НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО
БАКАЛІНСЬКА Ольга Олегівна
УДК 342.9 +346.546.5+351.82
ЗАХИСТ ЕКОНОМІЧНОЇ КОНКУРЕНЦІЇ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Киів – 2003
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана на кафедрі комерційного права Київського національного торговельно-економічного університету
Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент
Красіліч Наталія Дмитрівна,
Міжнародний центр космічного права
при Інституті держави і права
ім. В.М. Корецького НАН України,
старший науковий співробітник
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,
Голосніченко Іван Пантелійович
Національний транспортний університет,
завідувач кафедри конституційного та
адміністративного права
кандидат юридичних наук, доцент
Омельченко Андрій Володимирович
Національний економічний університет
кафедра правового регулювання економіки,
доцент
Провідна установа: Київський національний університет ім. Тараса Шевченка,
кафедра конституційного та адміністративного права
Захист відбудеться 30 травня 2003 р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д. 26.236.03 в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01001, м. Київ–1, вул. Трьохсвятительська, 4.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці інституту.
Автореферат розіслано 26 квітня 2003 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Усенко І.Б.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. На сучасному етапі соціально-економічних перетворень в Україні важливим державним завданням є забезпечення незворотності трансформаційних процесів, зокрема за допомогою створення дієвої системи державного управління у сфері захисту економічної конкуренції.
Економічна конкуренція є тим рушійним елементом ринкової економіки, який забезпечує баланс особистих і приватних інтересів суб’єктів ринку, формує підвалини соціальної стабільності у суспільстві. Намагаючись побудувати соціально-орієнтовану ринкову економіку держава на конституційному рівні визнала необхідність захисту економічної конкуренції та гарантувала цей захист.
Протягом останніх десяти років у законодавстві України створені законодавчі підвалини захисту економічної конкуренції. Проте, наявність розгалуженої системи правових норм з захисту економічної конкуренції ще не забезпечує ефективності їх застосування. Система лише тоді ефективна, коли процеси правозастосування відповідають стану розвитку законодавства. Варто зазначити, що в Україні розвиток економічної конкуренції здійснюється за допомогою цілеспрямованого державного впливу на конкурентні відносини з боку спеціально уповноважених органів. Зазначимо, що сьогодні в Україні функції державного управління у сфері конкуренції розподілені поміж декількома органами державного управління з різним правовим статусом та різними, а іноді дублюючими, повноваженнями. Досі не створені ефективні засоби взаємодії органів державного управління у сфері захисту економічної конкуренції, не відпрацьовані механізми та форми здійснення державного контролю за додержанням конкурентного законодавства, механізми попередження, виявлення і припинення конкурентних правопорушень, недосконалою є система заходів адміністративної відповідальності за конкурентні правопорушення. За таких умов актуальною стає необхідність дослідження організаційно-правових засад захисту конкуренції.
Необхідно зазначити, що останнім часом окремим проблемам правового забезпечення розвитку і захисту економічної конкуренції було присвячено низку дисертаційних досліджень, зокрема Л.Р. Білої “Адміністративна відповідальність за порушення антимонопольного законодавства”, Н.М. Корчак “Правові питання антимонопольного регулювання підприємницької діяльності в Україні”, С.А. Кузьміної “Захист інтересів суб’єктів господарювання від недобросовісної конкуренції”, І.А. Шумило “Юридична відповідальність за порушення законодавства про захист конкуренції”. Проте, комплексне дослідження, присвячене аналізу організаційно-правових засад державного управління у сфері захисту економічної конкуренції в Україні, поки що відсутнє.
Вище зазначені аспекти обумовили актуальність цієї проблеми та необхідність її дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження тісно пов’язане з темами науково-дослідної роботи кафедри комерційного права Київського національного торговельно-економічного університету, зокрема, є складовою науково-дослідної теми: “Актуальні проблеми комерційного права”.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розвиток теорії конкурентного права, вдосконалення системи державного управління і контролю в цій сфері, вдосконалення конкурентного законодавства та практики його застосування.
З урахуванням поставленої мети завдання дисертаційного дослідження зводилися до наступного: визначити теоретичні передумови формування і розвитку конкурентного законодавства і права України; визначити місце і роль конкурентного законодавства і права в системі законодавства і права України; визначити перспективи розвитку конкурентного законодавства; визначити особливості державного управління у сфері економічної конкуренції; визначити організаційні засади захисту конкуренції в Україні; встановити особливості державного контролю у сфері конкуренції та розробити пропозиції щодо його вдосконалення; визначити особливості заходів адміністративного примусу, що застосовуються до порушників конкурентного законодавства.
Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення господарської діяльності між учасниками конкурентного змагання, а також у процесі здійснення державою функцій управління і контролю у сфері економічної конкуренції.
Предметом дисертаційного дослідження є організаційно-правові засади державного управління щодо захисту економічної конкуренції, нормативно-правові акти чинного законодавства України з питань економічної конкуренції, конкурентне законодавство зарубіжних країн, літературні джерела, матеріали практики застосування конкурентного законодавства.
