НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ЖАБЕНКО Олександр Вікторович

УДК 351.851 (477) (091)

ОСОБЛИВОСТІ Й ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ОСВІТОЮ В

УКРАЇНІ (1946 – 2001 рр.)

25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ – 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі управління освітою Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - | доктор наук з державного управління, доцент

МАЙБОРОДА Сергій Васильович,

Національна академія державного управління при Президентові України,

декан заочного факультету.

Офіційні опоненти: | доктор педагогічних наук, професор

ДЕМ'ЯНЕНКО Наталія Миколаївна,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка,

завідувач кафедри педагогіки;

кандидат наук з державного управління

КАРЛОВА Валентина Володимирівна,

Національна академія державного управління при Президентові України,

завідувач сектору навчально-виховної роботи.

Провідна установа - | Національна Академія Служби безпеки України, м. Київ.

Захист відбудеться “14 січня 2004 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ – 57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий “12 грудня 2003 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сучасному етапі інтеграції України до Європейського Союзу реальним стає рух нашої держави до стандартів діючої демократії й цивілізованого, соціально орієнтованого господарства. В таких умовах чітких обрисів набуває спрямування української освіти на досягнення нею сучасного світового рівня, оновлення її змісту, форм і методів навчання, організаційних засад побудови та діяльності, примноження інтелектуального потенціалу України, збільшення внеску в розвиток економіки, науки, освіти, культури країни й добробуту народу. Зміни, які відбуваються в інформаційній, технологічній, економічній, соціальній, комунікативній та інших сферах, пов’язані з ними динамізм і різноманітність знання та інформації підвищують значення освіти й потребують адекватної системи її організації. Рух до системи освіти, адекватної вимогам постіндустріальної цивілізації, пов’язаний зі зміною ролі й статусу органів управління, становленням і розвитком творчого характеру мислення управлінців, інтеграцією наукового знання з практикою управління. Тому цілком закономірним є необхідність здійснення всеосяжної реорганізації системи державного управління освітньою галуззю.

На цьому шляху за роки незалежності вже зроблені суттєві кроки: створено нормативно-правову базу освітньої галузі, прийнято і впроваджуються основні довгострокові програми розвитку освіти: Державна національна програма “Освіта (Україна ХХІ століття)” (1993 р.) та Національна доктрина розвитку освіти (2001 р.), в яких сформульовано найважливіші завдання та напрями реформування як освітньої галузі, так і системи управління нею. Пріоритетними напрямами діяльності управлінських структур повинні стати: вироблення та реалізація загальної стратегії розвитку освіти, виконання освітніх стандартів, вирівнювання освітнього потенціалу регіонів.

Актуальність дослідження проблеми історичного розвитку державного управління освітою в Україні зумовлена необхідністю пошуків, розробки й впровадження ефективної системи державного управління, яка забезпечить освітню галузь оптимальними умовами функціонування, створить системний механізм її саморегуляції на загальнонаціональному, регіональному, місцевому рівнях, у навчально-виховних закладах і наукових установах. При розробці та впровадженні стратегії подальшої розбудови системи державного управління освітою надзвичайно важливим є врахування історичного досвіду державного управління освітою, адже перенесення закордонних моделей державного управління освітою не дасть позитивних наслідків, якщо не враховуватимуться тенденції, закономірності, принципи вітчизняного досвіду управління освітою.

На сьогоднішній день у теорії й практиці державного управління освітою нагромаджено значний досвід, що може стати основою подальших перетворень системи державного управління освітою. Аналіз сучасних наукових розробок вітчизняних авторів свідчить, що до окремих теоретичних і практичних аспектів державного управління освітою звертаються Ю.М. Алексєєв,
М.М. Дарманський, Н.М. Дем’яненко, Г.А. Дмитренко, Л.М. Карамушка,
В.Г. Кремень, С.В. Крисюк, В.І.Луговий, В.К. Майборода, С.В. Майборода,
Н.Р. Нижник, В.С. Пікельна, Н.Г. Протасова та ін.

Для дослідження велику цінність становлять праці вітчизняних і зарубіжних учених: В.Б. Авер’янова, І.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва,
В.Д. Бакуменка, В.Ю. Бикова, В.М. Князєва, О.Г. Осауленка, Г. Райта,
В.А. Ребкала, В.М. Рижих, В.А. Скуратівського, В.П. Троня, В.В. Цвєткова та інших, що стосуються різних аспектів теорії та історії державного управління.

Особливий інтерес для дослідження становлять праці зарубіжних науковців: Є. Днєпрова (Росія); Д. Солтиса, М. Фуллана (Канада); С.Судзукі (Японія), в яких розглядаються методологічні та практичні питання державної освітньої політики.

Аналіз наукових досліджень свідчить про наявність значної кількості праць вітчизняних і зарубіжних авторів, що стосуються державної освітньої політики й управління освітою. Однак ще відсутні наукові праці, узагальнені історико-теоретичні дослідження, які були б присвячені питанням державного управління освітою України в досліджуваний період.

