ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

імені ЮРІЯ ФЕДЬКОВИЧА

КОВАЛЕНКО Анатолій Андрійович

УДК 352.354

СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТОК

ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Спеціальність 23.00.02 – політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора політичних наук

Київ – 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі політичних наук Київського національного університету будівництва і архітектури.

Науковий консультант:

доктор історичних наук, професор,

член-кореспондент НАН України,

академік АПрН України

ЛИТВИН Володимир Михайлович,

Голова Верховної Ради України.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук

МУРАШИН Олександр Геннадійович,

професор кафедри теорії держави і права

Національної академії внутрішніх справ України;

доктор політичних наук, професор

ЯРОШ Богдан Олексійович,

завідувач кафедри теорії та історії політичної науки

Волинського державного університету імені Лесі Українки;

доктор політичних наук, професор

ШУБА Олексій Васильович,

професор кафедри соціології і культурології

Міжрегіональної академії управління персоналом.

Провідна установа:

Інститут політичних і етнонаціональних досліджень НАН України, відділ теоретичних і прикладних проблем політології.

Захист відбудеться " _16__ " травня 2003 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 76.051.03 Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича за адресою: 58012 м. Чернівці, вул. Кафедральна, 2, корп.14, ауд.18.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Чернівецького
національного університету імені Юрія Федьковича за адресою: 58012, м. Чернівці, вул. Лесі Українки, 23.

Автореферат розісланий " _15__ " квітня 2003 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Ротар Н.Ю.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Однією із найважливіших умов утверд-ження України як демократичної, соціальної, правової держави є формування цілісної та ефективної системи демократичної державної влади. Це передбачає її поділ та розмежування основних повноважень і функцій між трьома основними гілками: законодавчою, виконавчою і судовою.

Аналіз досвіду державотворення, а також причин уповільнення реформ в Україні свідчить про необхідність приділити особливу увагу політичної науки саме проблемам становлення та розвитку системи виконавчої влади в Україні.

Демократичні трансформації в Україні зумовлюють необхідність докорінних змін у змісті діяльності, спрямованості, функціях та способах реалізації виконавчої влади. І якщо системно-функціональні та інституціональні характеристики виконавчої влади здебільшого є предметом досліджень юридичної науки, то з позицій політичної науки феномен виконавчої влади залишається недостатньою мірою осмисленим.

Реформування політичної системи передбачає приведення у відповідність всіх її складових, і насамперед держави як ключового політичного інституту, із цілями та пріоритетами суспільного розвитку (становлення демократичної, соціальної, правової держави, громадянського суспільства, створення умов, у тому числі політико-правових, для соціального, духовного прогресу, розвитку вільної, відповідальної особистості). Відтак політичне реформування безпосередньо залежить від оптимізації організації та діяльності тієї ланки, яка забезпечує реалізацію цілей і завдань реформи. Ці цілі та завдання здебільшого пов'язуються з ефективним функціонуванням усієї системи органів виконавчої влади.

Проте суть політичного реформування не обмежується зміною порядку формування, універсалізацією каталогу функцій органів виконавчої влади. Воно охоплює і зміст форми правління (якщо вона виявляється неадекватною новим вимогам і політичним традиціям держави), і зміни у суспільній свідомості, політичній культурі, традиціях в напрямку утвердження гуманістичних, демократичних цінностей, і перерозподіл ролей політичних акторів, особливо акторів громадянського суспільства, звуження сегмента адміністративно-розпорядчої діяльності держави. Це актуалізує питання про перерозподіл відповідальності, яку громадяни звикли перекладати перш за все на державу. Цей аспект політичного реформування поки що не достатньо розроблений у вітчизняній політичній науці.

У посттоталітарному суспільстві політична влада втрачає або суттєво звужує бюрократичні, наглядові, поліцейські функції. Вона вже не стільки виражає інтереси, скільки координує легітимне вираження цих інтересів самими суб'єктами – носіями цих інтересів. Тобто вона не повинна заважати громадянам реалізувати свої інтереси в суспільстві, а допомагати їм це робити згідно з тими "правилами гри", які самі ж громадяни встановили у Конституції та законах. Переосмислення феномена державної влади, і зокрема виконавчої, відбувається в напрямку "наближення" влади до людини, подолання відчуженості між ними, характерної для тоталітарного режиму. Відповідно органи виконавчої влади мають здійснювати суто адміністративні функції, поступово визнаючи вирішення більшості економічних, соціальних, культурних проблем за суб'єктами громадянського суспільства – громадськими організаціями, територіальними громадами, підприємцями тощо. За такої умови виконавча влада посяде аде-кватне їй місце у системі державної влади і політичної влади в цілому. А відтак запрацює механізм стримувань і противаг, який забезпечує демократичний розвиток суспільства.

Проблеми, пов’язані з діяльністю виконавчої влади, можна віднести до категорії “вічних” проблем політичної науки, оскільки незалежно від стану справ у державі, чи йдеться про високорозвинену економічну і політичну систему, чи лише про певні перехідні моделі, вона має ефективно здійснювати управління, запроваджувати режим виконання законів та чітко формулювати тактику і стратегію своєї зовнішньої та внутрішньої політики. Тому зазначена проблема була завжди актуальною – і для античних мислителів, якщо згадати, що для них політика була насамперед мистецтвом управління, і для сучасних політологічних досліджень.