Методологічна та теоретична основа дослідження. Для досягнення зазначеної мети та розв’язання поставлених задач при проведенні даного дослідження дисертант використав порівняльно-правовий, аналітичний, системний, структурно-функціональний, формально-логічний, історико-правовий та інші методи. Так, історико-правовий та порівняльно-правовий методи використовувалися для дослідження процесів формування і розвитку конкурентного права та конкурентного законодавства. Аналітичний, системний та структурно-функціональний методи застосовувалися для дослідження проблем державного управління в сфері економічної конкуренції. Для розроблення пропозицій стосовно шляхів вдосконалення конкурентного законодавства та вдосконалення державного управління і контролю у сфері економічної конкуренції викристані методи моделювання та прогнозування.
Сформульовані в дисертаційному дослідженні теоретичні висновки, практичні рекомендації та інші результати роботи грунтуються на працях українських та зарубіжних вчених-юристів, а саме: В.Б. Авер’янова, А.Б. Агапова, Є.А. Агєєвої, С.С. Алексєєва, А.П. Альохіна, О.Ф. Андрійко, В.Г. Атаманчука, Л.Р. Білої, А. Більденса, Ю.П. Битяка, А.М. Варламової, В.П. Грібанова, І.П. Голосніченка, І.І. Дахна, А. Дерінгера, В.І. Єрьоменка, Н.М. Єрмошенко, К. Еліаша, Г.С. Ентіна, О.М. Жидкова, О.М. Зіменкової, Н.В. Залеської, Н.І Клейн, Ю.М. Козлова, В.К. Колпакова, Н.М. Корчак, В.О. Коробова, Р.І.Кузьміна, С.А. Кузьміної, В.В. Лаптєва, В.К. Мамутова, Г. Нікерова, І.Т. Нойфера, А.В. Омельченка, С.А. Паращука, Н.О. Саніахметової, К.Ю. Тотьєва, Р.О. Халфіної, В.В. Цвєткова, М.Й. Штефана, К.М. Шміттгоффа, В.С. Щербини та ін.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана робота є першим комплексним науковим дослідженням проблем державного управління у сфері захисту економічної конкуренції. Найбільш повно її наукову новизну відображають наступні положення та висновки:
1.
Конкурентне законодавство - це правова форма державного регулювання ринкових відносин, сукупність нормативних актів, спрямованих на створення, розвиток, відтворення та підтримку добросовісної конкуренції, попередження, недопущення та припинення проявів монополізму та недобросовісної конкуренції, регулювання сфери природних монополій з метою підвищення ефективності і збалансованості економічної системи України.
2.
Конкурентне право України - сукупність правових норм, спрямованих на підтримку і розвиток економічної конкуренції, обмеження і регулювання процесів монополізації та заборону недобросовісної конкуренції, регулювання діяльності природних монополій з метою забезпечення чесної, добросовісної та ефективної конкуренції на ринку. Конкурентне право є комплексним правовим утворенням у системі права України, що об’єднує три взаємопов’язані правові інститути: право з захисту від недобросовісної конкуренції; антимонопольне право; право природних монополій.
3.
Конкурентна політика України - це комплекс організаційно-правових заходів, спрямованих на розвиток та захист економічної конкуренції, подолання монопольних тенденцій та недобросовісної конкуренції в економіці України, регулювання сфер функціонування природних монополій, сприяння фінансовій, матеріально-технічній, інформаційній, інноваційній, консультативній, а також іншій підтримці суб’єктів господарювання, що забезпечує розвиток конкуренції та здійснюється уповноваженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та органами адміністративно-господарського управління і контролю.
4.
. Систему органів державної виконавчої влади, що здійснюють державне управління у сфері економічної конкуренції складають: Кабінет Міністрів України, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Антимонопольний комітет України, Державний комітет України з технiчного регулювання та споживчої полiтики; Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі, Національні комісії регулювання природних монополій. З метою створення ефективної системи державного управління у сфері захисту економічної конкуренції та усунення колізії повноважень окремих органів запропоновано прийняти спеціальний нормативний акт - Закон України “Про особливості державного контролю в сфері економічної конкуренції”.
5.
Серед повноважень Антимонопольного комітету України основними є контрольно-попереджувальні та організаційно-розбудовчі повноваження, реалізація яких дозволяє попередити та запобігти, а також вчасно припинити конкурентні правопорушення.
6.
Контрольна діяльність Антимонопольного комітету України має функціональну спрямованість, а його контрольні повноваження спрямовуються на всіх суб’єктів, що діють на ринку, тобто контроль за дотриманням конкурентного законодавства є спеціальним і надвідомчим. Антимонопольний комітет України реалізує зазначену функцію шляхом здійснення попереднього, поточного та наступного контролю.
У роботі сформульовано і ряд інших висновків та пропозицій.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в роботі положення, висновки та пропозиції можуть бути використані в подальших наукових дослідженнях, ув процесі доопрацювання законодавства з захисту економічної конкуренції, для підготовки підручників та посібників з конкурентного права. Положення дисертації можуть бути використані в навчальному процесі, зокрема викладанні курсу “Конкурентне право” для студентів юридичних і економічних навчальних закладів. Висновки і пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані при підготовці та обговоренні деяких законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань конкурентної політики, а також в діяльності антимонопольних органів.