Потреба в комплексному дослідженні системи державного управління освітою 1946-2001 рр., яке певною мірою дасть можливість: відтворити цілісну картину історії розвитку системи державного управління освітою; осмислити й узагальнити коло питань, які фактично випадають з поля зору фахівців інших галузей науки; змоделювати основні організаційно-правові засади діяльності органів державного управління освітою – й зумовила вибір теми дослідження “Особливості й тенденції розвитку державного управління освітою в Україні (1946-2001 рр.)”.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. В дисертації висвітлюються результати досліджень, отримані автором при виконанні комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР – ОК № 0201U004833) на посаді старшого наукового співробітника за темами науково-дослідних робіт: “Основні напрями реформування державного управління освітою в Україні” (ДР № 0101U002902) і “Становлення державно-громадського управління освітою в Україні” (ДР № 0102U002535).

Об’єкт дослідження – розвиток системи вищих органів державного управління освітою в Україні.

Предмет дослідження – особливості й тенденції державного управління в галузі освіти України (1946-2001 рр.).

Метою дисертаційного дослідження є виявлення й науково-теоретичне обґрунтування особливостей та основних тенденцій розвитку державного управління освітою в Україні у 1946-2001 рр.; визначення можливості використання провідних ідей досвіду цього періоду в сучасних умовах.

Здійснення поставленої мети передбачає вирішення таких завдань:

- проаналізувати на основі системно-історичного та порівняльного підходів стан дослідженості теми в теорії та історії державного управління;

- визначити основні періоди й етапи розвитку державного управління освітою у визначених рамках дослідження;

- уточнити зміст основних понять “державне управління освітою”, “державна політика в галузі освіти”;

- дослідити цілі, структуру, функції центральних державних органів управління освітою на різних етапах їх діяльності;

- розкрити основні тенденції, закономірності та принципи державного управління освітою України в межах здійснюваної освітньої політики;

- узагальнити результати теоретичного дослідження й визначити пріоритети подальшого розвитку державного управління в галузі освіти на сучасному етапі реформування системи освіти.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що впровадження запропонованих висновків, рекомендацій і пропозицій, зроблених на основі виявлення й аналізу особливостей, тенденцій, закономірностей і принципів державного управління освітою, дасть можливість раціональніше підійти до вдосконалення функціонування системи державного управління освітою в Україні.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених завдань використані загальнонаукові методи:

- конкретно-пошукові (виявлення, відбір, теоретичний аналіз, синтез, актуалізація, класифікація, узагальнення архівних та друкованих джерел з питань управління освітою в Україні);

- історико-структурний – для виявлення основних компонентів системи державного управління освітою на різних етапах історичного розвитку;

- хронологічний, який дав можливість розглянути розвиток державного управління освітньою галуззю в русі, змінах і часовій послідовності;

- діахронний (метод періодизації) – для дослідження якісних змін державного управління освітою в межах визначених історичних періодів розвитку;

- проблемно-науковий, екстраполяційний, прогностичний – для поширення висновків, одержаних у результаті аналізу використаних джерел на систему державного управління освітою.

З метою забезпечення достовірності одержаних результатів використовувалися методи наукової ідентифікації й порівняльного аналізу архівних та літературних джерел.

Дисертація базується на всебічному вивченні архівних матеріалів: стенограм, протоколів засідань колегії й витягів з них, доповідних записок, наказів міністерств, розпоряджень, штатних розписів центральних органів управління освітою, статистичних відомостей, що дають змогу простежити й проаналізувати систему державного управління освітою за період 1946-2001 рр.; монографій, дисертаційних робіт, статей у наукових виданнях, законодавчих актів, періодичних видань (“Відомості Верховної Ради УРСР”, “Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР”, “Збірник наказів та інструкцій Міністерства освіти УРСР”, “Радянська освіта”, “Відомості Верховної Ради України”, “Зібрання постанов Уряду України”, “Офіційний вісник України”, “Інформаційний збірник Міністерства освіти і науки України”, “Освіта України”, “Освіта”, “Управління освітою”).

Хронологічні межі дослідження охоплюють 1946-2001 рр. Нижня хроно-логічна межа (1946 р.) детермінована процесом широкомасштабного повоєн-ного відновлення діяльності освітньої галузі республіки й системи управління нею – створення Міністерства освіти Української РСР.

Верхня хронологічна межа визначається соціально-політичними та соціально-економічними процесами, що відбуваються в Україні; прийняттям Національної доктрини розвитку освіти (2001 р.), яка започаткувала новий етап у розвитку державного управління освітою.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження:

- уперше здійснено цілісний науковий аналіз освітньої політики, законодавства, а також розвитку державного управління освітою України в 1946-2001 рр.;

- доповнено ретроспективну картину еволюції системи державного управління освітою в Україні з визначенням сучасного стану та перспектив подальшого розвитку;

- на основі детермінованого аналізу, конкретно-історичних обставин визначено та науково обґрунтовано основні періоди й етапи еволюції системи державного управління освітою в рамках наявної на сьогодні періодизації (1946-1959 рр. – період повоєнного відновлення системи освіти та управління нею; 1959-1991 рр. - період розвитку державного управління освітою при “побудові розвиненого соціалізму”, в якому виділено етапи: 1959-1965 рр. - етап пошуків нових форм і методів державного управління; 1965-1991 рр. - етап жорсткої (абсолютної) централізації, посилення авторитарних, бюрократичних методів управління; 1991-2001 рр. - період формування нової моделі державного управління).

