряд пропо-зицій, спрямованих на вдосконалення діючих норм зако-но-давства в галузі організації та управління в органах прокуратури.

Теоретичні положення, пропозиції і висновки дисертації можуть стати концептуаль-ною базою для подальшого вдосконалення інституту прокуратури, вико-рис-товуватись при розробленні нормативно-правових актів, що врегульову-ють органі-зацію та діяльність органів прокуратури, змін та доповнень до За-кону України “Про про-куратуру” та при прийнятті ряду нових законів у даній галузі.

Матеріали дослідження можуть бути використані у підготовці навчальних посібни-ків та підручників з адміністративного права і державного управління, прокурорського нагляду, в розробленні спецкурсів з проблем діяльності прокуратури та правоохорон-них органів.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем са-мостійно, всі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на базі осо-бистих досліджень автора.

Апробація результатів дослідження. Дисертація вико-нана і обговорена на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права Чернівецького національ-ного університету ім. Юрія Федьковича. Основні теорети-чні та прак-тичні висновки, положення та пропозиції дисертаційного дослідження ви-кладені в 37 опу-блікованих працях дисертанта, серед яких монографія “Проблеми управління в органах прокура-тури: теорія і практика. – К., 2001”, навчальний посібник “Наукові засади управління в органах проку-ратури України. – Чернівці, 2002”, брошура “Органі-заційно-правові про-блеми вдосконалення управління в органах прокуратури України. – Чернівці, 2002”, 26 наукових статей у фахових виданнях.

Результати дослідження доповідались на загальноукраїнських і міжна-род-них кон-ференціях та науково-практичних семінарах: “Теоретичні та практичні про-блеми ста-новлення правової держави в Україні” (Чернівці, 4-5.05.1995 р., тези опубліковані); “Адмініст-ративне право: актуальні проблеми реформування” (Суми, 25-27.05.2000 р.); “Конститу-ційне будівництво в Україні: теорія і практика” (За-карпаття, 1-3 червня 2000 р., тези опубліковані); “Європа, Японія, Україна: шляхи демократизації державно-пра-вових систем. (Київ, 17-20.10.2000 р., тези опубліковані); “Проблеми державо-творення і захисту прав людини в Україні” (Львів, 13-14.02.2001 р., тези опубліковані); “Сут-ність, цілі та засоби в праві” (Черні-вці, 3-5.05.2001 р., тези опубліковані); “Стан та перс-пе-ктиви роз-витку адмініс-тративного права: законо-давство, наука, освіта” (Львів, 12-14.10.2001 р.); “Проблеми державотворення і захисту прав лю-дини в Україні” (Львів, 14.02.2002 р., тези опубліковані);
“V Міжнародний конгрес україністів” (секція правознавство) (Чернівці, 27-30.08.2002 р., тези опубліковані).

Результати дисертаційного дослідження широко використовувалися у навчальному процесі при читанні курсів: “Прокурорський нагляд”, “Судові та правоохоронні ор-гани”, “Проблеми управління в органах прокуратури України” та ін.

Матеріали дисертаційного дослідження і ви-кладені в ньому пропозиції щодо удо-сконалення управління та організа-ції роботи в ор-ганах прокуратури, в тому числі щодо оцінювання ефективності праці про-курорсько-слідчих працівників, були враховані при підготовці наказу Генерального про-курора України № 65 від 28.12.01 р. “Про основні принципи управління, організації роботи та критерії ефективності роботи органів про-куратури України”.

Структура дисертації. Специфіка проблем, що стали об’єктом дослідження, мета та завдання, поставлені автором, зумовили логіку та структуру дисертаційного дослі-дження. Робота скла-дається із вступу, чотирьох розділів, поділених на підрозділи, ви-сновків, списку використаних джерел (572 на-йменування) та чотирьох додатків до ди-сертації. Обсяг дисертації – 396 сторінок.

Основний зміст дисертації

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, визначені об’єкт і предмет, мета та за-вдання дослідження, розкрито зв’язок роботи з науковими програмами і темами, оха-рактеризовано мето-дологічну та емпіричну базу дисертацій-ного дослідження, його тео-ретичне та практичне значення, апробацію основних наукових результатів, сфор-мульовано концептуальні положення, які відзначаються науковою новиз-ною.