Апробація результатів дисертації. Теоретичні висновки і пропозиції, сформульовані у дисертації, обговорювалися на Всеукраїнській науково-практичній конференції “Становлення і розвиток підприємництва в Україні” (м. Хмельницький, 1999 р., тези конференції не публікувалися); Міжнародній науково-практичній конференції “Україна на порозі ХХІ століття: економіка, державність” (м. Вінниця, 2000 р., тези опубліковані); Міжнародній науково-практичній конференції “Право і суспільство: актуальні проблеми взаємодії” (м. Вінниця, 2000 р., тези опубліковані); Другій національній науково-практичній конференції “Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування” (м. Суми, 2000 р., тези опубліковані); Міжнародній науково-практичній конференції “Державне регулювання торгівлі у ринкових умовах” (м. Київ, 2001 р., тези опубліковані); Міжнародному семінарі з питань конкуренції країн-учасниць ОЧЕС ( Одеса, 2002 р., стаття на основі виступу опублікована).
Положення дисертації використовуються в процесі викладання курсу “Конкурентне право” у Київському національному торговельно-економічному університеті.
Основні висновки та результати дисертації викладені у 8 наукових статтях, 6 з яких надруковані у фахових наукових виданнях.
Структура дисертації. Структура дисертації визначається її предметом, метою та завданнями дослідження. Вона складається з вступу, двох розділів, що містять сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 210 сторінок, в т.ч. список використаних джерел на 13 сторінках включає 216 найменувань.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ
У вступі розкривається актуальність теми дисертації; об’єкт, предмет, мета та завдання дослідження, визначаються наукова новизна, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію, структуру та обсяг роботи.
Перший розділ “Загальна характеристика захисту економiчної конкуренцiї та ролi держави в цiй сферi” складається з трьох підрозділів.
Підрозділ 1.1. “Історія виникнення та розвитку конкурентного законодавства” містить комплексну характеристику історичного розвитку вітчизняного та світового конкурентного законодавства.
Конкретне оформлення законодавства про конкуренцію завжди є реакцією на відповідну ринкову ситуацію в певній країні. Саме тому конкурентне законодавство не є статичним, і для всіх часів і ринків його не існує.
Традиційно виділяють дві моделі конкурентного законодавства: американську та європейську. В американській моделі антитрестівське законодавство спрямоване на заборону монополій, включає низку норм із захисту від недобросовісної конкуренції, яка є частиною антитрестівського законодавства. Основними принципами існування антитрестівського законодавства США є “принцип заборони” та “принцип розумного підходу”. Відповідно до “принципу заборони” антитрестівським законодавством забороняється вчиняти певні дії, а сам факт вчинення цих дій є підставою до застосування заходів відповідальності. Застосування в антитрестівському законодавстві принципу “розумного підходу” дозволяє суб’єктам господарювання вчиняти дії, які за формальними ознаками порушують умови чесного і добросовісного конкурентного змагання, якщо ці суб’єкти доведуть необхідність та соціально-економічні переваги такої поведінки, що будуть значно переважати негативні наслідки.
В європейській моделі конкуретного законодавства основу законодавчого захисту конкуренції складають норми, спрямовані на захист від будь-яких проявів недобросовісної конкуренції, які в залежності від моделі законодавчого захисту конкуренції можуть бути інститутом класичних галузей законодавства (наприклад, цивільного), окремою галуззю чи підгалуззю законодавства. Основою законодавчого захисту від недобросовісної конкуренції є принцип повної і беззастережної заборони будь-яких проявів недобросовісної конкуренції. На відміну від законодавства про захист від недобросовісної конкуренції антимонопольне законодавство є більш лояльним. Зокрема, тому що монополія як стан ринку ніколи в Європі не вважалась правопорушенням, а тому і не заборонялась. Законодавче обмеження монополістичної діяльності базується на принципі “контролю і регулювання”, відповідно до якого будь-яка економічна діяльність визнається законною, якщо не порушує права інших осіб.
Особливість формування конкурентного законодавства України полягає в тому, що процес його розвитку розпочався, коли ще не склалися ринкові відносини, за умови майже повної відсутності конкуренції на ринку, а також панування державної монополії. На першому етапі розвитку конкурентного законодавства в основу його побудови була закладена американська модель антитрестівського законодавства. З розвитком ринкових відносин у країні виникла проблема забезпечення якості конкуренції за допомогою запровадження законодавчого інституту захисту від недобросовісної конкуренції. Процес формування конкурентного законодавства України виявив неефективність використання американської моделі побудови конкуреного законодавства, тому поступово розпочався перехід до європейської моделі побудови конкурентного законодавства.
Аналіз норм конкурентного законодавства України та практики його застосування дає можливість виявити і недоліки регулюючого механізму, зокрема, щодо нестабільності та внутрішньої суперечливості законодавчих актів у сфері економічної конкуренції; диспропорції у співвідношенні законів та підзаконних актів; недостатній науковій обгрунтованості частини нормативних актів; декларативності багатьох положень конкурентного законодавства, відсутності механізмів реалізації нормативних актів; наявності великої кількості оціночних категорій, що не мають теоретичного або практичного підгрунття в українській юридичній науці та практиці та ін. - все це зумовлює необхідність комплексної систематизації конкурентного законодавства України.
У підрозділі 1.2. “Теоретичні засади захисту економічної конкуренції як об’єкту державного управлiнського впливу” визначено теоретичні засади формування конкурентного права України.