- уточнено понятійний апарат в аспектах авторського тлумачення й розкриття змісту базових понять (державне управління освітою, державна політика в галузі управління освітою); цілі, структуру, функції центральних органів управління освітою;

- набули подальшого розвитку: тенденції процесу розвитку системи державного управління освітою: централізації й ідеологізації; демократизації й структурної впорядкованості; орієнтації на процес, а не на результат в управлінні; принципи: єдиноначальності і колегіальності; децентралізації функцій, повноважень керівництва й гуманізації в управлінні; плановості й оперативності управління; раціонального розподілу й кооперації праці апарату управління; компетентності й ефективності роботи апарату управління, окремих його ланок та працівників; законності й гласності; поєднання державного управління й громадського; закономірності: зумовленість мети, системи, змісту, принципів, функцій і методів управління освітою особливостями суспільного ладу, державної політики, рівнем розвитку економіки, освіти, культури й науки; взаємозалежність та взаємоперехід кількісних і якісних змін у процесі управління; спадкоємний зв’язок між старим і новим, спіралеподібний і поступальний розвиток системи державного управління з відтворенням на вищому щаблі цінних, життєздатних елементів старого (форм, принципів і методів), що ускладнюються, якісно перетворюються й переходять у нову, вищу якість;

- у науковий апарат введено значну кількість нових документів, фактів, теоретичних ідей, що базуються на виявлених нами 79 архівних матеріалах.

Практичне значення одержаних результатів. Основні теоретичні положення дослідження, висновки і рекомендації за змістом, діапазоном і фактографією сприятимуть удосконаленню процесу формування державної політики в галузі освіти України.

Наукові висновки й рекомендації щодо розвитку державного управління освітою в Україні можуть бути використані:

- у практичній діяльності органів державного управління освітою;

- для подальших наукових досліджень з теорії та історії державного управління в Україні; історії України, теорії та історії педагогіки;

- при складанні навчальних планів, програм, спецкурсів, написанні підручників й методичних посібників з теорії та історії державного управління;

- у процесі підготовки магістрів державного управління, підвищення кваліфікації державних службовців у Національній академії державного управління при Президентові України та її регіональних інститутах за спеціалізацією “управління освітою”, а також при розробці концепції управління освітою в Україні.

Основні положення й рекомендації дисертаційного дослідження використовуються в навчально-методичній роботі Чернівецького національного університету ім. Ю. Федьковича та Криворізького державного педагогічного університету (довідка Міністерства освіти і науки України №42-5/292 від 1 липня 2003 р.).

Особистий внесок здобувача полягає в комплексному дослідженні системи управління освітою України, виявленні його тенденцій, особливостей і закономірностей. У дисертаційному дослідженні основні положення, висновки й рекомендації належать авторові. Для обґрунтування основних тенденцій державної політики у вищій та професійно-технічній освіті частково залучені та використані положення співавторів С. В. Майбороди, В.В. Томашенка.

Апробація результатів. Теоретичні положення, висновки та практичні рекомендації оприлюднені на науково-практичних конференціях: “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, 2000), “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, 2001), “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002), які присвячені проблемам державного управління в Україні.

Матеріали і результати дослідження багаторазово обговорювалися на засіданнях кафедри управління освітою Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Матеріали дисертації відображено у дев’яти друкованих працях, з них сім – у фахових виданнях.

Структура роботи включає: вступ, три розділи, висновки, список використаних джерел (загальна кількість 294 джерела, з них 79 – архівних), додатки. Повний обсяг дисертації 209 сторінок, обсяг основного тексту становить 171 сторінка.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами й темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу і методи дослідження, розкривається наукова новизна, практичне значення, охарактеризовано особистий внесок здобувача стосовно робіт, надрукованих у співавторстві, наведено дані щодо апробації отриманих результатів, обґрунтовано хронологічні межі дослідження.

У першому розділі – “Огляд літератури за темою і вибір напрямів дослідження” - аналізується стан досліджуваної проблеми, зміст наукових праць, пов’язаних із розвитком державного управління освітою в Україні, визначаються напрями сучасних наукових досліджень окресленої проблеми.

При аналізі літературних джерел увага приділялася висвітленню питання управління освітою за визначеними для дослідження періодами розвитку освіти: 1946-1959 рр., 1959-1965 рр., 1965-1991 рр., 1991-2001 рр. Виявлено, що праці вітчизняних та зарубіжних учених радянського періоду (1946-1991 рр.) – Є.С.Березняка, А.Г.Бондар, М.М.Грищенка, О.А.Завадської, Є.Н.Мединського, У.Ш.Файрадової, Г.О.Дорохової, Ф.Г.Паначина та ін. – містять у собі документальні матеріали, дослідники застосовують науковий підхід при аналізі та розгляді проблем. У монографіях та статтях відображені хід і тенденції розвитку середньої та вищої освіти. Однак при цьому дослідникам бракує об’єктивності, їх дослідження мали переважно пропагандистський, інформаційний та пояснювальний характер, що було наслідком об’єктивних соціально-політичних реалій. В основу їх досліджень був покладений марксистський підхід, згідно із яким провідна роль у суспільному розвитку відводилася матеріальному виробництву, а це призводило до відведення освітній галузі другорядної ролі в житті суспільства. У працях дослідників радянського періоду система освіти розглядалася крізь призму керівної ролі комуністичної партії, яка мала монополію на управління як політичною, так і духовною сферами життя.