У першому розділі “Прокуратура в механізмі Української держави: політико-правовий аналіз” розкриваються пробле-ми становлення, основні етапи розвитку, пра-вовий статус прокуратури в Україні, стан та основні тенденції подальшого розвитку законодавства України про органи прокуратури.

У першому підрозділі “Становлення та основні етапи розвитку прокуратури в Україні” ав-тор наголошує на тому, що перше теоретичне обґрунтування необхідності іс-нування у державі органу, що здійснював би функції, які у сучасному суспільстві ви-конує про-куратура, належить давньогрецькому мислителю Арістотелю. У праці “Полі-тика”, він дійшов висновку про те, що той, хто став на посаду керівника держави, “по-винен мати у розпорядженні певну силу, спираючись на котру він буде в змозі охоро-няти закони”.

Дисертант простежує історію становлення прокуратури як спеціаль-ного органу з нагляду за розслідуванням і розглядом кримінальних справ. Уперше вона виникла у Франції в ХІІІ — ХIV століттях. Французький король Пилип IV Красивий ордонансом від 25 березня 1302 р., заснував прокуратуру як орган представництва інте-ресів монар-ха. Із Франції прокуратура як інститут державної влади була запозичена
Ні-меччиною, Англією, Шотландією, Росією та іншими державами.

Історичний аналіз функцій прокуратури свідчить, що основною функцією прокура-тури Російської імперії з 1722 по 1863 рр. був нагляд за додержанням законів, а з 1864 по 1917 рр. — кримінальне переслідування осіб, які вчинили злочин. Падіння в лю-тому 1917 р. монархії в Росії започаткувало відновлення державності в Україні.
У листопаді 1917 р. своїм ІІІ Універсалом Центральна Рада проголосила Українську Народну Республіку (УНР). Тоді ж ство-рюється прокурорський нагляд УНР. З цього моменту ін-ститут проку-ратури в Україні починає розвиватися відносно самостійно. Вже 15 груд-ня 1917 р. Центра-льна Рада України ухвалила Закон “Про утворення Генерального Суду”, згідно з яким при Генеральному Суді була заснована Прокураторія.

Початок нового етапу історії органів прокуратури пов’язаний із встанов-ленням в Україні Радянської влади. Декретом Ради народних комісарів України від 14 лютого 1919 р. “Про суд” було ліквідовано, поряд з судовими установами, які існували на те-риторії України до встановлення Радянської влади, і прокурорський нагляд. Після прийняття цього декрету нагляд за законністю зосереджувався в Народному комісаріаті юстиції та його місцевих органах. Державна прокуратура як орган з нагляду за дотриманням законності на тери-торії всієї ре-спубліки утворена 28 червня 1922 р. відповідно до постанови ВУЦВК, якою було затвер-джено Положення про прокурорський нагляд.

Аналіз функцій, що покладалися на прокура-туру в радянсь-кий період, свідчить, що вона функціонувала як державний орган змішаного типу, який одноча-сно здійснював нагляд за додержанням законів і криміна-льне переслідування осіб, що вчи-нили злочин.

У другому підрозділі “Проблеми розвитку правового статусу прокуратури неза-лежної України” підкреслюється, що у процесі розбудови України як суверенної і не-залежної, де-мократичної, соціальної, правової держави значного реформування за-знали орга-нізація та діяльність прокуратури.

Автор відзначає, що в Конституції України, прийнятій 28 червня 1996 р. Верхов-ною Радою України, статус прокуратури невиправдано звужено (зокрема, не передба-чені фун-кції загального нагляду та досудового слідства), і доводить, що значний вплив на таку кон-ституційну формулу статусу прокуратури справила дискусія, що розгорну-лася наприкі-нці 80 — на початку 90-х рр., щодо місця даного органу в механізмі дер-жавної влади. У ході дискусії висловлювалася думка, що з переходом до ринкової еко-номіки для зага-льнонаг-лядової діяльності прокуратури не залишається місця. В дисер-тації ж обстою-ється думка про те, що прокуратура здійснює самостійний вид держав-ної діяльності, який не дає змоги включити її до системи жодної з гілок влади. Автор зазначає, що су-часна державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, вико-навчу та судову. Отже, поза цими гілками залишаються Президент України, ор-гани прокуратури, Національний банк України, інші органи. Діяльність за-значе-них ор-ганів може розглядатися як самостійний вид державної діяльності.