У світовій практиці прийнято вважати, що правове регулювання всіх видів діяльності, об’єднаних поняттям “конкуренція”, визначається як конкурентне право.
Поняття “конкурентне право” є новим та дискусійним в правовій літературі України. Тому в дисертації аналізуються різні підходи до визначення змісту поняття “конкурентне право” в юридичній науці розвинених країн, що дозволить визначити зміст конкурентного права України. Зокрема, можна виділити три основні підходи до визначення змісту поняття “конкурентне право”.
В американській юридичній літературі термін “конкурентне право” використовується як синонім поняття “підприємницьке право” (business competition law). Застосування терміну “конкурентне” підкреслює необхідність наявності конкуренції для розвитку підприємництва. Що стосується правової регламентації захисту конкуренції від будь-яких обмежень або недобросовісних дій, то вона здійснюється у рамках антитрестівського права, яке є складовою більш загального поняття “підприємницьке, конкурентне право”.
В європейській правовій доктрині поняття “конкурентне право” розглядається у вузькому та широкому розумінні. З одного боку, термін “конкурентне право” використовується для зазначення сукупності правових норм, спрямованих на попередження, припинення і захист від недобросовісної конкуренції.
З іншого боку, термін “конкурентне право” використовується як загальне об’єднуюче поняття і охоплює як правову регламентацію захисту конкуренції від будь-яких обмежень конкуренції (антимонопольне право), так і правову регламентацію захисту від недобросовісної конкуренції
Проте, найбільш поширеною сьогодні є точка зору, відповідно до якої конкурентне право - сукупність правових норм, спрямованих як на недопущення будь-яких обмежень конкуренції, так і на захист від будь-яких проявів недобросовісної конкуренції.
У межах загального розуміння конкурентного права на забезпечення ефективного функціонування ринкової економіки спрямовані антимонопольне право і право з захисту від недобросовісної конкуренції. Проте, унікальність сучасної економічної системи проявляється в тому, що окремі сфери економіки за умов конкуренції є неефективними (сфери дії природних монополій). Метою регулювання діяльності природних монополій є створення ефективної мобільної системи державного регулювання природних монополій, при якій суб’єкти природних монополій зацікавлені діяти ефективно, не використовуючи переваг власного монопольного становища, а їх вплив на ситуацію на ринку має суто ринковий характер. Отже, незважаючи на іноді протилежні механізми державного регулювання, метою законодавства про природні монополії є також забезпечення ефективного функціонування економіки. Крім того, як не парадоксально, саме наявність природних монополій підкреслює необхідність конкуренції та переваги свободи підприємницької діяльності. За таких умов право природних монополій є невід’ємною частиною конкурентного права.
Таким чином, конкурентне право слід розуміти в його єдності, тобто воно включає як антимонопольне право та право природних монополій, так і право з захисту від недобросовісної конкуренції. Об’єктом охорони цієї правової спільності є свобода конкурентної і господарської діяльності.
Предметом правового регулювання конкурентного права є конкурентні відносини. Конкурентні відносини – це відносини, що виникають у зв’язку із здійсненням підприємницької діяльності в умовах конкуренції, в процесі формування і розвитку конкурентного середовища (зокрема, відносини, що регулюють процес обмеження монопольної діяльності і забезпечення добросовісної конкуренції). Таким чином, підприємницькі відносини будуть визнані конкурентними, якщо суб’єкти цих відносин: є суперниками в певній сфері підприємницької діяльності; мають спільне або схоже коло споживачів; пропонують ідентичні або схожі товари; отримують переваги у конкуренції завдяки власним досягненням.
В межах єдиного поняття конкурентних відносин можна виділити два їх види:
·
Конкурентні відносини, що виникають в процесі конкурентної боротьби, тобто ці відносини виникають між суб’єктами підприємницької діяльності, які здійснюють її для виконання своїх головних задач. Їх часто називають відносинами по горизонталі, чим підкреслюється автономне положення учасників. Ця група відносин значною мірою охоплюється і регулюється нормами цивільного законодавства.
·
Відносини, що складаються при регулюванні процесу формування, розвитку і захисту конкуренції з боку держави, - це відносини між підприємницькими структурами, іншими суб’єктами господарювання і Антимонопольним комітетом та іншими державними органами. Їх зазвичай називають відносинами по вертикалі. Ці відносини переважно регулюються нормами адміністративного права.
У дисертації визначається коло суб’єктів конкурентного права і особливості правового становища кожного з них. Підкреслимо, що специфічними суб’єктами конкурентних правовідносин виступають юридичні та фізичні особи, що здійснюють контроль над іншими фізичними чи юридичними особами, або афілійовані особи.
Безпосередній вплив на формування і розвиток ринкових відносин, прийняття управлінських та інших рішень у сфері конкуренції здійснюється через систему спеціальних принципів конкурентного права: принцип свободи господарської, зокрема, підприємницької діяльності; принцип єдності економічного простору і вільного переміщення товарів, послуг та фінансів; принцип підтримки добросовісної конкуренції; принцип недопущення господарської діяльності, спрямованої на монополізацію і недобросовісну конкуренцію.