Розкрито стан дослідженості проблеми з 1991 р. В розділі показано науковий внесок авторів - Ю.М.Алексєєва, М.М.Дарманського, Г.А.Дмитренка, С.О.Довгого, Л.М.Карамушки, С.В.Крисюка, В.І.Лугового, В.К.Майбороди, С.В.Майбороди, Н.Р.Нижник, Н.Г.Протасової та ін. - в її розробку. Виявлено, що провідною ідеєю робіт сучасних учених є прагнення об’єктивно оцінити практичну значущість основних положень розбудови освітньої системи України та управління нею. Автори, критично аналізуючи радянське минуле, відтворюють реальну картину соціально-економічного, політичного і духовного життя суспільства.

У дослідженні на основі аналізу різних підходів дослідників (В.Б.Авер’янова, В.Г.Афанасьєва, І.В.Атаманчука, В.Д.Бакуменка, В.Ю.Бикова, В.М.Князєва, С.В.Крисюка, В.І.Лугового, В.К.Майбороди, С.В.Майбороди, Г.Райта, В.А.Ребкала, В.А.Скуратівського, В.П.Троня, В.В.Цвєткова та ін.) уточнено зміст понять “державне управління освітою”, “державна політика в галузі освіти” на основі аналізу понять “державне управління”, “державна політика”, “освіта”. Висвітлено характерні ознаки державного управління, його взаємозв’язок із державною політикою.

Зарубіжні автори Є. Днєпров, Д. Солтис, С. Судзукі, М. Фуллан та інші у своїх роботах здійснювали розробку проблем управління освітою, проектів реформування системи освіти. На основі аналізу їх праць можна зробити висновок, що проблема управління освітою існує і в інших країнах. Також встановлено, що зарубіжний досвід ще вивчений недостатньо, а тому не може використовуватися в Україні в повній мірі.

У процесі дослідження всебічно аналізуються публікації журналів “Вісник Української Академії державного управління при Президентові України”, “Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України”, матеріали щорічних науково-практичних конференцій УАДУ, в яких увага приділяється питанням розвитку системи управління освітою в Україні, досвіду управління освітою зарубіжних країн, оцінювання якості освіти, підготовки фахівців з управління освітою.

Системний аналіз наукових праць свідчить, що розвиток державного управління освітою в Україні ще залишається недостатньо вивченим, дослідження все ще розрізнені, методично не об’єднані. Окремі праці дають змогу лише незначною мірою розкрити зміст проблеми. На цій основі визначено найважливіші напрями теми, що потребують наукового дослідження: періодизація розвитку системи державного управління освітою в Україні; визначення понять державне управління освітою й державна політика у галузі освіти України; виявлення цілей, структури й функцій центральних органів державного управління освітою в історичному розвитку; виявлення провідних тенденцій, закономірностей і принципів розвитку системи державного управління освітою України.

У другому розділі – “Державне управління в галузі освіти України (1946-1959 рр.)” - розкриваються організаційні передумови розвитку системи державного управління освітою. Це був період повоєнного відновлення діяльності системи центральних органів управління освітою України.

У розділі здійснено аналіз системи державного управління освітою УРСР у визначений період.

25 березня 1946 р. було утворено Міністерство освіти УРСР на базі Народного Комісаріату освіти УРСР. Ці зміни були здійснені відповідно до закону, прийнятого Верховною Радою СРСР від 15 березня 1946 р., яким передбачалося перетворення рад народних комісарів у ради міністрів і народних комісаріатів у міністерства. Відповідно до Конституції УРСР Міністерство освіти УРСР належало до групи республіканських міністерств і було головним органом управління освітою в питаннях, які стосувалися компетенції Української РСР.

Реорганізація системи управління мала наслідком передачу університетів і науково-дослідних інститутів від Міністерства освіти УРСР (у компетенції якого залишалися лише педагогічні та учительські інститути) до загальносоюзних органів та відповідно призвела до зміни структури самого міністерства.

Для виконання своїх функцій у 1946 р. у складі міністерства діяло 15 підрозділів (10 управлінь, в яких діяли 23 відділи, та 5 самостійних відділів). У центральному апараті працювало 200 осіб. Очолював Міністерство освіти УРСР міністр освіти, який мав п’ять заступників, один з них був першим (рис.1).

Рис. 1. Структура Міністерства освіти УРСР (1946 р.)

Протягом цього періоду структура міністерства змінювалась. Постановою уряду УРСР від 4 січня 1955 р. було проведено реорганізацію структури і штатів апарату управління. Згідно з нею структура міністерства включала 13 під-розділів (3 управління та 10 самостійних відділів). Управлінський штат Міністерства освіти було скорочено до 157 працівників. Однак такі зміни мали на меті економію фінансових ресурсів, адже механізмів підвищення ефек-тивності діяльності органів управління в нових умовах запропоновано не було.