Важливим чинником актуалізації всебічного осмислення та розв'язання проблем виконавчої влади є їх зв’язок з громадянським суспільством та політичними системами. Адже за будь-яких умов, і особливо якщо йдеться про демократичні держави, дослідження виконавчої влади передбачає аналіз її взаємодії з такими елементами громадянського суспільства та політичної системи, як політичні партії, неурядові організації, профспілки, групи тиску, засоби масової інформації. Звернення до проблеми громадянського суспільства, яка, на перший погляд, відсторонена від тематики
функціонування виконавчої влади, передбачає комплексний аналіз поняття виконавчо-розпорядчої діяльності держави та державного управління. Це виявляється слушним і тоді, коли визначається політична роль виконавчої влади в структурі політичної системи суспільства, оскільки політичні рішення органів виконавчої влади безпосередньо стосуються як встановлення пріоритетів політики, так і виділення ресурсів для здійснення тих чи інших програм і заходів.

Аналіз стану наукової розробки проблем функціонування та розвитку виконавчої влади в сучасній політичній науці дає змогу визначити чітко виражену тенденцію піднесення дослідницького інтересу до цих питань. При цьому в зарубіжній науці можна виокремити декілька основних позицій щодо аналізу цих проблем. Насамперед це характеристика виконавчої влади та виконавчої діяльності в контексті проблеми поділу державної влади та підтримання режиму її демократичності. Це праці Д.Брайсона, С.Гантінгтона, С.Елкіна, Г.Каспера, Ф.Мошера, Д.Нейбауера, Т.Паттер-сона, Д.Пеннока, М.Тейлора, Я.Шапіро. Наступним важливим напрямом досліджень виконавчої влади є аналіз здійснюваних нею функцій державного управління. Над цими проблемами працюють Д.Вілсон, С.Гесс, М.Гродзінс, М.Джексон, Д.Карр, Д.Лі, Х.Мейн, Д.Осборн, Р.Уітнах. Нарешті, виконавча влада розглядається крізь призму конкретних проблем, пов’язаних з її ресурсним забезпеченням, дослідженням адміністративно-правових форм діяльності органів державної влади.

Для пострадянських країн специфічною рисою розробки питань функціонування системи виконавчої влади стало звернення до проблем трансформації виконавчої діяльності органів державної влади в процесі переходу від тоталітарних та авторитарних політичних режимів до демократичної системи організації державної влади. Цим питанням присвятили свої праці І.Бачило, С.Боботов, В.Карташкін, М.Краснов, В.Лазарєв, В.Лафітський, Г.Мальцев, Л.Окуньков, В.Савицький, Н.Саліщева, Н.Соколова, Ю.Тихо-миров, Н.Хаманєва та ін.

У вітчизняній юридичній і політичній науці дістали осмислення переважно два аспекти досліджуваної проблеми. З одного боку, це дослідження особливостей формування в Україні демократичної влади взагалі, а з іншого – розробка прикладних питань функціонування та організації виконавчої влади. Перший аспект представлений працями В.Бабкіна, Ю.Битяка, Ф.Бурчака, В.Горбатенка, Ю.Грошевого, Є.Додіна, В.Журавського, М.Козюбри, А.Колодія, В.Копєйчикова, І.Кресіної, В.Литвина, В.Медведчука, А.Мокляка, В.Опришка, М.Орзіха, В.Погорілка, В.Реб-кала, Ф.Рудича, С.Рябова, В.Селіванова, В.Сіренка, В.Тація, В.Ткаченка, Ю.Тодики, О.Фрицького, Ю.Шемшученка. Причому питання, пов’язані з діяльністю виконавчої влади, часто розглядаються цими дослідниками в контексті становлення і розбудови інститутів правової, соціальної держави. В цьому плані необхідно відзначити і фундаментальні дослідження А.Зайця, В.Кременя, М.Михальченка, О.Мурашина, Є.Назаренко, В.По-горілка, О.Скакун, О.Скрипнюка, С.Телешуна, М.Цвіка, В.Шаповала, О.Шуби, Б.Яроша. Останнім часом з’явилося і чимало праць молодих науковців (О.Батанова, В.Єрмоліна, В.Малиновського, Є.Перегуди, О.Полішкарової, В.Співака), в яких безпосередньо чи дотично розглядаються проблеми діяльності органів законодавчої, виконавчої, судової влади, питання взаємодії державної влади та місцевого самоврядування, захисту і забезпечення прав людини в демократичній, правовій державі.

Проблеми діяльності виконавчої влади та її основних інститутів, здійснення державного управління дістали висвітлення в дослідженнях В.Авер’янова, О.Андрійко, В.Коваленка, Л.Кривенко, Н.Нижник, В.Цвєткова.

Окрему групу досліджень виконавчої влади становлять праці, в яких досліджуються: а) питання функціонування цієї гілки державної влади та сучасні проблеми кадрової політики (Д.Дзвінчук, О.Крупчан, І.Лаврінчук, Г.Леліков, В.Луговий, І.Надольний, В.Олуйко, О.Петришин, Г.Принц, В.Тронь, В.Яцюк), б) проблеми реалізації виконавчої влади та подолання бюрократизму (Б.Курашвілі, А.Мішин, А.Московська, С.Нікольський, А.Оболонський, В.Скрипнюк, І.Тарапов).