Особливості предмету правового регулювання зумовлюють особливості методу правового регулювання. Регулювання конкурентних відносин здійснюється шляхом своєрідного поєднання методу владних приписів, що характерний для адміністративного права, та цивільно-правового методу регулювання суспільних відносин, що виходить, головним чином, із принципу юридичної рівності сторін.
Конкурентне право розвивається на базі норм традиційних галузей права (цивільного, адміністративного, фінансового) і поєднує в собі ряд суміжних правових інститутів різних галузей права. Таким чином, конкурентне право є комплексним правовим утворенням у системі права України, що об’єднує три взаємопов’язані правові інститути: право захисту від недобросовісної конкуренції; антимонопольне право; право природних монополій (правове регулювання діяльності природних монополій).
Специфіка конкурентного права полягає в тому, що вплив правових механізмів, які закладені в основі побудови його системи, охоплюють усі сфери правового регулювання, використовуючи найефективніші та найгнучкіші заходи впливу на конкурентні відносини та їх учасників.
Підрозділ 1.3. “Поняття та основні напрями державної політики та державного управління в сфері захисту економічної конкуренції” присвячений аналізу державної політики щодо захисту економічної конкуренції, яка реалізується в процесі державного управління.
Важливою складовою державної економічної політики є державна політика в сфері конкуренції. Важливість забезпечення функціонування економічної конкуренції пояснюється насамперед тим, що держава не може взяти на себе місію збалансування економічних інтересів, що виконує економічна конкуренція. Держава виконує лише компенсаційну функцію, заповнюючи прогалини економічної конкуренції, та здійснює регулюючу діяльність з підтримки в певних межах свободи підприємництва і конкуренції як основи функціонування ринку. Підкреслимо, що залежно від етапу розвитку ринкових відносин, функції державного управління в галузі економічної конкуренції змінюються. Зокрема, на першому етапі метою державного управління є забезпечення умов для створення конкурентного середовища в країні, тобто виконується системоформуюча функція державного управління. В подальшому, з розвитком конкуренції змінюються і функції держави, головним стає створення всеохоплюючої системи підтримки та захисту економічної конкуренції, яка забезпечить незворотність ринкових перетворень. Крім того, дієвий конкурентний механізм забезпечує змагальність підприємців на ринку, тобто сприяє реалізації системовідновлюючої функції держави. Саме тому створення чіткої та збалансованої конкурентної політики є найважливішим завданням будь-якої економічної системи ринкового типу.
Активна роль держави в умовах переходу до ринку полягає у створенні, підтримці і захисті необхідних економічних, політичних, правових та соціальних умов функціонування конкуренції.
Конкурентна політика України - це складна комплексна модель регулювання конкуренції, що складається з організаційних та правових заходів, спрямованих на забезпечення реалізації:
·
антимонопольної політики в сфері регулювання ринкових монополій, що охоплює: демонополізацію економіки; попередження монополізації товарних ринків ( антимонопольний контроль дій органів влади і управління та контроль економічної концентрації ринкової влади суб’єктами господарювання); припинення порушень антимонопольного законодавства (зловживання монопольним становищем, антиконкурентні узгоджені дії, дискримінація підприємців органами влади та адміністративно-господарського управління, порушення підприємцями правил одержання згоди антимонопольних органів при здійсненні економічної концентрації);
·
антимонопольної політики в сфері регулювання діяльності природних монополій, що охоплює: забезпечення умов функціонування, регулювання і контролю за суб’єктами природних монополій; формування ефективного конкурентного середовища на суміжних ринках;
·
політики із забезпечення добросовісної конкуренції (конкурентної політики у вузькому розумінні), що охоплює: попередження, припинення і захист від проявів недобросовісної конкуренції; попередження, припинення і захист від проявів недобросовісної реклами, контроль за здійсненням рекламної діяльності;
Необхідно зазначити, що реалізація завдань державної конкурентної політики здійснюється шляхом дії системи державного управління в сфері конкуренції. Зміст державного управління в сфері економічної конкуренції визначається змістом функцій, що реалізуються в процесі управлінської діяльності уповноваженими державними органами.
Другий розділ дисертації “Державне управління щодо захисту економічної конкуренції” складається з чотирьох підрозділів.
В підрозділі 2.1. “Органи державного управління щодо захисту економічної конкуренції та їх компетенція” досліджуються питання системи органів виконавчої влади, якi здійснюють державне управління щодо захисту конкуренції, а також визначається обсяг їх компетенції.
Функції державного управління щодо захисту економічної конкуренції мають державно-владний характер з обов’язковим закріпленням у відповідній правовій формі і розподіляються між різними органами державного управління, які створюють систему органів державного управління в сфері економічної конкуренції. Кожен з цих органів державного управління наділений державою певною компетенцією, яка закріплюється у відповідних нормативних актах.
Органом загальної компетенції, що здійснює повноваження державного управління щодо захисту конкуренції, є Кабінет Міністрів України. Крім виконання функції загального управління в сфері конкуренції, Кабінету Міністрів надане спеціальне право втручатися в конкурентний процес шляхом надання дозволу на вчинення узгоджених дій чи економічної концентрації.
Органом галузевого управління в сфері економічної конкуренції виступає Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції, яке здійснює функції державного управління економікою з дотриманням вимог конкурентного законодавства.