Аналіз матеріалів засідань колегії дає змогу зробити висновок, що стиль керівництва в міністерстві був авторитарним (жорстким, адміністративним), що визначалося високою мірою його влади: Міністерство освіти визначало всю стратегію діяльності підлеглих установ та організацій, жодні повноваження їм не делегувалися.

На місцевому рівні управління освітою, за винятком вищої, здійснювали обласні, міські та районні відділи народної освіти, які створювалися при відповідних виконавчих комітетах рад депутатів трудящих. Відділи народної освіти у своїй діяльності були підзвітні як відповідному виконавчому органу Ради депутатів трудящих, відповідному вищому органові системи освіти, так і обласним, міським, районним комітетам партії. Такий стан визначав, з одного боку, подвійну підпорядкованість відділів народної освіти в системі державного управління, а з іншого – значну заідеологізованість у діяльності.

Для обміну досвідом роботи, кращого розуміння і виконання постанов партії й уряду проводилися республіканські наради керівних працівників різного рівня – завідувачів обласних, міських і районних відділів народної освіти, завідувачів секторами обласних відділів народної освіти, активу керівних працівників народної освіти УРСР. Це є свідченням застосування принципу зворотного зв’язку в державному управлінні. Однак в управлінському середовищі заохочувалася переважно лише виконавська сумлінність, а корисні пропозиції та побажання керівних працівників нижньої ланки часто не знаходили практичного втілення.

У досліджуваний період державні й партійні органи першочергового значення в управлінні галуззю надавали добору й розстановці кадрів. В основу цієї діяльності були покладені основна мета освіти та гасло “кадри вирішують усе”. При укомплектуванні штатів керівників основними вимогами до кандидатів були: по-перше, ідейність; по-друге, політична надійність; по-третє, компетентність. На жаль, при здійсненні такої важливої функції як добір кадрів критерій компетентності не завжди був визначальним.

Аналіз архівних матеріалів вказує на те, що характерною тенденцією державного управління освітою була централізація. Централізоване управління в період повоєнної відбудови було ефективним, забезпечувало швидку реакцію органів управління на зміни, які відбувалися в науці й освіті республіки. Виділяється також тенденція посилення контрольної функції в державному управлінні, яка ставилася на провідне місце в усій діяльності органів управління.

Як свідчать архівні джерела, в державному управлінні існувало “двовладдя”. Нормативно вся державна політика визначалася органами державного управління, але фактично цю функцію здійснювала партія більшовиків (через постанови ЦК ВКПРС і на їх основі – постанов ЦК КПУ). Як наслідок, усі закони, постанови і розпорядження державних органів управління приймалися і видавалися на основі постанов партії і суворо нею контролювались.

Управління освітою здійснювалось на основі загальносоюзних нормативних документів, що визначало уніфікацію системи освіти УРСР.

У третьому розділі – “Цілі, функції, структура органів державного управління освітою України (1959-2001 рр.)” – розглядається розвиток системи управління освітою в періоди: політичної “відлиги”, залучення громадськості до управління; “застою”, що характеризувався відкиданням і запереченням усіх здобутків попереднього періоду; становлення і розвитку незалежної держави України.

У дослідженні історичний відрізок 1959-2001 рр. поділяється на періоди: 1959-1991 рр. – період розвитку державного управління освітою при “побудові розвиненого соціалізму”, в якому виділено етапи: 1959-1965 рр. – пошук нових форм і методів державного управління; 1965-1991 рр. – жорсткої (абсолютної) централізації, посилення авторитарних, бюрократичних методів управління; та 1991-2001 рр. – період формування нової моделі державного управління.

У державній політиці 1959-1965 рр. основними напрямами розвитку управлінського апарату були визначені: підвищення ефективності управління за рахунок упровадження принципів – кваліфікованості, діловитості й оперативності, демократичного централізму; скорочення державного платного апарату; залучення громадськості до управління, щоб робота в апараті державного управління перестала бути особливою професією.

Громадськими організаціями, які залучалися до управління, були професійні спілки, комсомол, кооперація. Основною функцією, що покладалася на громадські організації, була функція контролю. Здійснення контролю розглядалося як засіб удосконалення державного апарату, викорінення бюрократизму, своєчасного впровадження пропозицій трудящих.

Постановою уряду 25 серпня 1959 р. при Раді Міністрів було створено Головне управління професійно-технічної освіти, до компетенції якого переходили всі установи колишнього Головного управління трудових резервів при РМ СРСР, що перебували на території республіки. Головне управління професійно-технічної освіти здійснювало керівництво професійно-технічною освітою через обласні та міжобласні управління з професійно-технічної освіти.

Управління вищими і середніми спеціальними навчальними закладами, установами, організаціями і підприємствами здійснювало союзно-республіканське Міністерство вищої і середньої спеціальної освіти УРСР, яке було створене 24 липня 1959 р. на основі Міністерства вищої освіти УРСР, і здійснювало керівництво вищими і середніми спеціальними навчальними закладами, що перебували у віданні інших міністерств і відомств УРСР через міністерства, відомства і раднаргоспи республіки.