За своїм призна-ченням прокуратура є елементом системи стримувань і проти-ваг, який не тільки запобігає прийняттю неза-конних актів та здійсненню протиправних дій, а й взаємодію гілок влади з метою підтримання режиму за-конності та правопорядку, забезпе-чення та захисту прав і свобод людини і громадянина. Прокуратура має низку конституційних і законода-вчо за-кріплених ознак, а саме: 1) це єдина централізована сис-тема, яка здійснює покладені на неї функції автономно і має особливий конститу-ційний меха-нізм призначення керів-ника цієї системи – Генерального прокурора Украї-ни; 2) її повно-важення, організація і порядок діяльності визначаються окремим зако-ном; 3) од-ним із принципів організації та діяльності прокуратури є її незалежність від будь-яких органів державної влади; 4) незалежність та єдність забезпечуються жорст-кою централі-зацією і вну-трішньою побу-довою органів прокуратури, заснованою на принципі суворого підпо-рядкування; 5) прокурорсь-кий нагляд – це виключний вид державної діяльності, який жодний інший ор-ган дер-жави, крім прокуратури, не здійснює.

У третьому підрозділі “Законодавство України про органи прокуратури: стан і основні тен-денції подальшого розвитку” показано, що правове регулювання організа-ції дія-льності прокуратури визначається Конституцією України, Законом України “Про про-куратуру”, іншими законами України, ратифікованими Верховною Радою України між-народними до-говорами і угодами, а також правовими актами Генераль-ного прокурора України.

Враховуючи значення завдань, що стоять перед прокуратурою України, її роль в утвердженні законності та забезпеченні прав особи, інтересів суспільства і дер-жави, досвіду її роботи, автор доводить нагальну необхідність у наступних змінах і доповнен-нях до Конституції України. По-перше, оскільки в органах прокуратури кон-центрується вся інформація про стан законності в країні, недоліки правового регулю-вання тих чи інших суспільних відносин, численні матеріали про практику застосу-вання законів, остільки необ-хідно у ст. 93 ч.1 Конституції України до кола суб’єктів за-конодавчої ініціативи вклю-чити і Генерального прокурора України. По-друге, з метою протидії тиску на прокуратуру з боку політичних і державних діячів необхідно вне-сти зміни до ст. 122 ч. 1 Конститу-ції України і викласти дану норму в такій редакції: “Про-куратуру України очолює Генера-льний прокурор України, який призначається на по-саду та звільняється з неї Президентом України за згодою Верховної Ради України”.

Автор зауважує, що з прийняттям Конституції України 1996 року змінено порядок при-значення і звільнення Генерального прокурора України, який у своїй діяльності щодо здій-снення нагляду за додержанням законів не відповідальний, не підконтроль-ний і не підзвіт-ний Верховній Раді України.

Як і все законодавство України загалом, законо-давство про прокурорський нагляд потребує подальшого розвитку в напрямку 1) підвищення статусу проку-ратури як централізованого багатофун-кціонального на-глядового органу; 2) більш чіт-кого і зміс-товного відображення функцій і по-вноважень прокура-тури як у Конституції України, так і в Законі “Про прокуратуру”, в кримінально-процесуа-льному та цивільно-проце-суальному законодавстві України; 3) проведення ревізії всього нормативного мате-ріалу, яким регламентуються організація і діяльність прокуратури, на предмет його відповідності Конституції України.

У другому розділі “Прокуратура як об’єкт системно-управлінського аналізу: теоретичні аспекти” аналізується інститут прокуратури як системне явище, харак-теризуються її риси та особливості, визначено зміст, мету, пред-мет управління в даній системі. Метою цього розділу є дослідження особливос-тей сис-теми управління в орга-нах прокуратури, її складових, особливостей побудови організацій-ної та функціональ-ної структури системи органів прокуратури.