Проте більшість дослідників проблеми становлення і розвитку виконавчої влади в Україні розглядають у контексті правового забезпечення її
функціонування. Здебільшого поза увагою залишаються питання трансфор-мації ролі та функцій виконавчої влади в перехідному суспільстві, зміни її місця та завдань як гілки державної влади у становленні інститутів громадянського суспільства, у реформуванні політичної системи, а також історико-політичні аспекти розвитку виконавчої влади в контексті здійснення ідеї поділу влади, формування різних моделей її організації з урахуванням світового і вітчизняного досвіду. Це і зумовило вибір дисертантом теми дослідження, формулювання його мети і завдань.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі політичних наук Київського національного університету будівництва і архітектури і пов'язана з плановою проблематикою теоретичної розробки питань українського державотворення, що здійснюється кафедрою (номер державної реєстрації 0100У002 >97).

Зміст і основні положення дисертаційного дослідження відповідають основним завданням здійснення політичної реформи в Україні, напрямам реалізації концепції адміністративної реформи.

Мета і завдання дослідження полягають у здійсненні комплексного політологічного аналізу функціонування системи виконавчої влади в контексті розвитку державної влади в Україні.

Основною метою дисертації є створення цілісної концепції становлення, розвитку та оптимізації діяльності виконавчої влади в умовах перехід-ного суспільства та реформування політичної системи України.

З огляду на поставлену мету визначено такі дослідницькі завдання:–

здійснити історіографічний аналіз досліджуваної проблеми з метою визначення прийнятних методологічних підходів до формування опти-мальної моделі розвитку виконавчої влади в Україні;–

обгрунтувати концептуальне бачення виконавчої влади, визначивши зміст поняття та сутність виконавчої влади, її роль і значення в системі державної влади, основні принципи та механізми її взаємодії з іншими гілками влади в демократичних політичних системах сучасних країн; –

проаналізувати історико-політичні аспекти еволюції виконавчої влади в системі поділу влади;–

дослідити сучасний стан розвитку виконавчої влади в Україні в контексті її здатності ефективно здійснювати державне управління та взаємодіяти з інститутами громадянського суспільства;–

з’ясувати та охарактеризувати політико-правові основи діяльності органів виконавчої влади, визначити специфіку регулювання їх діяльності в таких аспектах, як: взаємодія інституту глави держави та органів виконавчої влади, конституційно-правове забезпечення діяльності уряду та центральних органів виконавчої влади, функціонування місцевих органів виконавчої влади;–

дослідити основні аспекти здійснення адміністративної реформи в Україні, формування ефективної системи виконавчої влади на вищому, центральному та місцевому рівнях; організації на нових засадах державної служби; створення сучасної системи підготовки управлінських кадрів;–

виробити напрями, шляхи оптимізації структури виконавчої влади в Україні, вдосконалення виконавчої вертикалі, форм і методів взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування;–

визначити основні тенденції і перспективи розвитку виконавчої влади в Україні в умовах перехідного суспільства і політичного реформування;–

сформулювати шляхи розвитку та внести науково обгрунтовані пропозиції щодо посилення ефективності діяльності органів виконавчої влади.

Об’єктом дисертаційного дослідження є організація і діяльність виконавчої влади в Україні.

Предметом аналізу виступають основні теоретико-методологічні й політико-правові засади становлення та розвитку виконавчої влади в Україні в умовах реформування політичної системи.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали як загальнонаукові, так і спеціальні наукові методи, найбільш ефективні для пізнання політичної сфери, і зокрема державної влади.

Застосування діалектичного методу дало можливість, по-перше, проана-лізувати процес розвитку та функціонування виконавчої влади як складний динамічний процес, в якому завдяки виникненню і розв'язанню внутрішніх суперечностей здійснюється перехід від одного якісного стану системи виконавчої влади до іншого, по-друге, значно глибше осягнути зміст та сутність виконавчої діяльності, яка розглядається в органічному зв’язку з ді-яльністю інших гілок державної влади та їх органів.

Поєднання методів аналізу та синтезу зумовило двохаспектний розгляд проблем функціонування виконавчої влади в Україні. З одного боку, автор спирався на значний фактологічний матеріал (діяльність різних ланок,
функціонування окремих органів виконавчої влади, проблеми галузевого управління), узагальнення та синтез якого дали змогу сформулювати цілий ряд теоретичних положень. З іншого боку, ретельно проаналізовані теоретичні моделі організації та забезпечення діяльності виконавчої влади, вироблені вітчизняною та зарубіжною політичною наукою. Це зумовило виділення основних елементів цих теорій, обґрунтування висновків, які випливають з кожної моделі функціонування виконавчої влади та їх порівняння із суспільною практикою.

Застосування системного аналізу дало змогу проаналізувати розвиток виконавчої влади як багатофакторної системи, сукупності політико-правових інститутів та органів, що утворюють ефективну сполучну конст-рукцію між державною владою та суспільством.