У досліджуваний період здійснювалась перебудова партійного керівництва на основі виробничого принципу, що призвело до змін у системі державного управління освітою – в 1962 р. у 19 областях було створено по два відділи народної освіти (промисловий і сільський). Проте ця тенденція не набула подальшого розвитку, і вже через 2 роки відбулася перебудова партійно-управлінської системи на основі галузево-територіального принципу. Як результат, промислові й сільські відділи народної освіти знову були об’єднані в один відділ.

Результати дослідження свідчать, що в системі управління не було чіткого розмежування між функціями Міністерства освіти та обласними, міськими і районними ВНО. Тому Міністерство переважно виконувало функції, які могли виконувати ВНО, відводячи останнім роль ретранслятора і статиста.

У державній політиці в галузі управління освітою простежувалась тенденція до збільшення повноважень навчальних закладів у призначенні деяких керівних працівників. Починаючи з 1962 р. передбачалося: у ВНЗ декани факультетів обиралися радою факультету; завідувачі кафедр вищих навчальних закладів заміщувались на конкурсній основі. Постановами колегії Міністерства освіти УРСР затверджувалися керівники: управлінь і відділів міністерства; обласних, Київського і Севастопольського міських ВНО; обласних, міських інститутів удосконалення вчителів; ректори педагогічних інститутів; затверджувалися наказами по міністерству: працівники Міністерства освіти; директори педагогічних училищ.

З метою залучення педагогічної громадськості до участі в управлінні освітою створювались при Міністерстві освіти та відділах народної освіти всіх рівнів групи громадських інспекторів з числа вчителів, викладачів, керівників шкіл, працівників відділів народної освіти та ін., які здійснювали контроль за роботою шкіл, вивчали стан народної освіти, подавали допомогу працівникам шкіл та органів народної освіти.

У період 1965-1991 рр. основними напрямами розвитку управлінської сфери були: підвищення відповідальності міністерств та їх керівників за виконання планів і рішень директивних органів; додержання державної планової та фінансової дисципліни; розвиток ініціативи, вміння бачити перспективу. Напрям із залучення громадськості до управління у цей період був неактуальним.

Змінився статус Міністерства освіти, яке 6 серпня 1966 р., відповідно до Указу Президії Верховної Ради УРСР, перетворилося із республіканського в союзно-республіканське Міністерство освіти УРСР. Міністерство у своїй діяльності підпорядковувалося як республіканським органам виконавчої влади, так і союзним, що аж ніяк не сприяло поліпшенню ефективності його функціонування.

Аналіз архівних матеріалів свідчить, що стиль керівництва міністерства був формально-бюрократичний, що характеризувався неконкретністю. “Поліпшити, зміцнити, піднести, заборонити” – ці слова постійно переходили з одного в інший наказ, постанову, рішення.

Система управління освітою радянського періоду визначала встановлені методи і правила, готові знання й уміння, розраховані головним чином на ситуацію залежності управлінця від стандартизованих структур зовнішнього середовища. Робота управлінців передбачала, в основному, оволодіння сукупністю готових знань і його застосування через стандартизоване мислення. Це було наслідком соціального замовлення на спеціалізацію та функціональність людини в суспільстві. В політиці партійно-державного керівництва щодо освітньої сфери переважав залишковий принцип.

6 липня 1988 р. на базі Міністерства освіти УРСР та Державного комітету УРСР по професійно-технічній освіті було створено союзно-республіканське Міністерство народної освіти УРСР.

Період 1991-2001 рр. характеризується становленням державності України. Провідною тенденцією державної політики стала тенденція об’єднання функцій керівництва освітою в компетенції одного державного органу управління. У 1992 р. було створено Міністерство освіти України, яке об’єднало функції колишніх Міністерства народної освіти УРСР і Міністерства вищої освіти УРСР. Порівняльний аналіз функцій Міністерства освіти України та Міністерства народної освіти УРСР дає змогу стверджувати, що Міністерство освіти перетворювалось з керівної та контролюючої установи на орган, який брав участь у визначенні основних стратегічних напрямів розвитку освіти і науки, здійснював міжнародне співробітництво в галузі освіти і науки.

З метою підвищення ефективності діяльності системи державного управління, 24 серпня 1991 р. Верховна Рада України прийняла постанову, яка передбачала припинення діяльності політичних партій в усіх органах державної влади та управління. Це давало змогу працівникам Міністерства освіти, місцевих органів управління галуззю, підлеглих їм установ і організацій зосереджувати всю увагу та ресурси лише на виконання безпосередніх функцій щодо здійснення освітньої політики.

Результатом реалізації принципу поєднання державного управління й громадського самоврядування в освіті стало проведення двох з’їздів працівників освіти України. На першому з’їзді було прийнято Державну національну програму “Освіта (Україна ХХІ століття)” (1993 р.), в якій окреслено основні напрями реформування освітньої системи в Україні, серед основних - радикальна перебудова управління освітою шляхом її демократизації, децентралізації, створення регіональних систем управління навчально-виховними закладами.