Специфіка побудови системи органів державного управління в сфері економічної конкуренції полягає в тому, що функції державного управління розподілені між декількома органами спеціальної (функціональної) компетенції. Центральним органом системи державного управління виступає Антимонопольний комітет України. Окремо аналізується обсяг компетенції в сфері державного управління економічною конкуренцією таких органів як Державний комітет технічного регулювання і споживчої політики, Фонд державного майна України, Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі.
На підставі здійсненого аналізу робиться висновок, що загалом в Україні склалася складна багаторівнева система державного управління з захисту конкуренції. Провідним органом цієї системи виступає Антимонопольний комітет України. Проте, незважаючи на значні зусилля держави, ця система не позбавлена вад, характерних для всього державного управління. Так, на практиці досить часто виникає колізія повноважень Антимонопольного комітету України і Державного комітету технічного регулювання і споживчої політики стосовно попередження і припинення порушень у вигляді недобросовісної реклами.
У законодавчому порядку необхідно визначити правовий статус такого контролюючого органу, як Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі (діяльність якої безпосередньо пов’язана з захистом національного ринку України від проявів недобросовісної конкуренції з боку іноземних суб’єктів господарювання), а також визначення її місця в системі органів виконавчої влади.
Також потребують законодавчого визначення і врегулювання механізми взаємодії органів державного управління в сфері конкуренції.
Колізійні проблеми компетенції органів державного управління в сфері конкуренції пропонується вирішити шляхом законодавчого визначення системи і повноважень цих органів в спеціальному нормативному акті - Законі України “Про особливості державного контролю в сфері економічної конкуренції”.
Крім того, з метою підвищення відповідальності органів державного управління та їх керівників пропонується запровадити систему громадського контролю за діяльністю цих державних органів та відповідальності посадових осіб органів державного управління в сфері конкуренції за результати їх діяльності.
У підрозділі 2.2. “Правовий статус Антимонопольного комітету України – основного суб’єкта державного управлiння щодо захисту економічної конкуренції” аналізується правове становище Антимонопольного комітету України, визначаються його особливості та функції, що реалізуються Антимонопольним комітетом України в процесі правозастосування.
Антимонопольний комітет України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Спеціальний статус Антимонопольного комітету пов’язаний з тим, що Антимонопольний комітет України є єдиним органом виконавчої влади, що здійснює функції державного контролю за дотриманням конкурентного законодавства всіма суб’єктами господарювання, а також органами державної влади, місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління і контролю.
Антимонопольний комітет України є головним елементом системи антимонопольних органів України. Регіональними складовими цієї системи виступають територіальні відділення Антимонопольного комітету України, які реалізують завдання Антимонопольного комітету України на регіональних ринках.
В дисертації здійснена класифікація повноважень, що реалізуються антимонопольними органами в процесі здійснення останніми своєї діяльності.
Так, повноваження в залежності від їх змісту поділяють на: повноваження, закріплені в нормах матеріального права; повноваження, закріплені в нормах процесуального права.
У залежності від завдань антимонопольного органу виділяють: повноваження, спрямовані на розвиток конкуренції та підприємництва (тобто на реалізацію завдань творчого характеру); повноваження, пов’язані зі здійсненням державного контролю за дотриманням антимонопольного законодавства; повноваження із застосування заходів і відповідальності до порушників антимонопольного законодавства.
У залежності від мети та функцій діяльності: організаційно-розбудовчі повноваження; контрольно-попереджувальні повноваження; репресивні повноваження.
Аналіз повноважень Антимонопольного комітету України дає можливість зробити висновок, що серед повноважень Антимонопольного комітету України основними є контрольно-попереджувальні та організаційно-розбудовчі. Це дає підстави стверджувати, що в його діяльності переважають превентивно-розбудовчі, регулюючі, а не репресивні засади. Проте, не можна зменшувати значення тих повноважень Антимонопольного комітету України, що дозволяють йому, діючи в межах Закону, ефективно припиняти монополістичну діяльність, недобросовісну конкуренцію та інші порушення конкурентного законодавства, сприяючи таким чином утвердженню ринкових механізмів в економіці країни, розвитку підприємництва і конкуренції. Варто звернути увагу, що із введенням у дію Закону України “Про захист економічної конкуренції” були значно розширені репресивні повноваження Антимонопольного комітету України. Зокрема, в процесі розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції антимонопольним органам надане право накладати арешт на майно суб’єктів господарювання, вилучати будь-які письмові та інші докази.
Антимонопольний комітет України є одним із органів державного управління, діяльність якого не тільки гарантує розвиток економічної системи в країни та свободи окремої особистості, але й створює підвалини для формування громадянського суспільства в Україні.
В підрозділі 2.3. “Вдосконалення державного контролю в сфері захисту економiчної конкуренцiї” аналізуються особливості реалізації головної функції державного управління в сфері економічної конкуренції - функції контролю за дотриманням конкурентного законодавства.
Антимонопольний комітет України здійснює зовнішній контроль за об’єктами, організаційно не підпорядкованими йому. Контрольна діяльність Антимонопольного комітету має функціональну спрямованість, а його контрольні повноваження спрямовуються на всі державні органи, тобто він за своєю суттю є спеціальним і надвідомчим.