Залучення та активне використання дисертантом структурно-функціо-нального методу пояснюється теоретичною настановою на виділення кон-стантних зв’язків між органами виконавчої влади, а також основних форм її діяльності, які випливають з поняття виконавчої діяльності незалежно від того, в яких історико-політичних умовах вона здійснюється. Водночас характеристика структури виконавчої влади як взаємозв’язків між її окремими органами, а також між виконавчою владою в цілому та іншими елементами системи державної влади зумовила аналіз місця та ролі складових системи виконавчої влади, необхідність вивчення їх функцій. Це, в свою чергу, дало можливість розглядати окремі політичні інститути як такі, котрі завдяки цілому ряду функціональних повноважень у сфері виконавчої діяльності не лише входять до виконавчої влади, а й відіграють у процесі її реалізації істотну роль, а також здійснити розмежування між окремими структурами виконавчої влади, наприклад, на рівні центральних та інших органів виконавчої влади.

Застосування методу опису основних властивостей та рис досліджуваного об’єкта мало за мету всебічну характеристику змісту, цілей, структури, специфічних ознак, потенційної і реальної ролі, яку відіграє виконавча влада в процесі здійснення державної влади.

Спеціальні наукові методи, використані дисертантом, також утворюють певну систему, і лише їх органічне використання дало змогу реалізувати такі настанови наукового дослідження, як повнота, конкретність, логічна несуперечливість та об’єктивність. Історичний метод пізнання політичних явищ застосовувався при розгляді виконавчої влади та її діяльності в широкому контексті розвитку української державності, впливу суспільно-історичних процесів на зміни в законодавстві, для характеристики генезису виконавчої влади, а також тлумачення цього феномена мислителями різних епох, представниками різних наукових шкіл.

Порівняльний метод дав змогу автору виділити загальні тенденції розвитку виконавчої влади в різних державах та специфіку її реалізації за різних форм правління та політичних режимів. Застосування компаративного аналізу відкрило можливості трьох основних сфер дослідження: інститутів та основних органів у системі виконавчої влади в міжнародному масштабі; систем організації виконавчої влади в постсоціалістичних країнах Східної Європи; становлення виконавчої влади в Україні в контексті плюралізму концепцій щодо її організації та реалізації.

Застосування методу конкретно-соціологічного аналізу дало змогу адекватно висвітлити різні сфери діяльності виконавчої влади та її органів, оцінити ступінь результативності їх рішень та ефективності реалізації нею своїх функцій. Цей метод уможливив зв'язок теоретичних проблем з реальними запитами суспільної практики щодо реалізації виконавчої влади.

У дисертації органічно поєднані такі методологічні підходи до розуміння сутності виконавчої влади, як процесуальний та інституційний. Адже дефініційна двохаспектність виконавчої влади передбачає її розуміння, з одного боку, як системи інститутів державної влади, зв’язаних спільними завданнями здійснення державного управління, а з іншого – як процесу реалізації цими інститутами державно-владних повноважень.

Основні положення та висновки дисертації грунтуються на аналізі як зарубіжної, так і вітчизняної нормативно-правової бази, зокрема принципів і норм Конституції України, законів і підзаконних актів, постанов Верховної Ради України, указів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, рішень Конституційного Суду України.

У роботі широко використані дані про діяльність органів виконавчої влади різних рівнів, а також відомості, одержані й проаналізовані автором під час його роботи в органах виконавчої влади України.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена як сукупністю поставлених завдань, так і засобами їх розв’язання. У дисертації здійснено комплексний аналіз особливостей становлення і розвитку виконавчої влади в Україні на сучасному етапі, на основі чого вироблено цілісну концепцію оптимізації її діяльності як системи.

У межах здійсненого дослідження одержано результати, які мають наукову новизну.

1. Створено політологічну концепцію виконавчої влади як політичного інституту. Проаналізовано зміст поняття та сутність виконавчої діяльності, здійснюваної органами виконавчої влади, уточнено її політологічне визначення. Виділено три кола найважливіших проблем у сфері розвитку виконавчої влади, що потребують наукового осмислення і практичного розв'язання: а) аналіз основних функцій виконавчої влади; б) дослідження та політико-правова експлікація вимог, що висуваються до виконавчої влади; в) висвітлення суперечностей, які виникають у її діяльності.

2. Обгрунтовано положення про те, що функціонування виконавчої влади у сучасних умовах являє собою специфічну діяльність організаційно-правового характеру. Характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенням, засвідчує органічну єдність цієї влади зі змістом управлінської діяльності держави. Доведено, що виявлення зв'язку між функціями виконання законів та державного управління є однією з вихідних передумов правильного розуміння сутності виконавчої влади.

3. Здійснено системний політологічний аналіз становлення та розвитку виконавчої влади в Україні в контексті державотворчого процесу в період 1991–2002 рр. Цей процес розглядається як в аспекті визначення загальних моделей організації та функціонування виконавчої влади, так і актуальних для України проблем здійснення адміністративної реформи. Істотно уточнена історико-політична ретроспектива становлення і розвитку виконавчої влади в незалежній Україні. Встановлено хронологічні межі аналізу цього процесу. Проаналізовано основні етапи політичного і правового конституювання системи виконавчої влади в Україні. Доведено, що початком процесу активної розбудови цілісної та ефективної виконавчої влади є поява у світовому геополітичному просторі незалежної Української держави. З'ясовано політико-правову логіку цього процесу, зумовлену прийняттям базових нормативних актів.