Підсумком роботи ІІ з’їзду стало прийняття “Національної доктрини розвитку освіти”, в якій визначаються нові стратегічні завдання, що стоять перед освітньою галуззю, - система управління освітою розвиватиметься як державно-громадська, де управління здійснюватиметься з урахуванням громадської думки. Основними принципами її побудови та діяльності будуть: відкритість, демократичність.

Державна політика в галузі освіти спрямовується на посилення ролі органів місцевого самоврядування, активізацію участі батьків, піклувальних рад, меценатів, громадських організацій, фондів, засобів масової інформації в навчально-виховній, науково-методичній, економічній діяльності навчальних закладів, прогнозуванні їх розвиту, оцінці якості освітніх послуг.

Порівняльний аналіз цих глобальних державних програм розвитку освіти, а саме положень щодо реформ в управлінні освітою дає змогу зробити висновок про те, що за роки реалізації першої з них поставлені стратегічні завдання не були виконані в повному обсязі, а тому були перенесені з деякою модернізацією до другої програми. Зокрема, державно-громадський характер управління; врахування регіональних особливостей; зростання автономії навчальних закладів, конкурентоспроможності освітніх послуг; оптимізацію державних управлінських структур, децентралізацію управління, перерозподіл функцій та повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування і навчальними закладами, поєднання державного і громадського контролю. Основною причиною такого стану передусім був і залишається залишковий підхід до фінансування освіти.

З метою вдосконалення структури органів виконавчої влади та підвищення ефективності державного управління в 1999 р. було створено Міністерство освіти і науки України на базі Міністерства освіти України і Державного комітету України з питань науки та інтелектуальної власності. У новоутворених центральних органах створювалися нові структурні підрозділи – департаменти. Такі заходи давали змогу вдосконалити систему центральних органів виконавчої влади, підвищити ефективність їх функціонування, посилити провідну роль міністерств як головних суб’єктів розробки та здійснення державної політики у відповідних галузях і сферах управління в ході поетапного впровадження адміністративної реформи в Україні. Міністерства були віднесені до ланки центральних органів виконавчої влади. Новостворені підрозділи – департаменти – розглядалися як органи управління окремими питаннями або сферами діяльності.

У 2001 р. відбулася реорганізація керівництва в самому Міністерстві освіти і науки. Було запроваджено посаду державного секретаря, а управлінські функції всередині міністерства поділені на дві основні групи – політичні та організаційно-виконавчі, які виконували відповідно міністр (ставав політичною фігурою) та державний секретар (безпосередній керівник апарату міністерства). Проте такі зміни були проведені без розроблення чітких механізмів розподілу повноважень між керівниками міністерства, без ґрунтовного вивчення й аналізу вітчизняного досвіду, без визначення нових принципів управління (адже наявний принцип єдиноначальності не був діяльним у цій ситуації), що й призвело до ліквідації інституту державних секретарів і їх заступників у
2003 р. та повернення до колишньої організації управління й запровадження в управлінську вертикаль посад двох перших заступників та трьох заступників міністра (рис.2).

МІНІСТР

ПЕРШІ ЗАСТУПНИКИ - 2

ЗАСТУПНИКИ - 3

НАЧАЛЬНИКИ ДЕПАРТАМЕНТІВ - 10

НАЧАЛЬНИКИ УПРАВЛІНЬ - 16

НАЧАЛЬНИКИ ВІДДІЛІВ - 56

ЗАВІДУВАЧІ СЕКТОРІВ - 2

СЛУЖБОВЦІ - 290

Рис. 2. Пірамідальна структура управління Міністерством освіти і науки України (2003 р.)

При здійсненні реформ в управлінні передбачається поступовий перехід від галузевого до функціонального принципу побудови міністерства. Це має призвести до спрощення і підвищення ефективності управління, скорочення непотрібних ланок управління.

ВИСНОВКИ

Проведене нами дисертаційне дослідження й узагальнення його результатів підтверджують, що поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, отримані наукові результати, які характеризуються науковою новизною, практичним значенням, підтверджують гіпотезу дослідження.

Результати дисертаційного дослідження дають змогу зробити такі висновки й рекомендації.

1. Ретроспективний аналіз досліджень вітчизняних і зарубіжних науковців з питань державного управління освітою підтверджує, що, незважаючи на велику кількість історико-педагогічних праць, ця тема розглядалась фрагментарно, не скоординовано, що зумовлювалося соціально-політичними, соціально-економічними обставинами. Теоретичні та концептуальні розробки науковців присвячені лише окремим аспектам цієї проблематики. Це визначає необхідність проведення системного аналізу історичного досвіду розвитку державного управління освітою в Україні.

2. Дослідження історичного досвіду управління освітою й аналіз досліджень вітчизняних і зарубіжних учених, категоріальний аналіз проблеми в науковій літературі дали змогу уточнити поняття державне управління освітою як організовану самостійну частину загального процесу державного управління, яка включає цілеспрямоване вироблення, прийняття та реалізацію організуючих, регулюючих, координуючих, контролюючих і мотивованих впливів на освітню сферу.