Саме контроль за дотриманням конкурентного законодавства, запобігання, виявлення і припинення його порушень, контроль за економічною концентрацією є головними завданнями діяльності антимонопольних органів. Виконання цих завдань вимагає застосування комплексного підходу, що грунтується на поєднанні методів економічного і правового аналізу, за допомогою яких, зокрема, встановлюється наявність монопольного становища на певному ринку, ущемлення чи обмеження прав суб’єктів господарювання, впливу на конкуренцію, обсяг відповідальності за протиправні дії, санкції щодо порушників законодавства в сфері економічної конкуренції тощо.
Здійснення антимонопольними органами функції контролю відбувається в таких напрямах:
·
контроль за дотриманням конкурентного законодавства в процесі економічної концентрації та узгодження підприємницької діяльності;
·
контроль за дотриманням конкурентного законодавства в процесі перетворення державної власності;
·
контроль за дотриманням вимог конкурентного законодавства в процесі здійснення господарської діяльності (зокрема, попередження, обмеження, припинення проявів монополізму та недобросовісної конкуренції );
·
контроль за дотриманням вимог законодавства про захист економічної конкуренції при прийнятті рішень органами влади, місцевого самоврядування, адміністративно-господарського управління і контролю.
Реалізація функцій державного управління за цими напрямами дозволяє антимонопольним органам досягти головної мети державного управління в сфері конкуренції - мінімізації проявів монополізму на ринку, підтримки, розвитку і захисту добросовісної конкуренції.
Антимонопольний комітет України є єдиним органом виконавчої влади, що здійснює державний контроль за дотриманням конкурентного законодавства. Зазначимо, що саме функція контролю за дотриманням конкурентного законодавства, а також специфіка форм і методів її реалізації визначають зміст спеціального статусу Антимонопольного комітету України в системі органів виконавчої влади.
Особливості реалізації контрольних функцій Антимонопольного комітету України найбільш яскраво проявляються при розподілі контролю на попередній, поточний (оперативний) та наступний.
Попередній контроль у процесі конкуренції здійснюється до початку вироблення прогнозних висновків і прийняття відповідних рішень до початку здійснення господарської діяльності та реалізації управлінських рішень з метою попередження високої концентрації виробництва та обігу, шляхом попереднього погодження з антимонопольними органами дій, що можуть привести до монополізації ринку, або будь-яким іншим чином негативно вплинути на структуру ринку, а також шляхом надання антимонопольними органами рекомендацій щодо запобігання порушень конкурентного законодавства.
Попередній контроль здійснюється в таких напрямках:
·
контроль за дотриманням конкурентного законодавства в процесі економічної концентрації;
·
контроль за дотриманням конкурентного законодавства в процесі узгодження діяльності суб’єктами господарювання;
·
контроль за дотриманням вимог конкурентного законодавства в процесі перетворення державної власності;
·
контроль за дотриманням вимог конкурентного законодавства при прийнятті рішень органами державної влади, місцевого самоврядування, адміністративно-господарського управління і контролю.
Поточний контроль за дотриманням конкурентного законодавства провадиться в процесі виконання управлінських рішень, поставлених завдань, взятих зобов’язань, здійснення господарської діяльності і має на меті обмеження та усунення проявів монополізму та зменшення рівня концентрації виробництва на ринках, захист від негативних проявів монополістичної діяльності та недобросовісної конкуренції. Завдання поточного контролю реалізуються шляхом здійснення планових та позапланових перевірок дотримання конкурентного законодавства та розгляду справ про порушення конкурентного законодавства.
Наступний контроль, на відміну від попередніх видів контрольної діяльності, має на меті з’ясувати відповідність результату до започаткованого рішення. Наступний контроль у сфері дотримання конкурентного законодавства здійснюється антимонопольними органами шляхом аналізу стану розвитку конкуренції на окремих ринках і знаходить своє відображення в державних програмах демонополізації і розвитку конкуренції.
На основі проведеного дослідження робиться висновок про те, що функція контролю є статусоформуючою фунцією в діяльності антимонопольних органів. Виявлені недоліки та неузгодженості, що виникають протягом реалізації цієї функції, визначають необхідність розробки та прийняття спеціального законодавчого акту, присвяченого проблемам здійснення державного контролю в сфері економічної конкуренції.
Крім того, з метою підвищення ефективності державного контролю в сфері економічної конкуренції пропонується створити систему громадського (недержавного) контролю за діяльністю органів виконавчої влади, зокрема, в сфері економічної конкуренції.
В підрозділі 2.4. “Питання застосування заходів адміністративної відповідальності до порушникiв конкурентного законодавства” розглядаються питання застосування заходів адміністративної відповідальності до порушників конкурентного законодавства.
Особливості розвитку і захисту економічної конкуренції в Україні зумовлюють використання специфічних заходів адміністративного примусу. Варто зауважити, що всі заходи адміністративного примусу в сфері економічної конкуренції мають не тільки каральний, але й правозахисний характер, і спрямовані на забезпечення умов для ефективного розвитку економічної конкуренції в Україні.