4. Розкрито сучасний стан розвитку виконавчої влади в Україні в контексті її здатності ефективно здійснювати державне управління. Визначено особливості вияву двох тенденцій у розвитку виконавчої влади в перехідний період – посилення її ролі та впливу на суспільні процеси і збереження класичних принципів демократичного політичного розвитку. Доведено, що характер діяльності виконавчої влади зумовлюється політичними, історичними, правовими умовами кожної держави, що універсальні характеристики виконавчої влади істотно трансформуються в державотворчій практиці, набувають ознак системності в організації виконавчої влади.

5. Введено у науковий обіг поняття "перехідна система виконавчої влади". Доведено, що демократизація виконавчої влади означає тривалий процес реформування. Розроблено критерії успішності реформ та проаналізовано методологічні підходи до визначення ступеня демократичності виконавчої влади.

6. Встановлено чітку кореляцію між демократизмом державної влади та ступенем практичного втілення принципу поділу влади, взаємного невтручання гілок державної влади у сферу їх компетенції, між ефективністю функціонування органів виконавчої влади та законністю, професіоналізмом, відповідальністю в їх діяльності.

7. Доведено необхідність та накреслено шляхи подолання політико-управлінських реліктів у діяльності виконавчої влади в Україні. Визначено основні тенденції у діяльності виконавчої влади. Розроблено основні індикатори її демократизму в перехідному суспільстві (відкладання чи мінімізація політичних рішень; адекватність реагування на соціальні запити; застосування репресивних механізмів, політичного примусу, "виконавчих санкцій"; кількість урядових криз; спосіб зміни політичної еліти; частота урядових змін; рівень суспільного задоволення діями виконавчої влади тощо). Розкрито механізми забезпечення демократичних відносин у системі виконавчої влади, запобігання відновленню авторитарних тенденцій. Доведено необхідність посилення контролю за функціонуванням виконавчої влади з боку громадянського суспільства, через інститути парламентської та безпосередньої демократії.

8. На основі аналізу сучасних теорій організації та функціонування виконавчої влади у демократичних політичних системах обгрунтовано висновок про глобальні зміни і трансформації в системі стримувань і противаг. Це може бути реалізовано або шляхом надання додаткових кон-трольних повноважень законодавчій та судовій владі щодо органів виконавчої влади, що матиме наслідком суттєве ускладнення системи взаємодії гілок влади, або шляхом подальшої нормативно-законодавчої регламентації діяльності виконавчої влади, що може спричинити ефект "зарегламентованості".

9. Окреслено основні моделі реалізації виконавчої влади в системі державної влади та принципи і механізми її взаємодії із законодавчою владою в сучасних політичних системах світу. На основі порівняльно-політологічного аналізу досвіду зарубіжних країн щодо специфіки конституційно-правового забезпечення урядової діяльності, партійності,
коаліційності уряду, особливостей функціонування органів виконавчої влади за різних форм правління визначено основні повноваження уряду та здійснено класифікацію урядів.

10. Визначена специфіка регулювання діяльності органів виконавчої влади в аспектах її взаємодії з інститутом глави держави, конституційно-правового забезпечення діяльності уряду та центральних органів виконавчої влади, функціонування органів місцевої влади.

11. Обґрунтовано доцільність запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг; організації на нових засадах державної служби; створення сучасної системи підготовки і перепідготовки управлінських кадрів.

12. Визначені шляхи оптимізації структури виконавчої влади в Україні, вдосконалення виконавчої вертикалі, форм і методів взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.

Теоретичне та практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що висновки дисертаційного дослідження розвивають теорії поділу влади, політичної системи, державного управління, конституційного права, місцевого самоврядування. Положення дисертації можуть стати базою для визначення шляхів подальшого розвитку наукової думки в даній галузі. Запропоновано нові висновки та сформульовано ряд пропозицій щодо вдосконалення законодавства, реформування політико-правових засад діяльності виконавчої влади в Україні, оптимізації її повноважень і функцій, які можуть бути використані в навчальному процесі (при викладанні таких навчальних курсів, як політологія, державне управління, теорія держави і права, історія політичних вчень, конституційне право України та ін.), владними структурами та зацікавленими політичними суб’єктами як рекомендації до аналізу сучасних політичних процесів, а також можуть бути використані при розв’язанні завдань удосконалення функціонування органів виконавчої влади.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі політичних наук Київського національного університету будівництва і архітектури. Основні теоретичні та практичні положення, висновки і пропозиції дисертаційного дослідження викладені в 30 опублікованих працях дисертанта, серед яких 2 монографії "Теорія і практика місцевого самоврядування в Україні" (К., 2002. – 23,68 д.а.), "Розвиток виконавчої влади в Україні на сучасному етапі: теорія і практика" (К., 2002. – 27,21 д.а.), 28 наукових статей у фахових виданнях та наукових збірниках.