У першому підрозділі “Методологічні засади системно-управлінського аналізу прокура-тури” наголошується на тому, що дослідження питань управління в органах прокура-тури неможливе без з’ясування самого поняття соціального управління, у по-шуку універсальної ха-рактеристики якого значну роль відіграла загальна теорія сис-тем. Вихідні кібернетичні засади приве-рнули увагу до самого підходу при аналізі управ-ління і запропонували шукати джерела розуміння його дійсної суті в цілісних систе-мах, у механізмі внутрішньої взаємодії елемен-тів, що їх складають. Зміст управ-ління в кібернетичному розумінні — це вплив, метою якого є впорядкування відповід-ної сис-теми, забезпечення її функціонування у належному порядку відповідно до зако-номір-ностей її існування та розвитку.

Базуючись на категоріях та досвіді кібернетики, автор відзначає, що будь-яка ці-ліс-на система характеризується такою рисою, як самоуправління, тобто наявністю ці-леспрямова-ного процесу відтворення та вдосконалення даної системи, що засвідчує процес управління. Цілісними ж визнаються системи, в яких взаємодія сукупності компонентів породжує нові якості, не притаманні тим, що їх створили (в нашому ви-падку: окремий працівник прокуратури – підрозділ органу прокура-тури або посадова особа – орган прокуратури – інститут (сис-тема) прокуратури – держава – суспільство).

У процесі аналізу прокуратура умовно виокремлюється із загальної державної сис-теми. Прокуратура як різновид соціальної системи має такі характерні риси:
1) є органі-заційно самостійним, багаторівневим державним утворенням, яке активно взає-модіє з усіма гілками влади та іншими елементами суспільства в цілому; 2) є щодо си-стеми дер-жавних органів автономною, самодостатньою, єдиною підсистемою держав-ного апа-рату з визна-ченими цілями діяльності, функ-ціями і компетенцією щодо здійс-нення, зі сталим набором елементів та компонентів; 3) діяльність її органів на-лежить до одного з різновидів державного управління, особливістю якого є те, що управлінсь-кий вплив цих органів не виходить за межі власне прокурорської системи; 4) в основу побудови її органів покладені жорстка ієрархія та визначеність обсягу повно-важень, пряме підпорядкування нижчестоящих працівників та органів вищестоящим, сувора процесуальна та службова дисципліна.

У роботі наголошується, що управління в органах прокуратури – це явище, яке є предметом дослідження наук соціального і державного управління, що вивчають ці-леспрямовану, організаційну діяльність людей у суспільстві. Предметом управління в органах про-куратури виступає внутрішня взаємодія складових елементів даної сис-теми – органів і посадових осіб. Автор виходить з того, що загальна частина даних наук включає загальні знання основних їх категорій. Особлива ж частина досліджує специфічні риси управління окремими галу-зями. Тому для усвідомлення особливостей управління в ор-ганах прокуратури необхідно досліджу-вати: 1) предмет і систему управління в органах прокуратури; 2) зміст управління в орга-нах прокуратури; 3) принципи управління в органах прокуратури; 4) управлінські відно-сини в органах про-куратури; 5) систему органів управління в прокуратурі; 6) ка-дри управ-ління в орга-нах прокуратури; 7) управлінську інформацію в органах прокура-тури; 8) управлінську тех-ніку в органах прокуратури; 9) функції управління в органах прокура-тури; 10) стадії управлінського циклу в органах прокуратури; 11) методи,
фо-рми та стиль управління в органах прокуратури. Тео-рія організації і управління в органах прокуратури згідно із забезпечуючим характером самої функції управління є похідною від концептуальних уявлень про призначення і функціона-льний зміст діяльності прокуратури.

У другому підрозділі “Прокуратура як різновид соціальної системи: основні риси” автор досліджує прокуратуру як підсистему державного апарату і як один з елементів системи державного управління в широкому значенні. В дисертації обґрун-тову-ється положення, що в складі державного апарату органи прокуратури виступають як еле-мент керуючої системи, а окремий орган прокуратури є первинною клітиною системи органів прокуратури як підсистеми державного управління в широкому зна-ченні да-ного поняття.