Аналіз конкурентного законодавства України дозволяє зробити висновок про те, що в конкурентному законодавстві України створена система заходів, які спрямовані на попередження, запобігання та карне припинення конкурентних правопорушень; суб’єктами адміністративної відповідальності в сфері економічної конкуренції виступають як фізичні, так і юридичні особи. У зв’язку з цим необхідно на законодавчому рівні визнати суб’єктів господарювання - юридичних осіб - суб’єктами адміністративного проступку. Кардинальні зміни в конкурентному законодавстві України обумовили необхідність перегляду підходів до визначення системи адміністративних правопорушень в сфері конкуренції та санкцій за їх вчинення.
Основним заходом адміністративної відповідальності в сфері економічної конкуренції є застосування штрафних санкцій за конкурентні правопорушення антимонопольними органами України. Разом із застосуванням штрафів за вчинення порушень конкурентного законодавства Антимонопольний комітет України та його територіальні відділення застосовують низку примусових заходів адміністративного характеру, зокрема: примусовий поділ суб’єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище на ринку; блокування цінних паперів; зобов’язання органу влади, органу місцевого самоврядування, органу адміністративно-господарського управління і контролю скасувати або змінити прийняте ним рішення чи розірвати угоди, визнані антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління і контролю; скасування дозволу на узгоджені дії у разі неправомірного використання суб’єктом господарювання ринкового становища; вилучення товарів з неправомірно використаним позначенням та копій виробів іншого господарюючого суб’єкта (підприємця), спростування неправдивих, неточних або неповних відомостей та ін. Вони є переважно додатковими за своєю суттю і спрямовані на запобігання конкурентних правопорушень та усунення негативних наслідків їх здійснення.
У Висновках викладено основні теоретичні підсумкові положення та практичні пропозиції, що розглянуті у дисертаційному дослідженні:
1.
Конкурентне законодавство - правова форма державного регулювання ринкових відносин, сукупність нормативних актів, спрямованих на створення, розвиток, відтворення та підтримку добросовісної конкуренції, попередження, недопущення та припинення проявів монополізму та недобросовісної конкуренції, регулювання сфери природних монополій з метою підвищення ефективності і збалансованості економічної системи України.
2.
Конкурентна політика України - це комплекс організаційно-правових заходів, спрямованих на розвиток та захист конкуренції, подолання монопольних тенденцій та недобросовісної конкуренції в економіці України, регулювання сфер функціонування природних монополій, сприяння фінансовій, матеріально-технічній, інформаційній, інноваційній, консультативній, а також іншій підтримці суб’єктів господарювання, яка забезпечує розвиток конкуренції та здійснюється уповноваженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та органами адміністративно-господарського управління і контролю.
3.
Метою державного управління в сфері економічної конкуренції є створення умов для розвитку та ефективного функціонування системи ринкової економіки шляхом запобігання та припинення будь-яких дій, які завдають чи можуть завдати шкоди конкуренції. Владно-примусовий характер державного управління в сфері конкуренції якісно змінюється, хоч і зберігає свою природу. Забезпечення функціонування дієвої та ефективної системи захисту конкуренції на ринку не виключає застосування владно-регулюючих і примусових заходів державного управління, проте, в сфері конкуренції вони мають додатковий характер і використовуються лише у разі виявлення порушень встановленого державою конкурентного режиму.
4.
На законодавчому рівні пропонується визначити систему органів державного управління, провести розподіл повноважень з метою усунення дублювань повноважень, а також запровадити систему особистої та колегіальної відповідальності посадових осіб органів державного управління за рішення, що приймаються в сфері економічної конкуренції. Для цього пропонується прийняти Закон України “Про особливості державного контролю в сфері економічної конкуренції ”
5.
Антимонопольний комітет України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Спеціальний статус Антимонопольного комітету пов’язаний з тим, що Антимонопольний комітет України є єдиним органом виконавчої влади, що здійснює функції державного контролю за дотриманням конкурентного законодавства всіма суб’єктами господарювання, а також органами державної влади. В залежності від функцій управління, що здійснюються Антимонопольним комітетом України, його повноваження можна класифікувати на організаційно-розбудовчі, контрольно-попереджувальні та репресивні.
6.
Статусоформуючою функцією в діяльності Антимонопольного комітету України є функція контролю. Антимонопольний комітет України реалізує зазначену функцію шляхом здійснення попереднього, поточного та наступного контролю. Проте, більшість нормативних актів, що регулюють здійснення контрольної функції антимонопольними органами, мають підзаконний характер і розроблені та прийняті Антимонопольним комітетом України. На думку дисертанта, не тільки питання створення, але й питання діяльності органів виконавчої влади зі спеціальним статусом повинні визначатися в спеціальних статутних законах. Визначаючи контрольну функцію Антимонопольного комітету України як статусоформуючу, законодавцю необхідно закріпити механізми її реалізації на законодавчому рівні.
7.
Основним заходом адміністративної відповідальності в сфері економічної конкуренції є штрафні санкції, що застосовуються до порушників конкурентного законодавства - фізичних і юридичних осіб - спеціально уповноваженими органами, зокрема, антимонопольними. Одночасно із застосуванням штрафних санкцій за порушення конкурентного законодавства антимонопольні органи застосовують такі заходи адміністративного впливу як примусовий поділ суб’єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище на ринку; блокування цінних паперів; зобов’язання органу влади, органу місцевого самоврядування,