Теоретичні та методичні аспекти роботи доповідалися на всеукраїнських і міжнародних наукових конференціях та науково-практичних семінарах: “Практична психологія в контексті культур” (Київ, 1998); “Практика запровадження Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” (Київ, 1998); “Україна: минуле, сьогодення, майбутнє” (Київ, 1999); “Проблеми становлення і розвитку законодавства про місцеве самоврядування в Україні: 10 років поступу” (Київ, 2000); “Місцеве самоврядування міського району: організаційно-правові та фінансово-економічні основи” (Київ, 2000); “Актуальні питання державної реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності” (Київ, 2000); “Правовий захист місцевого самоврядування” (Київ, 2001); “Проблеми державотворення та захист прав людини в Україні” (Острог, 2001); “Конституція України – основа модернізації держави і суспільства” (Харків, 2001); “Проблеми місцевого самоврядування в Україні” (Київ, 2002). Участь у зазначених конференціях відбувалася у формі доповідей, виступів, повідомлень, участі в роботі окремих секцій та тематичних семінарів. Тези та основні положення виступів і повідомлень, презентованих автором, були надруковані в матеріалах конференцій та наукових збірниках.

Наукові положення і висновки дисертаційного дослідження були апробовані автором при читанні загальних курсів з політології, теорії держави і права в Національному університеті культури і мистецтв України, Київському національному університеті будівництва і архітектури.

Окремі дисертаційні положення та узагальнення щодо вдосконалення системи діяльності місцевих органів виконавчої влади, налагодження співпраці між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування застосовувалися в практичній діяльності автора на посадах голови Печерської районної ради м. Києва, глави Печерської
районної державної адміністрації в м. Києві, вносилися як пропозиції до Київради (Рішення Київради від 6.07.2000 “Про громадські приймальні депутатів Київської міської ради”, Рішення Київради від 6.09.2001 “Про районні у місті Києві ради”). Наукові положення дисертаційного дослідження були реалізовані автором у: а) його депутатській діяльності у Верховній Раді України ХІІІ скликання (1995–1998 роки), б) роботі в комісії Верховної Ради з питань бюджету (участь в розробці Законів України про Державний бюджет на 1996, 1997 та 1998 роки), в) роботі експертних груп, розробці й поданні пропозицій до проектів Законів України “Про столицю України – місто-герой Київ”, “Про місцеве самоврядування”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, г) розробці Закону України “Про порядок проведення виборів депутатів міської, районних у місті Києві рад та міського голови у місті Києві”; д) участі в міжнародних програмах розвитку та сприяння місцевому самоврядування (програми партнерства з містами таких країн, як Росія, Франція, Ізраїль, Німеччина).

Значною мірою положення дисертаційного дослідження були оприлюднені автором під час його участі в різноманітних теле- (на каналах УТ-1, “1+1”, УТ-3, “Гравіс”, “ЮТАР”, “КТМ”, “СТБ”) та радіопрограмах (на радіоканалі “УР-1”). Окремі елементи дослідження, пропозиції щодо вдосконалення системи виконавчої влади в Україні виносилися на публічне обговорення у формі статей, інтерв’ю на сторінках періодичних видань: “Столиця”, “Голос України”, “День”, “Молодь України”, “Киевские ведомости”, “Зеркало недели”, “Посредник”, “Факты”, “Україна молода”, “Вечірній Київ”, “Столичные новости”, “Хрещатик”, “Урядовий кур’єр”, “Столичные новости”, “Правда Украины”, “Киевский телеграф”; “Військо України”, “Українська культура”, “Місцеве самоврядування”.

Структура дисертації. Специфіка проблем, що стали об'єктом дисертаційного дослідження, мета та завдання роботи зумовили її логіку та структуру. Робота складається із вступу, чотирьох розділів, поділених на підрозділи, висновків, списку використаних джерел (600 найменувань) та додатків (чотирьох таблиць). Обсяг дисертації 376 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі автор обґрунтовує актуальність дисертаційної теми, показує ступінь її наукової розробки, розкриває основні методи дослідження, визначає його мету, завдання, предмет та об’єкт, а також наукову новизну, теоретичне і практичне значення, зв’язок дисертації з науковими програмами та темами, апробацію результатів дослідження, структуру роботи.

У першому розділі "Історіографія проблеми становлення і розвитку виконавчої влади в Україні" визначено насамперед основні чинники, що зумовили звернення дослідників до проблем виконавчої влади та її окремих інститутів. Дисертант відзначає, що на відміну від класичного підходу до аналізу політико-правових проблем, коли наука майже завжди випереджала державотворчу практику й спрямовувала свій інтерес здебільшого на створення загальних моделей організації державної влади, сучасні теоретичні розробки як вітчизняних, так і зарубіжних учених зумовлюються необхідністю наукового осмислення тих об’єктивних процесів, які відбуваються в ході реалізації функцій державного управління. Настанова, з якої виходить сучасна вітчизняна й світова політична наука, може бути сформульована вже не як узгодження фактів з розробленою теорією, а навпаки, як необхідність теоретичного обґрунтування цілого ряду нових фактів, що виникають у процесі функціонування політичних систем.

Аналізуючи історіографічні елементи розробки проблем виконавчої влади, автор відзначає три суттєві моменти. По-перше, це специфіка осмислення проблем формування та розвитку виконавчої влади в дослідженнях, хронологічні межі яких збігаються з періодом набуття незалежності та розбудови системи державної влади в Україні. По-друге, це праці, в яких аналізуються проблеми функціонування та розвитку інститутів виконавчої влади на різних етапах становлення державності України, починаючи від княжої доби й дотепер. Завдяки цим працям можна простежити не лише генезис тих чи інших органів виконавчої влади в Україні, але й зрозуміти специфіку їх діяльності в сучасних умовах. До третьої групи автор відніс загальні політико-правові дослідження, в яких аналізуються ті специфічні трансформації, які відбуваються в сучасних системах виконавчої влади в контексті становлення нового типу суспільств (маються на увазі інформаційні суспільства) та суспільно-політичних відносин (коли традиційні теорії державного управління вимагають суттєвої корекції в умовах подальшої демократизації та глобалізації).