Автор визначає управління в системі органів прокуратури як вплив на дану систему орга-нів прокуратури або на конкретні її ланки з метою впорядкування цієї системи (її ланок), забезпечення її оптимального функціонування та розвитку для ефективного ви-рішення за-вдань, що стоять перед нею. Даний вплив, на думку дисертанта, можна роз-гля-дати як особливий вид діяльності апаратів органів прокуратури і спеціа-льно при-значених посадових осіб, що утворюють керуючу підсистему (для всієї системи орга-нів прокуратури і для кожного з них окремо). Зокрема, наголошується, що потреба за-безпечення прокура-турою законності на всій території країни об’єктивно зумовлює осо-бливий характер органі-зації та структурування прокуратури. Основними принци-пами організації її органів, що дістали своє відображення в нормативно-правових при-писах, є єдність, цілісність, ієрар-хічність, цілеспрямованість, централізація, незалеж-ність про-курорів, визначеність обсягу прокурорських повноважень, імперативний по-рядок взає-мовідносин усіх ланок прокура-тури, поєднання єдиноначальності та коле-гіальності, процесуальна та службова дисцип-ліна, гарантом яких виступає Генераль-ний прокурор України, об’єктний, предметний і зо-нальний принципи організації апа-ратів прокуратур. Елементами єдності системи є те, що: 1) прокуратура функціонує як незалежний централізований державний орган; 2) нижчес-тоящі прокурори підпоряд-ковуються ви-щестоящим, а всі прокурори — Генеральному прокуророві України.

У роботі наголошується, що, як і будь-яка соціальна система, система органів проку-ра-тури розглядається як структура та процес, оскільки у структурі дістають відо-браження кіль-кість і характер елементів, що здійснюють процеси управління, способи їхнього взає-мозв’язку в процесі функціонування, особливості впливу на керований об’єкт, кількісні характерис-тики елементів, їхні функції тощо, а у процесі управління реалізуються соці-альні закони та закономірності власне управління, забезпечується цільо-ва функція сис-теми. Обґрунто-вується також думка про те, що будь-який орган прокуратури, як і їх система, роз-глядається як певна система, що піддається змінам і водночас сама здійснює вплив: 1) управлінський – на ієрархічно підпорядковані їй об’єкти внутрі-шньоорганізаційного управління; 2) владно-відпо-відальний – на об’єкти зовнішнього середовища. Зокрема, під-креслюється, що особливістю управ-ління в системі органів прокуратури є те, що управлін-ський вплив не виходить за межі прокурорської системи. Прокуратура при виконанні своїх повноважень активно взає-модіє з усіма гілками дер-жавної влади та є важливим елементом у забезпеченні ба-лан-су між ними. Взаємодіючи із зовнішнім середовищем (наприклад, координуючи діяль-ність правоохоронних ор-ганів), система органів прокуратури виступає як ціліс-ність, що зберігає свою визначе-ність. Однак система органів прокуратури є не лише автоном-ною щодо сис-теми державних органів, а й самодостатньою, оскільки щодо неї не допускається безпосереднє управління з боку самої держави. Оскільки відповідно до законодавства лише Генеральний прокурор України наділений управлінськими пов-новаженнями щодо системи органів прокуратури, яка має автономний характер у сис-темі державного механізму, а управлінська компетенція керівників нижчестоящих ор-ганів прокуратури, окрім кадрових функцій, які отримали закріплення в законі, визна-чається Генеральним прокурором України, остільки систему органів прокуратури мож-на відне-сти до моноцентричних систем.

Автором обґрунтовується також положення, що управління органами прокуратури є одним з видів державного управління в широкому значенні. Наголошується, що хоча завдання та пріоритети функціонування системи орга-нів про-куратури постійно змі-нюються, проте мета управління залишається незмінною: це підтримання про-курорсь-кої системи у стані, який дає змогу виконувати дедалі нові завдання, гнучко і опера-тивно реа-гувати на зміни в стані законності. Для досягнення даних цілей система по-винна, по-пе-рше, мати достатньо стабільну і водночас гнучку організа-ційну структу-ру, здатну, за необхідності, швидко перебудовувати зв’язки, що склалися, і створю-вати нові; по-друге, здійснювати ефективний контроль, який би своєча-сно визначав відпові-дність результатів прийнятим планам і цілям. У дисертації проана-лізовано умови оп-тима-льності системи, її потреби для практичного забезпечення ефек-тивного управ-ління.