Управлінська діяльність є наслідком політичних процесів, адже державне управління здійснюється в контексті державної політики. Державна політика в галузі освіти – це складова частина (підсистема) загальнодержавної політики, яка включає сукупність визначеної системи цілей, завдань, принципів, програм та основних напрямів діяльності вищих органів управління освітою з їх виконання.

Державне управління і державна політика взаємопов’язані. Державне управління є засобом (механізмом, інструментом) здійснення державної політики.

3. На основі аналізу архівних документів пропонується така періодизація розвитку державного управління освітою:

-1946-1959 рр. – період повоєнного відновлення системи освіти та управління нею, уніфікація;

-1959-1991 рр. – період розвитку державного управління освітою при “побудові розвиненого соціалізму”. В цьому періоді виділено етапи:

а)1959-1965 рр. – етап пошуків нових форм та методів державного управління;

б)1965-1991 рр. – етап жорсткої (абсолютної) централізації, посилення авторитарних, бюрократичних методів управління;

-1991-2001 рр. – період формування нової моделі державного управління.

В основу періодизації були покладені аналіз завдань, принципів, структури, змісту, функцій, внутрішніх зв’язків у системі управління, соціально-політичних та соціально-економічних процесів, що відбувалися в республіці, історичні документи.

4. Виявлено або підтверджено тенденції та особливості системи державного управління освітою. Для повоєнного періоду 1946-1959 рр. характерні особливості: уніфікація системи освіти; тотальний ідеологічний вплив; “двовладдя” в управлінні. Основними тенденціями були: посилення централізації; гіперболізація ролі партії у визначенні освітньої політики; надання союзним республікам прав у вирішенні деяких внутрішніх питань.

Період побудови “розвиненого соціалізму” 1959-1991 рр. характеризувався такими особливостями: домінантна роль партії в управлінні; адміністративний, формально-бюрократичний стиль управління. В 1959-1965 рр. виділяються тенденції: залучення широких мас трудящих до управління; розширення повноважень вищих навчальних закладів у призначенні керівників; розпорошення повноважень щодо управління освітою між кількома управлінськими установами. У 1965-1991 рр. провідними є тенденції: посилення дрібної опіки над підпорядкованими установами; бюрократизація органів державного управління освітою; єдність організаторської та ідеологічної роботи.

Характерними особливостями періоду 1991-2001 рр. є: формування нової моделі державного управління; пошуки нових форм та методів управління. Основними тенденціями державного управління є: департизація управління освітою; об’єднання функцій управління системою освіти в компетенції одного органу управління; перетворення Міністерства освіти і науки України на головного суб’єкта розробки та здійснення державної політики в галузі освіти; встановлення державно-громадської системи управління освітою.

5. Установлено, що в процесі розвитку системи державного управління освітою змінювалися її основні цілі від керівництва системою освіти, забезпечення виконання директив і розпоряджень уряду в радянський період до участі у визначенні, розробці державної політики у сфері освіти, наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності й інтелектуальної власності в період незалежності та її реалізації, що й зумовило виділення центрального органу управління освітою в провідний орган управління галуззю.

Основними функціями державного управління є: планування, організація, робота з кадрами, керівництво, координація, мотивація, звітність, контроль, розподіл ресурсів, вихід на багаторівневі зв’язки, вигідне партнерство. В радянський період ці функції не були рівноцінними. Переважаюче значення мали функції контролю і звітності. Досить часто визначення функцій органів управління підмінялося встановленням завдань.

Для реалізації функцій управління створювалися органи, системи органів, структурні підрозділи в органах управління. Протягом досліджуваного періоду організаційною структурою управління міністерством була пірамідальна, яка передбачає: розміщення структурних елементів управління в супідлеглості; наявність горизонтальних і вертикальних зв’язків між ними.

Найсуттєвіші принципи: єдиноначальності й персональної відповідальності кожного працівника за методи і результати діяльності; децентралізації функцій і повноважень керівництва й гуманізації управління; плановості, конкретності й оперативності управління; раціонального розподілу й кооперації праці апарату управління; компетентності й ефективності роботи апарату управління, окремих його ланок і працівників; системності, законності й гласності; поєднання державного управління й громадського.

6. Аналіз архівних матеріалів свідчить, що в історичному розвитку державне управління освітньою галуззю за винятком 1917-1920 рр., 1993 р. та 2001 р. розпочиналося не з реформування системи державного управління, а реформування змісту, форм, методів організації навчально-виховного процесу. В сучасній теорії управління велике значення надається ролі структур, які здатні навчатися і видозмінюватися, стикаючись з новими, більш складними вимогами. Тому, здійснення освітніх реформ необхідно починати насамперед з реформи в системі управління.

Об’єктивною вимогою нашого часу є використання інновацій у системі управління як державної політики, як процесу вдосконалення старих традиційних явищ. На шляху до нового слід оволодіти апробованим у світі науково-практичним інструментом вирішення кризових явищ, опрацювати й визначити шляхи та підходи реформування системи управління.

При запровадженні державно-громадської моделі управління освітою, яка базується на принципах децентралізації і демократизації, поєднує