Однією з найважливіших тенденцій у розвитку сучасних політичних систем та механізмів державної влади є поступова зміна місця виконавчої влади в загальній системі поділу влади. Цю тенденцію відзначив В.Шаповал, сформулювавши тезу про те, що ці органи об’єктивно реалізують найважливіші функції, що дає змогу визначити їх місце в державному механізмі як провідне. Важливість проведеного В.Шаповалом аналізу полягає в тому, що поза змістовним дослідженням місця виконавчої влади в системі державної влади сучасних країн практично неможливо адекватно реагувати на ті невідповідності, які виникають у разі застосування класичних моделей опису виконавчої влади до тих чи інших систем державної влади. Ці висновки підтверджуються паралельними дослідженнями зарубіжних авторів, які сформулювали подібні положення (А.Мішин, В.Власихін, І.Ільїнський, О.Гаєвська, А.Шлезінгер).

Наступною важливою проблемою, пов’язаною з тематикою становлення і розвитку виконавчої влади в сучасних умовах трансформації політичних систем, є переосмислення ролі управлінської діяльності як одного з основних чинників забезпечення ефективності й стабільності політичних систем. Ця проблема була предметом аналізу в працях В.Бебика, Б.Гаєвського, В.Литвина, В.Ребкала, Ф.Рудича, С.Рябова та ін.

Певною мірою про зміну ставлення до значення органів виконавчої влади в системі поділу державної влади свідчить й дедалі ширше тлумачення самого поняття виконавчої влади. Ця тенденція характеризує не лише вітчизняну, а й зарубіжну політичну науку. Зокрема, розглядаючи діяльність виконавчої влади та процес імплементації політичних рішень, Джон Гарріган ототожнює поняття виконавчої влади та бюрократії.

Про посилення уваги до функціонування органів виконавчої влади свідчать і дискусії, що розгортаються навколо проблеми збільшення обсягів державного регулювання. Дисертант визначив дві діаметрально протилежні точки зору, одна з яких виходить із визнання необхідності подальшого розширення компетенції виконавчої влади та піднесення її значення в системі державної влади та політичній системі. Інша окреслює цю тенденцію як загрозу інститутам громадянського суспільства. В цьому плані важлива проблема, що постає в процесі аналізу розвитку виконавчої влади, полягає в тому, наскільки її посилення може узгоджуватися з паралельним формуванням в Україні громадянського суспільства та його інститутів.

Прихильником негативного ставлення до зростання значення виконавчої діяльності є Р.Чарльз, який запропонував термін “регулократія”, протиставляючи його демократії та демократичному управлінню. На його думку, підвищення значущості органів виконавчої влади загрожує не лише політичним підвалинам демократії, а й економічній системі. При цьому Р.Чарльз посилається на дослідження Томаса Хопкінса, який спробував вивести для США загальний показник фінансових витрат, пов’язаних з діяльністю виконавчої влади, щодо державного регулювання і виявив тенденцію до його постійного збільшення. Прямо протилежну позицію сто-совно цієї проблеми зайняла С. Толчін. Вона як епіграф до своєї праці, присвяченої проблемам державного регулювання та обсягів виконавчої діяльності, обрала вислів Дж.Уорфа “Регулювання – це ключ до громадянського суспільства”. Проте як перші, так і другі дослідники дають, по суті, оціночні судження, не заперечуючи самого факту розширення обсягів компетенції виконавчої влади.

Наступний блок становлять праці, в яких досліджуються лінії взаємозв’язку між вдосконаленням системи виконавчої влади та підвищенням загальної ефективності формування та реалізації державної політики. В цьому плані, на думку дисертанта, надзвичайно перспективним є підхід, запропонований В.Романовим. Дослідник пов’язує питання вдосконалення функціонування органів виконавчої влади (що постають у процесі переходу до нових типів адміністрування) із загальними проблемами вироб-лення ефективної та прозорої державної політики.

Аналіз питань, які виникають у сфері виконавчої влади у зв’язку з впровадженням державної політики, представлено в працях таких вітчизняних фахівців, як В.Ребкало та В.Терличка. У цьому контексті вони виділяють проблеми державних інститутів, захисту прав державних службовців, оцінки наданих послуг, обмежену конкуренцію, бюрократичні ігри з державно-політичними рішеннями та ін.

Зазначені проблеми дістали всебічне висвітлення і в праці К. Худа та М. Джексона. Автори визначили дві тенденції у теоретичному осмисленні процесів функціонування виконавчої влади: а) збільшення кількості дослід-жень адміністративної діяльності; б) розмаїття концепцій організації виконавчої влади. Причому щодо першої тенденції йдеться не лише про збільшення загальної кількості праць, а й про спроби обґрунтувати піднесення значення адміністративної діяльності органів виконавчої влади.