У третьому підрозділі “Суб’єктно-об’єктна характеристика управління в системі органів прокуратури” аналізуються складові системи органів прокуратури, виходячи з того, що за структурою система в цілому складається з підсистем, передусім керуючої (суб’єкт управління) та керованої (об’єкт управління), що перебувають у діалектичній єдності. Труднощі в характеристиці даних понять полягають у їх відносності – кожен суб’єкт управління є одночасно й об’єктом управління, і навпаки. Кожен рівень суб’єкта здійснює управління об’єктом відповідного рівня. Але між суб’єктами та об’єктами управління існує принципова різниця. Виходячи з того, що об’єкт (керована система) та суб’єкт управління (керуюча підсистема) створюють систему соціального управління, а зв’язки між ними — структуру системи в широкому розумінні цього слова, здійснено аналіз структури об’єкта управління в органах прокуратури як певної взаємодії його внутрішніх струк-тур: насамперед організаційної (сукупність організа-ційних елементів), цільової (сис-тема цілей), фун-кціональної (сукупність функцій, що реалізуються) та ін. Причому організаційною структурою об’єкта виступає загальна організаційна структура системи органів прокура-тури. Змістом поняття “організаційна структура управління органів прокуратури” охоп-люються структурні форми складо-вих частин управлінської системи (під-систем) – органів та їх структури, які (частини та органи) є різновидами соціальних керую-чих систем і різняться за ступенем загально-сті.

Проаналізовано також поняття організаційної структури управління органу про-ку-ратури, тобто апарату Генеральної прокуратури України, апаратів облас-них і прирі-в-нених до них прокуратур тощо. Це сукупність управлінсь-ких під-роз-ділів, посадових осіб та їхні відносини, що зумовлюються заданим розподілом завдань і необхідних для їх реалізації повноважень.

Відзначається, що суб’єкт управління не може існувати без об’єкта управління, оскільки його струк-тура і зміст управлінської діяльності виникають і визначаються потребами остан-нього. Дисертант доводить, що об’єктами управління в системі орга-нів прокура-тури є власне нижчестоящі органи прокуратури щодо вищестоящих, під-розділи органу прокуратури щодо керівництва даного органу, посадові особи (окрім Генерального прокурора України) — прокурорсько-слідчі кадри і всі інші працівники про-куратури щодо суб’єкта управління (керівництва органу), тобто всі, на кого поши-рюється владний вплив суб’єкта в межах прокурорської системи. Суб’єктами ж висту-пають керівники, управлінські апарати та посадові особи на відпо-відних рівнях сис-теми органів прокуратури. Третій елемент – взаємодія – аналізується як провідна сис-темна риса. Виходячи з положення, що система органів прокуратури є фо-рмальною державно-право-вою організацією, проведено аналіз типу організаційної структури та вимог щодо стру-ктурування системи органів прокуратури. При цьому автор привертає увагу до тієї об-ставини, що функції органу та його структура перебувають в органіч-ному зв’язку, оскі-льки: 1) структура висту-пає передусім у вигляді носіїв окремих функ-цій — са-мостійних органів, їхніх структурних підрозділів, посадових осіб; 2) структурні зв’язки будуються відповідно до юриди-чно інституалізованих моделей розподілу функ-цій; 3) поза струк-турними зв’язками неможлива сама фактична реалі-зація, здійс-нення управлінських фу-нкцій. Відставання структури органу від функціо-нальних обов’язків спричинює розбалансування системи та зниження її ефектив-ності. Органічний зв’язок наглядового та управлінського аспектів у діяльності органів про-куратури зумовлює необхідність застосування єдиного підходу до організа-ції даної діяльності.

У четвертому підрозділі “Функціональний та організаційно-структурний аспекти аналізу сис-теми органів прокуратури” автор доводить, що відповідно до загальнонау-кової ха-рактери-стики структура органів прокуратури характеризується:
1) за принци-пом рівнів ієрархії – багаторівнева, а точніше, така, що має три рівні з неоднорідними ланками (про-куратури міст з районним поділом виступають проміжною ланкою між обласними та ра-йонними прокуратурами, але не управлінсь-кою, а координаційною,