Однак подібні зміни в інтерпретації місця і ролі виконавчої влади можуть бути продемонстровані не лише на суто теоретичному рівні, а й на рівні численних науково-політичних звітів щодо організації та функціонування окремих систем виконавчої влади та на рівні правової практики, тобто у законодавчому закріпленні більш широкої компетенції органів виконавчої влади всіх рівнів.

Як приклад щойно згаданих звітів (в Україні ця практика практично не застосовується) дисертант наводить досвід США. Зокрема, одним з найбільш цікавих і ґрунтовних досліджень діяльності виконавчої влади в цій країні став Звіт першої Гуверівської Комісії з організації виконавчої влади, в якому було виділено основні проблеми функціонування цієї гілки державної влади, а також запропоновані варіанти їх вирішення. Основною проблемою, на яку було вказано у Звіті, виявилося співвідношення владних повноважень та відповідальності. Було відзначено, що у багатьох випадках компетенція та повноваження виконавчих структур не відповідають тим вимогам, які до них висуваються. Це спричиняється до відсутності необхідних повноважень чи їх дифузії, які фактично унеможливлюють створення системи всебічної відповідальності за реалізацію конкрет-них програм чи за виконання тих чи інших дій. Подібна тенденція була визначена як вкрай небезпечна, що веде до “невідповідального врядування”.

Щодо змін у законодавчій регламентації діяльності виконавчої влади, то певною мірою появу загальних тенденцій до дедалі більшого посилення ролі виконавчої влади в системі поділу влади фіксують починаючи з першої чверті ХХ століття. Навіть у країнах із сталою традицією обмеження повноважень органів виконавчої влади (шляхом встановлення жорсткого парламентського контролю за їх діяльністю та застосування інших методів) виявляються дедалі виразніші ознаки піднесення ролі виконавчих структур. Причому, як пише М.Гродзінс, це пояснюється не якимись антидемократичними діями виконавчої влади, а необхідністю дати адекватну відповідь на сучасні соціальні процеси.

Наступною важливою проблемою, що була сформульована в контексті аналізу становлення і розвитку виконавчої влади в сучасних умовах, є зміни самого політичного процесу, які спричинили перегляд базових основ взаємодії як окремих гілок державної влади, так і державної влади та су-спільства. Серед вітчизняних дослідників ці питання розробляли В.Журавський, В.Кремень, А.Колодій. Якщо традиційно головними проблемами політичного життя суспільства були насамперед формування, організація та поділ влади, то нині у зв’язку із розширенням сфери відповідальності держави за економічний, соціальний та культурний розвиток (що фіксується в понятті соціальної держави), на перше місце вийшли питання реалізації державної влади, механізмів її функціонування. З цим пов’язане ціле коло специфічних проблем, які стосуються аналізу діяльності органів виконавчої влади в умовах розвитку такого типу держави, який в сучасній науці позначається терміном “соціальна держава”. Ця проблема була чітко сформульована в працях таких учених, як В.Бабкін, А. Заєць, В.Кампо, В.Погорілко, А.Сіленко, О.Скакун, О.Скрипнюк, В.Співак, М.Цвік, Г.Щедрова.

І, нарешті, остання проблема, яка безпосередньо стосується становлення і розвитку виконавчої влади в сучасних умовах, – поширення сфери політичного. Як відзначають С.Рябов, В.Полторак та інші, процеси урбанізації та індустріалізації, розширення сфери масової комунікації, поява нових політичних технологій спричинили змістовні зміни в структурі політичної свідомості. Остання значно більше орієнтується на тих, хто безпосередньо уособлює державну владу чи несе відповідальність за прий-няття конкретних рішень, які можуть змінити усталені владні відносини. Тому центрі суспільної уваги перебувають насамперед представники виконавчої влади, які завдяки засобам масової інформації отримують широкі можливості впливу на формування політичної свідомості громадян.

Одним з найбільш важливих є питання про те, наскільки концентрація владних повноважень у сфері виконавчої влади узгоджується з процесами демократизації політичних систем. Серед вітчизняних дослідників ця проблема чітко формулюється в працях В.Погорілка, П.Рабіновича, М.Михальченка, В.Андрущенка. Що ж до зарубіжних фахівців, то в цьому плані слід згадати Д.Дорсі, який сформулював зазначену проблему як дилему: чи зможуть сучасні політичні системи залишатися демократичними в умовах домінування виконавчих структур, чи вони поступово рухатимуться до владного авторитаризму. У ще радикальнішому вигляді, як відзначає І.Степанов, це запитання можна сформулювати так: чи вистачить у виконавчої влади можливостей вирішувати дедалі складніші суспільні проблеми, не поступаючись при цьому принципами пріоритету прав людини і громадянина, не порушуючи такі цінності конституціоналізму, як визнання та захист всіх форм власності, народовладдя, парламентаризм, верховенство закону і політичний плюралізм. Останнє питання стосується співвідношення коефіцієнта ефективності управління з гарантіями дотримання конституційних прав особи. Аналіз сучасних політичних систем, як доводить Д.Дорсі, дає змогу виділити два основні типи виконавчої влади: “виконавчої диктатури” та “відповідальної виконавчої влади”. Дисертант доводить, що обидва типи є однаково сильними з точки зору їх повноважень. Тому принципово невірно тлумачити відповідальну виконавчу владу